淺析林權交易

姜偉利

黨的十八屆五中全會提出設立統一規范的國家生態文明試驗區，福建省是我國南方地區重要的生態屏障，成為首批國家生態文明試驗區之一。2016年8月23日，《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》出臺，地方各級政府積極籌建自然資源資產交易平臺。福建省森林面積801.27萬公頃，森林覆蓋率高達65.95%，豐富的自然資源使福建省開展林權交易具有得天獨厚的優勢。現就福建省的林權現狀與交易平臺建設進行初步探討。

1 林權現狀分析

1.1 林權私下流轉現象普遍

林改分山到戶后，保障了林農的用益物權，激發了林農的生產積極性，但是將原有集中連片的集體林地分山到戶后，同一宗地可能屬于多個農戶所有，一個小山可能分割成多宗地，這勢必導致林地的碎片化。林農單獨作業、分散經營，無法使勞力、物資、資金以及技術等生產要素形成良好的配置，生產規模小、組織程度低將阻礙林業向集約化和規模化的方向發展，因此繼續深化林業改革勢在必行，引導林地有序流轉、發展適度規模經營是深化林業改革最重要的任務。現實情況是，大部分林農嫌進場交易距離遠、手續繁、時間長、費用高，不愿進入林權交易中心等公開市場進行交易，而是采取私下流轉的交易模式，這種私下流轉交易存在著合同不規范、手續不健全等糾紛隱患，或恐造成流轉雙方的權益損失。

針對這種情況，一些地方政府出臺政策，要求國有或集體所有的林權率先進入林權交易中心進行交易，如沙縣紀委出臺《關于進一步規范村集體森林資源流轉工作的通知》（沙紀〔2011〕4號），要求對需處置的村集體所屬的森林資源，一律要進入沙縣森林資源流轉交易中心進行公開招投標。

1.2 林權融資抵押收儲一條龍服務

林權交易需要資金的支持，但是林權變現難，林貸風險高，金融機構不愿意為林權貸款。福建的林權改革已經在三明、永安等地率先破解了林權融資這個僵局，即由地方政府成立林權收儲機構，為林權抵押貸款提供擔保、收儲服務。通過林權收儲為林權融資兜底的辦法，實現了貸款模式的創新，即采用評估公司、銀行、保險、資產管理公司、林權收儲公司五位一體的貸款擔保創新機制，真正解決銀行不良貸款處置難的問題，打通了林業資產與金融融合發展的通道。具體做法是先期介入林權評估，采用標準畝測算辦法、激光點云技術和外業人員實地勘查等手段，使評估出來的林權價格不受林權業主的人為干預，更加客觀合理；再購買保險公司的林權抵押貸款森林綜合保險，為銀行放貸提供風險保障；然后將設置抵押的林權交由第三方監管看護（可以是國有林場、果木公司等專業隊伍）；若貸款到期無法償還，則作為不良資產處置，走法律程序，將標的物在淘寶網上進行司法拍賣；如果流拍，則由林權收儲機構對標的物按照貸款本息進行收儲。林權融資盤活了林農手中的林業資產，有效滿足了林業生產的資金需求。林權按揭貸款最長期限可達30年，更是徹底解決了林業短貸長投，貸款期限與投資回收期限不匹配的問題。

1.3 三權分置——林地經營權試點成功

國務院辦公廳于2016年11月16日頒發《關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號），要求逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。2017年國務院第1號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中，進一步要求深化農村集體產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。沙縣作為全國林地經營權流轉的試點縣，于2014年11月17日出臺《沙縣林地經營權流轉登記管理辦法（暫行）》（沙政〔2014〕151號），由林業部門對3萬多畝林地頒發了4千多份林地經營權證，率先實現了三權分置。憑著林地經營權證可直接向商業銀行貸款，并由林業局成立全資國有收儲公司，對貸款進行兜底，約定若貸款逾期無法償還，將作為呆壞賬掛在淘寶網上拍賣，流拍三次后再由收儲公司進行收儲。

三權分置架構，使得林地的權屬更加清晰，所有權歸集體（或國有），承包權歸林農，經營權歸專業種植大戶。承包到戶政策雖然明晰了產權，但是也使得大多數林地分散在千家萬戶，林地極為細碎化。林地經營權證的頒發，在不改變林農承包權和集體（或國有）所有權的前提下，吸引社會資本和專業技術、人材投入林業產業，使得碎片化和棄荒的林地能夠集中利用起來，進行林業規模化和現代化經營，實現森林資源持續增長，實現林農持續穩定的流轉收入。若設置抵押的林地經營權還不上貸款，到最后處置抵押物時，也只是處置林地經營權，不影響林農的承包權和集體（或國家）的所有權。

1.4 林下經濟具有市場潛力，有待挖掘

《國家林業局關于嚴格保護天然林的通知》（林資發〔2015〕181號）規定：“從2016年起全面停止全國國有林場天然林商業性采伐，積極推進集體和個人所有的天然林協議停止商業性采伐，逐步實現全國天然林資源保護全覆蓋”。林木生長周期緩慢，林權交易本就非常不活躍，再加上區域性的封山育林政策以及林地保有量和森林蓄集量的雙增目標，林農的短期經濟目標如何實現？如何做到不砍樹也能致富？筆者認為，實現林業永續增長的潛力在于林下經濟。

所謂林下經濟，就是充分利用林地資源和林蔭空間優勢，依托森林環境，從事林下種植、養殖等立體復合生產經營。林下經濟投資少、產出高、見效快、操作簡便，廣大林農易于接受。林下經濟是一種貼近自然的生產經營方式，所產出的林下產品具有綠色環保健康的特點，大眾消費者也易于接受。林下經濟的范圍廣泛，包括森林景觀利用、林下養植、林產品采集加工等等。

福建省道地藥材約有30余種，近年來各地都在試行中草藥種植，如沙縣的穿山龍和海風藤，德化縣的黃花遠致和草珊瑚，三明市的多花黃精和紅豆杉，泰寧縣的鐵皮石斛和金線蓮等。林下食用菌種植，常見的除了香菇、蘑菇、金針菇、平菇、木耳，富有地方特色的還有將樂縣的竹蓀、武平縣的靈芝、三明市的紅菇和梨菇。福建還是建蘭的故鄉，可結合臺灣的花卉產業經驗，開展林下花卉及耐陰觀賞植物的種植。

林下經濟對促進林業可持續發展，增加林農收益，具有重要意義，但是目前存在諸多亂象，如缺乏合理引導，扎堆上項目，市場上鐵皮石斛熱銷時，林農就蜂擁去種鐵皮石斛，結果供過于求，導致昂貴的鐵皮石斛價格直線下滑；又如金線蓮走俏之際，為了快速上市，林農采用細胞組織培養的方式來催生幼苗，既沒經過大田練苗，也沒經過野外馴化，就用組培苗直銷市場，使消費者在食用金線蓮的同時也攝入植物激素，從而埋下健康隱患。另一種情況是缺少龍頭企業的帶動作用，產業規模效益難以形成。以紅豆杉為例，紅豆杉屬國家一級保護植物，從紅豆杉中提取出來的紫杉醇為國際上公認的純天然抗癌藥物，可制成注射液“泰素”，療效好、副作用小，對治療卵巢癌和乳腺癌有明顯療效，但是價格昂貴，普通患者根本消費不起。若能降低藥價，國內外對紫杉醇的市場需求將會呈現爆發性增長。三明市曾與復旦大學合作，成立南方制藥有限公司，提煉紫杉醇原料，技術上已獲得突破，紫杉醇提純度可高達99%，但因缺乏有實力的龍頭企業的引領，無法做大做強。

針對上述情況，筆者對林下經濟提出如下改進措施：

（1）培植地方鄉土珍稀品種，提高產品附加值。德化縣利用野生環境，建立棘胸蛙（俗稱石嶙）基地，年產棘胸蛙50萬只以上，銷往北上廣各大城市。棘胸蛙市價昂貴，為林農帶來了不菲的收入。棘胸蛙養殖項目成功地實現了地方特色和市場價值的雙贏，是珍稀品種實現高附加值的典型案例。各地可尋找、培植、推廣當地的地理標志性農林產品，作為拳頭產品率先打開消費市場。

（2）與中華老字號藥店或制藥廠建立長期合作關系，供應道地優質的中藥材。中醫藥管理局于2002年6月1日頒發了《中藥材生產質量管理規范》（簡稱GAP），是國家發布的規范中藥材生產全過程、保證藥材質量的法規性文件。林下中藥材基地若能實施GAP認證，對中藥材生長全程嚴控，從基地環境檢測、品種研究、測土施肥、病蟲害綜合防治、排灌水、最佳采收時間確認、加工、干燥、貯藏、運輸等諸多環節進行規范管理，就能保證藥材的優良品質，進而打開銷路。

（3）政府配套財政獎勵或補助，加強科技綜合服務。實行省、市、縣三級財政補助，對通過驗收的林下經濟項目按投資額的一定比例進行補貼。或者以獎代補，對優秀的項目進行個別嘉獎。加強與農林院校、科研院所的合作，大力推廣林下種養新技術、新品種，廣泛開展技術培訓，培育林農技術骨干。

1.5 森林康養前景廣闊，有待政策突破

福建省老年人口呈現基數大和增長快的特征，空巢化、少子化及“421”家庭普遍存在，家庭養老功能已迅速弱化。以福州為例，2014年福州市老年人口為110.7萬，需要養老床位8.86萬張，但養老服務機構僅能提供床位9257張，僅能滿足老年人口總需求的0.8%，遠遠低于全國2.72%的平均水平。據測算，2030年福州老年人口將達到303.21萬，養老供需缺口將進一步擴大。因此，若能利用森林資源開發森林康養模式，滿足消費能力較強的低齡健康老人的醫養結合需求，化解日益嚴重的老齡化問題，具有現實的探索價值。

2017年國務院1號文件《深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中，提出要多渠道籌集建設資金，大力改善森林康養公共服務設施條件，發展富有鄉村特色的養生養老基地。福州市擁有1150萬畝林地，其中國有林場45萬畝，分布在7個縣（市）。若能在國有林場中結合森林公園的開發建設，適度發展森林康養產業，滿足消費能力較強的低齡健康老人的醫養結合需求，對于緩解社會養老壓力，具有重大的現實意義。但是民辦養老機構屬于營利性質，項目用地的取得要走招拍掛出讓途徑。福州為盆地地形，用地指標緊張，公開市場較少供應養老用地，沒有用地指標，項目難以落地，無法引導社會資本進入養老領域。建議借鑒集體土地無須經過征地環節，直接建設租賃住房入市的新思路，給予森林康養項目以政策優惠。

2 林權發證及林權交易平臺建設情況

福建省的林權發證率已達90%以上，到戶率已達80%以上。目前林權證由地方各級不動產交易登記中心頒發，可用于交易的林權證有林地使用權證、林木所有權證和林木使用權證，確權工作的完備，使得林權交易的開展具備了可行性。

福建省各地林權交易平臺的籌建呈現多元化發展趨勢。福建省林業廳指定的林權交易平臺為海峽股權交易中心；三明市林權交易中心由福建金森集團有限公司組織運營；福州市林業局指定的林權交易平臺為福州益林網林業收儲公司，后者為民營林權流轉中介機構。2016年12月29日國務院下發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號），規定將包括國有森林資源在內的全民所有自然資源資產有償使用逐步納入統一的公共資源交易平臺。

建立一個全域覆蓋、政府主導、與林業、不動產等部門聯網的林權電子交易平臺，即能降低交易成本，又能保證林權交易的公信力。公共資源交易中心是國務院指定的國有森林資源資產的統一交易平臺，可以借鑒2017年5月5日江西省林業廳和省公管辦聯合出臺《國有林權和集體統一經營林權交易管理辦法（試行）》，將國有和集體林權全部納入當地公共資源交易目錄，非國有、集體林權也可參照執行。福州益林網收集的林權賣方市場的信息，可作為第一批交易信息在公共資源電子交易平臺上發布。

3 以森林康養為試點，政府出臺優惠政策，推動林權交易全面開展

福建省委、省政府《關于加快推進現代農業發展的若干意見》（閩委發〔2013〕9號）規定，對政府扶持的項目實行用地優惠政策，符合農業生產設施用地和附屬設施用地條件的，免于辦理農用地轉用審批手續。福建省國土資源廳和農業廳聯合頒發的《關于支持現代農業發展規范設施農用地服務的通知》（閩國土資綜〔2013〕269號）規定，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，則由經營者按照“占一補一”要求負責補充耕地。各類附屬設施用地面積按照項目用地規模的3%至10%計算，最多不超過20畝，超過上述規定的，應辦理建設用地審批手續。

鑒于林業是大農業的有效組成部分，林業配套用房的審核工作實際上也已參照農業的有關法律法規在執行。在符合林地保護利用規劃的前提下，建議對森林康養項目給予一定的優惠政策，破解用地指標瓶頸，具體如下：

（1）以福州市為試點，在國有林場范圍內，結合森林公園的開發建設，推行森林康養項目，并在福州市公共資源交易平臺上，進行國有林場經營權的交易；

（2）在優先滿足森林公園基礎設施和配套用房的前提下，允許經營者建設房屋從事森林康養業務，用地面積最多不超過20畝，使用年限最多不超過50年；

（3）經營者應遵守林業部門的法律法規，負有管護森林的義務，禁止采伐生態公益林、天然林等保護林木，并按規定向林業部門繳納森林植被恢復費；

（4）經營者必須在規定時限內通過建設、消防、環保、衛生防疫等部門的審核驗收，配套一定的醫療衛生設施，取得民政部門頒發的《養老機構設立許可證》；

習總書記在十九大報告中指出，生態文明建設關系人民福祉，關系中華民族偉大復興中國夢的實現。構筑綠色林權生態交易體系，有利于樹立節約資源和保護環境的綠色導向，推進福建省的生態經濟縱深發展。