推動經濟高質量發展的制度環境研究

韓永文

摘要： 推動經濟高質量發展，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要內容。高質量發展是指一國或地區經濟總量穩步擴張、結構不斷優化、效益有效提升、發展可持續和發展成果共享的過程。應該堅持以新發展理念為指導，以提高經濟質量和效益為中心，以更好滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，真正實現創新成為內生動力、協調動態均衡成為內生機制、綠色成為普遍形態、共享成為根本目的的發展。構建經濟高質量發展環境需要以制度、技術、產業創新和市場創新為引領，健全與落實鼓勵創新的法規政策，推動產業發展向價值鏈高端轉型升級，推動經濟發展和社會進步向高質量、高效率、高效益、可持續轉型升級。不斷增加制度有效供給，為經濟高質量發展提供保障。

關鍵詞： 經濟 高質量發展 內涵特征 制度環境

推動經濟高質量發展，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要內容，是黨中央面對新的發展形勢和保持長期持續健康發展要求作出的重大戰略部署，也是當前和今后一個相當長時期內我國確定發展戰略、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本遵循。本文重點圍繞“推動經濟高質量發展的制度環境”，聯系湖南實際，就與經濟高質量發展緊密相關的政策體系、標準體系、統計指標體系和考核評價體系等內容進行深入分析研究。

一、經濟高質量發展的內涵和特征

（ 一 ）?? 經濟高質量發展的基本內涵

經濟高質量發展，是指一個國家或地區經濟總量穩步擴張、經濟結構不斷優化、經濟效益有效提升、發展可持續以及發展成果共享的發展過程。在這個過程中，無論宏觀、中觀或微觀層面，

都必須堅持與時俱進，堅持以新發展理念為指導，以提高發展質量和效益為中心，以更好滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，真正實現創新成為內生動力、動態協調均衡成為內生機制、綠色成為普遍形態、共享成為根本目的的發展。概括地說，就是要實現從“有沒有”向“好不好”“更好”以及“更可持續發展”轉變。綜合來看，高質量發展最起碼包括五個方面的基本內涵。

第一，高質量供給。自覺遵循新發展理念，無論私人領域還是公共領域，無論商品供給還是服務提供，都能堅持質量優先，適應市場需求，更好滿足各類市場主體和人民群眾日益個性化、多樣化且不斷升級的物質文化需求，實現供需雙方在更高層面的動態平衡。在制造業方面，使市場供給能夠動態性地、有質量地滿足不同層次的消費需求，注重產業鏈、價值鏈的不斷提升，既有滿足一般市場需求的中低端商品和服務供給，又有技術強、品牌優的高精尖商品和服務提供。在服務業方面，能夠依托信息化和網絡化，既注重企業產品研發、設計、行銷、制模等領域實現行業領先，提升生產性服務能力;又堅持依托標準化和個性化要求，滿足不同消費群體的多層次生活需求。在制度供給方面，能夠均衡地形成市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，推動形成經濟高質量發展的政策、標準、統計指標、績效評價、政績考核等多層衡量體系，為推動經濟轉型升級、結構優化提供良好制度保障。

第二，各類資源高質量配置。構建起和諧有序的政府與市場之間的關系，市場配置資源的決定性作用得到有效發揮，最大限度地減少政府對資源的直接配置，使資源配置真正依據市場規則、市場價格、市場競爭力有序有效率運轉，實現配置效益最大化和效率最優化。摒棄資源由低效部門向高效部門流動的各種障礙，真正形成競爭有序、公開透明的市場體系。動態均衡地暢通供需匹配渠道，打通金融服務實體經濟的渠道，緩解乃至基本消除經濟運行中面臨的供給和需求失衡、金融和實體經濟失衡、房地產和實體經濟失衡等三大失衡，推動區域、城鄉等方面協調發展，促進國民經濟重大比例關系和生產力空間布局更加協調合理，實現經濟平穩可持續運行。

第三，高效率產出。使依靠科技進步、技術變革和管理創新成為市場自覺，勞動、資本、土地、資源、環境等要素有機結合及利用水平不斷提升，以較少的要素投入，獲得更多產出，創造出更多的國民財富，實現投資回報、企業利潤、員工收入、政府稅收各方收益最大化。形成以內涵式發展為主導，舊的不計成本、不計代價的粗放增長模式得到根本摒棄，有快速增長但缺少財富積累的現象得到根本遏制。有效培養開發和利用發揮人力資源潛能，不斷提升人力資源素質和水平，不斷提高全要素生產率和全員勞動生產率，不斷提高土地、礦產、能源資源集約利用率，切實增強發展后勁，推動經濟從單純規模擴張向質量提升轉變。

第四，滿足高質量分配。需要通過深化改革，真正構建起科學合理的初次分配和公平正義的再分配機制，有效避免和杜絕財富分配過程中的兩極分化或貧富懸殊，使勞動者和社會成員真正享受到均衡合理的發展成果和財富分配。在初次分配環節，逐步解決好土地、資金等要素定價不合理的問題，形成注重效率提升，促進各種要素按照市場價值參與分配，促進居民收入持續增長的動態機制。在再分配環節，實現稅收精準調節、政府和社會機構精準扶貧、社會保障兜底有力有效合理，切實調節存量財富差距過大的問題，形成高收入有調節、中等收入有提升、低收入有基本保障的分配格局，提高社會流動性，避免形成階層固化和社會不公平。

第五，構建高質量的和諧社會。高質量發展的目標和價值取向是始終堅持以人為中心的發展理念。 人民福祉的整體提高、人民群眾的滿足感和獲得感及個人價值最大程度地實現，應成為發展質量高低的重要檢驗標準。首先是安全保障，通過高質量的社會綜合治理，有效維護社會經濟運行的穩定，提供有效的安全保障。其次，使公平正義的價值觀真正體現到各項制度之中， 通過制度保障為國民參與社會競爭或管理提供公平機會，進而提升自我實現程度。再次，促進經濟運行和社會管理有機協調。從根本上改變經濟政策凌駕于社會政策之上的狀況。在進行經濟決策時不僅考慮經濟層面問題，還要考慮社會后果，統籌推進經濟和社會政策的制定，立足兩者互為補充、協調運轉，維護社會公平正義。

（ 二 ）?? 經濟高質量發展的主要特征

高質量發展之區別于低質量或粗放式發展，不僅表現在發展理念或模式上存在的巨大差異，更重要的還在于其賦予了以下特征。

第一，更加注重創新發展。創新是高質量發展的第一動力，高質量是創新發展的必然結果。過去近40年來，我國以要素驅動、投資驅動發展為主的外延式經濟發展模式取得了巨大成就，但同時逐漸遇到瓶頸并衍生了很多低質量發展后果。尤其是，世界經濟正在進入以互聯網及其應用為代表的第四次工業革命時代，我國經濟要保持進一步增長并站在世界經濟發展前沿，必然要從舊的勞動力與資本驅動的模式實現向新的以創新為驅動模式轉變，使創新真正成為經濟與社會發展的內生動力。這種創新將是以科技創新為核心的全面創新，將較大地提高資源配置和使用效率，有效放大生產力各要素作用，提升經濟發展整體效益和效率。建立起以新技術、新產品、新服務等為核心內容的新優勢，提高核心競爭力。在有效解決資源環境與發展的突出矛盾的同時，實現產業升級、經濟可持續發展。建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，以科技投入和人的素質全面提高帶來的全要素生產率的提高，使科技創新在實體經濟發展中的貢獻份額不斷提高，不斷地推動中國制造向中國智造、中國速度向中國質量、中國產品向中國品牌轉型升級。

第二，更加注重協調發展。高質量發展要求加快經濟發展從總量擴張為主向以結構優化為主轉變，并立足整體質量提升，實現經濟發展結構不斷優化、經濟效益不斷提高、抗風險能力和可持續性不斷增強。這就要求發展的各方面協調性更強。協調發展的一個重要表現是供給與需求之間的動態平衡，供給體系隨需求變化而不斷調整適應，并在一定程度上引領需求。同時，需求側的變化也會比較順暢地傳導到供給側。兩者在動態調整中相互適應、相應平衡。宏觀上的動態均衡必然促使產業內部上、中、 下游之間的協同性也大大增強，實現要素流入流出自由、順暢和高效，推動產業價值鏈不斷攀升，進而促進城鄉發展協調互動，實現資源、環境、生態與經濟社會之間的相互吸納依存及共生共榮。

第三，更加注重綠色發展。綠色是高質量發展的普遍形態，高質量是綠色發展的內在屬性。百姓過去盼溫飽，現在盼環保;過去求生存，現在求生態。推動高質量發展，既要以科技創新來支撐，也要以生態建設來保障，更要以民生福祉來檢驗。歸根到底，要以可持續發展、永續發展為根本目的。實現高質量發展，既要立足創造更多的物質財富和精神財富，以滿足人民日益增長的對美好生活的需要，同時也要提供更優質的生態產品和環境，以滿足人民群眾熱切盼望的對優美生態環境、人與自然和諧共存的需要。這種需求客觀上要求必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持走生態優先、綠色發展的道路，促進形成生態環保、綠色健康的生產方式，在產業模式上實現高循環，在資源利用上實現高產出，在污染治理上實現高效率，在生態產品上實現高供給，最終實現人民群眾生產生活方式的生態環保。

第四，更加注重改革開放。實現高質量發展，需要有好的體制機制作保障。因此，加快完善社會主義市場經濟體制，完善產權制度，注重政策綜合配套，確保讓市場在資源配置中起決定性作用是其內在所要求的。從政府層面看，必須適應新時代發展變革的要求，深化國企、財稅、金融、土地、住房和要素市場等重點領域的改革，推進基礎性關鍵領域改革取得新的突破，積極釋放和激發新一輪制度紅利，夯實構建科學制度體系的四梁八柱。從市場層面看，客觀上要求通過改革破解制度性障礙，有效降低各類經濟體特別是實體經濟包括制度性成本、要素成本、稅費成本等在內的各類顯性和隱性成本。高質量發展一定是高開放度和高包容性的，必然要求進一步擴大對外開放，形成更加有利于開放包容的經濟制度和貿易體制，協調進口與出口、引進外資和對外投資、國際經濟與國際政治、主動開放與處理貿易爭端之間的關系，加快推動形成全面開放的新格局。

第五，更加注重共享發展。共享是高質量發展的根本目的，高質量是共享發展的不懈追求。實現高質量發展，首要的是必須盡可能地滿足有就業能力群體的就業需求;實現居民收入增長與經濟發展同步、勞動報酬增長與勞動生產率提高同步;全面建成覆蓋全民、多層次的社會保障體系。為此，政府必須不斷地優化收入分配環境，形成更加合理的收入分配結構，努力縮小城鄉差距、人群差距、區域差距，真正實現有質量的幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。

第六，更加注重防控風險。目前，我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的加速期和攻關期，一些長期積累的風險必然會“水落石出”、逐步顯現，同時發展不平衡不充分的矛盾問題也變得更為突出。如當前所面臨的打好“三大攻堅戰”、降低全社會宏觀杠桿率、防止投資收益率下滑、避免資本市場急劇波動等問題。此外，經濟增長過程中也面臨內生動力不足、中小企業經營困難、民間投資不旺、資本脫實向虛傾向嚴重和世界經濟不穩定、不確定因素較多，中美貿易摩擦加劇等各類矛盾和問題，協調處理稍有不慎，即可能引發系統性風險，影響改革進程和整體成效。這也要求我們在實現高質量發展的同時，時刻保持頭腦清醒，堅持居安思危，堅持穩中求進，堅決守住不發生系統性風險的底線。應未雨綢繆，積極防控財政、金融、糧食、能源、環境等各類風險，有序排除長期積累的風險隱患，有效應對外部不確定性的沖擊，為高質量發展提供有力支撐。

二、經濟高質量發展的國際比較

黨的十八大以來，全黨堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，黨和國家事業發生歷史性變革，中國特色社會主義進入了新的發展階段，中國經濟進入由高速增長向高質量發展轉變的轉型期和關鍵期。

（ 一 ）?? 當前中國經濟發展所處的世界地位

第一，中國經濟增長速度遠超世界平均水平。按照國家統計局發布的數據計算，1980—2015年，中國實際國內生產總值（GDP）年均增長速度達到9.7 % ，而同期世界經濟增速僅為2.78 % ，約為中國的1/4，中國對世界GDP增長的累積貢獻率超過13 % 。根據國際貨幣基金組織（2015）的測算結果，2015年，中國GDP占世界經濟比重達到15.5 % 。2017年，中國GDP占世界經濟的比重為15 % 左右，比5年前提高3個百分點以上，居世界第二位。中國對世界經濟增長的貢獻率在30 % 左右，遠超美國和歐洲貢獻度，繼續成為世界經濟穩定復蘇的重要引擎。

第二，中國經濟增長為消除世界貧困做出突出貢獻。聯合國《千年發展目標報告（2015年）》顯示，1990—2015年，全球貧困人口從19億人減少到8.36億人，中國貢獻率超過了70 % 。而根據世界銀行統計結果顯示，2015年全球極端貧困人口共計7.02億人，占世界人口的比例為9.6 % ;而作為發展中國家的中國，2015年極端貧困人口僅占全國人口的4 % ，約為5575萬人，這一數字相對于1978年的7.7億多人則縮減了93 % ，年均降低2.2 % ，遠超世界平均水平。特別是近年來積極推動扶貧攻堅、精準扶貧，下大力氣消除貧困人口，增加中低收入者收入水平，取得了顯著成就，引起全世界積極關注。

第三，中國成功的經濟戰略豐富了世界經濟發展史，為發展中國家提供了借鑒。截至2016年末，全世界人均GDP高于中國的發展中國家人口比重不到12 % ，人均GDP低于中國的發展中國家人口比重約為66 % 。這也意味著中國僅僅用了37年的時間，即從世界上最不發達的國家之一，一舉轉變為人均GDP高于大多數發展中國家的國家（當然，這樣的發展結果有新中國建立后至改革開放前30年的奠基、積累與貢獻，這是不容否定的）。事實證明，中國的經濟戰略是成功的，也意味著為廣大發展中國家加快發展提供了有益的經驗，彰顯了中國在塑造世界秩序方面發揮著不可替代的積極作用。

（ 二 ）?? 我國要實現經濟高質量發展還存在的不足

世界貨幣基金組織數據顯示，2017年中國人均GDP（當前價格）8643美元，比世界平均水平（10728美元）低19.4 % ，排名第71位，最接近于2007年世界平均水平，我國與主要發達國家經濟發展水平不僅在人均總量上還存在一定差距，而且在發展質量上差距更明顯。從發展質量看，我國與發達國家的差距主要體現在以下四個方面。

第一，支撐經濟高質量發展的創新能力還明顯不足。與發達國家相比，我國目前經濟發展的創新動力不足，主要表現在創新發展的相關指標方面仍存在明顯差距。例如，我國多項綜合創新能力排名世界第20位左右，科技進步貢獻率為55 % 左右，對外技術依存度高于40 % ，高技術產品出口方面自主品牌僅有10 % 左右，這與世界第二大經濟體的地位是不相稱的。總體上看，我國自主創新能力還有待提升，突出表現在高端產業發展不夠和產業價值鏈高端環節占有不足，關鍵裝備、核心零部件和基礎軟件等嚴重依賴進口和外資企業，如2015 年中國芯片進口額高達2307 億美元，是原油進口額的1.7倍。我國企業利用國際合作開展技術創新的水平也不高。2016年，二十國集團（G20）多數國家的大企業國際創新合作強度超過20 % 、中小企業超過5 % 。而我國工業企業開展產品創新與境外企業或機構合作開發的平均比重僅3.3 % 。

第二，營商環境不優。據世界銀行發布報告表明：在市場經濟條件下，營商環境具有優勢，將直接帶動投資率增長0.3 % 、GDP增長率提高0.36 % 。盡管我國在市場化環境營造上整體領先多數發展中國家，但與發達國家相比仍有相當差距。據世界銀行（2017）統計數據，我國營商環境便利性總體仍處于全球中游水平，遠低于美國、德國等發達國家，甚至排在阿塞拜疆、牙買加、蒙古等發展中經濟體之后。落后主要是集中在辦理工程許可、納稅（包含稅負）、開辦企業以及投資者保護等方面。我國在“政府服務效率”和“監管質量”上也亟待改善。如經合組織（OECD）在2016年一項針對G20各國創業壁壘水平的比較研究顯示：在中國創業所面臨的制度性壁壘仍然偏高，包括行政負擔、審批或運營程序復雜等。中國政府尤其是一些地方政府在經濟社會監管上措施不到位，方式手段落后，導致市場壟斷、假冒偽劣、環境污染等類似現象的產生。這些問題都是推進高質量發展的障礙。

第三，生態環境建設欠賬多缺口大。研究發現，2003—2011年，從平均值來看，發達國家經濟增長的生態環境成本僅占實際GDP的3.99 % ～4.22 % ，而發展中國家經濟增長的生態環境成本高達20.79 % ～23.02 % ，遠高于發達國家。這主要是因為：一方面，發展中國家工業生產技術較落后，且燃煤系主要燃料，同樣的工業生產總值所帶來的環境污染和廢氣排放自然更多。另一方面，發展中國家的能源利用效率偏低，對污染物處理技術滯后。此外，統計顯示大部分發達國家，如瑞士、西班牙、法國、愛爾蘭、意大利、日本、葡萄牙、新加坡、美國等，生態環境成本呈現逐年遞減趨勢;而大部分發展中國家，包括中國、俄羅斯、巴西、印度、南非等國家在內，生態環境成本有逐年遞增趨勢。我國經濟發展的生態環境成本占GDP比重即從2003年的16.26 % 上升到2011年的25.15 % 。

第四，標準化工作滯后。標準化建設是實現經濟高質量發展的基礎性工作。從實踐經驗看，國外發達國家歷來十分重視標準化工作。如日本政府前后主導制定了8次工業標準化事業發展規劃，到2015年，參與國際標準化活動的能力達到與歐美主要國家并駕齊驅的水平。發達國家政府不需要在標準制定方面投入過多經費，標準化機構的生存依賴于會員的會費、標準版權的收入以及相關服務的收入。如2010年，德國標準協會（DIN）年度經費為9400萬歐元，其中標準銷售與服務占66 % ，企業投資占14 % ，會費占6 % ，政府投入資金僅占14 % 。同時，發達國家著力于介入國際標準的競爭，搶占制高點。據不完全統計，在國際標準化組織（ISO）1954個技術委員會（TC）、分技術委員會（SC）秘書處和工作組（WG）召集人中，美國承擔了608個，占20.6 % ;德國481個，占16.3 % ;英國445個，占15.1 % ;法國264個，占8.9 % ;日本156個，占5.3 % 。發達國家在國際標準化領域中占據著絕對的主導地位。目前，我國主導制定并發布的國際標準占ISO和國際電工委員會（IEC）發布標準共有182項，與全世界國際標準數量相比，占比尚不足0.7 % ，與發達國家相比差距顯著。此外在我國標準化建設中，市場驅動和企業自身需求對標準制定并未形成有效的牽引，缺乏標準實施過程的反饋機制，標準制訂和修訂度缺乏透明，再加上標準化人才缺乏，使得標準的適用性不強，標準與經濟高質量發展不相適應，因此無法發揮出標準的作用。在標準化建設的實際工作中還經常出現標準執行不力，標準檢測方法相對落后等等，這些都制約著我國標準化建設的質量和步伐。

（ 三 ）?? 經濟高質量發展制度環境建設的國際經驗借鑒

盡管各個國家在實現高質量發展進程中模式方式各異，但從基本經驗看，以下層面和內容至關重要，也值得我國在實現高質量發展中加以借鑒。

第一，加快健全市場經濟法律制度。從國際國內經驗看，沒有健全的市場經濟法律制度，就不可能有完善的市場經濟體系。這既是成熟市場經濟國家的成功經驗，也是這些年我們發展社會主義市場經濟的實踐總結。以1804年法國民法典為標志，歐洲主要國家在其工業革命完成后，都建立了較為完備的市場經濟法律體系，保障了經濟有效運行和不斷發展。從我國現階段情況看，加快完善社會主義市場經濟法律制度，緊要的是要加快解決保護產權法律不到位、促進創新法律不健全、市場法律體系不完備、規范市場秩序法律不完善、法治建設與體制改革不同步等突出問題。

第二，著力完善科技創新激勵。20世紀50年代以來，世界上陸續進入創新型國家行列的，僅美國、英國、德國、法國、日本、加拿大、意大利、瑞士和瑞典等10多個國家。這些國家的共同特征是對科技法制建設高度重視，大多建成了體系性的科技法制，從而保證以最大程度鼓勵科技創新。如美國早期奉行自由市場經濟主義，對創新的支持政策很少。但到20世紀40年代之后，美國開始對科技創新“適當干預”，并逐步建立了比較完善的支持科學研究、技術發明和創新的政策體系，也是第一個將保護知識產權寫進憲法的國家。80年代以來，美國立法機構制定和發布了與科技創新活動有關的法律法規20余部。戰后日本經濟發展戰略較為成功的一條主要經驗，就是始終抓緊科技立法，依靠法律所特有的指導性、約束性、保障性來干預和指導全國的科技工作。在德國典型的“官產學研”一體化模式中，政府主要在制定宏觀戰略和科技行動計劃、直接扶持科研創新活動、搭建基礎性研究和公共服務平臺、營造鼓勵創新的環境等方面采取了積極主動的措施。借鑒國外經驗，我國應切實加強科技法體系創立、配套法規制定及補充工作，不斷增加面向所有企業的長期性和政策性投入，提升對企業技術創新的機制服務水平，加快建立面向所有科技型企業的政策支持體系。

第三，在經濟發展中理清政府與市場關系邊界，構建“親”“清”的新型政商關系，推行政府引導與企業自主齊頭并進。一方面，要推進政府宏觀調控機制化、規則化。從國際經驗來看，歐美、日本各國都已形成了較為完善的宏觀調控框架，部分宏觀調控已實現規則化、機制化，具有良好的法治基礎和機構保障。如美國財政政策在預算管理財政收支各方面均有固定機制，貨幣政策在金融危機之前主要遵守泰勒規則。歐盟的財政政策包含一系列基本規則，用以約束其成員國的財政行為，貨幣政策在同一框架下制定與實施，采取兩支柱法的信息組織評估方法。日本的宏觀調控以產業政策為核心，財政、金融等政策都是作為配套政策來保證經濟計劃和產業政策目標的實現，其產業政策均以立法的形式將其機制化。這些經驗告訴我們：要建立健全宏觀調控的法治體系，建立宏觀部門和不同政策之間的協調配合機制，要充分發揮和擴大自動穩定器在平滑經濟周期中的作用。另一方面，要切實減少政府對企業的過多干涉與管制。在美國，有一些享受政府資助，又按私有企業形式運作的企業，被稱為“隱性國企”，其往往經營效率低下，耗費國家財政資源。美國郵政就是這類企業的典型，過多的政府管制使美國郵政缺乏活力，競爭力低下。在日本，政府與大型企業間長期存在“約定俗成的指導和保護關系”。日本三井、三菱、住友、富士、勸銀、三和等六大財團與日本政府在多層級保持共融互通，形成所謂“企業國家”的特殊形態。這種政企關系容易導致官商勾結、非法獻金、政府包庇企業、犧牲公眾利益的情況。發達國家的教訓說明，當經濟發展越來越多地依靠自身創新時，政府的原有優勢明顯減弱，政府要相應轉變發揮作用的思路和機制，致力于營造有利于創新、有利于包容多樣性和不確定性的體制與政策環境。

第四，有效構建經濟高質量發展的標準體系，將制定國家標準化發展戰略列入重要日程。2001年9月，日本制定了《日本標準化戰略》，該戰略包括27個行業的標準化戰略。英國國家標準化戰略框架由貿工部、標準協會和工業聯合會共同制定，于2003年正式推出。德國標準化戰略的核心是強調充分利用歐洲標準可以直接上升為國際標準，借助標準化迅速將創新產品推廣到國際市場。我國要實現經濟高質量發展，必須首先在標準化工作的頂層設計上制定標準化發展戰略，明確我國標準化總體戰略目標和戰略任務，并進一步分解，從政府、企業界、基礎支撐體系、國際化、創新和宣傳等方面，細化其戰略方向、戰略任務和主要工作，以及成功與否的衡量標準。在此基礎上，加快推進國家標準化體系建設。發達國家政府在標準化研究上主要給予政策指導和經費支持，標準化協會或學會負責標準起草和研究工作。從現實情況看，發達國家已擁有相對完善的標準實施保障體系，且法律體系、市場準入、合格評定三個環節相互銜接配套，都有完善的經費支持保障機制，每年給予標準化活動充分的財政經費支持，并提供專項資金支持標準化的研究工作。當前，我國應充分發揮企業、民間標準社團組織的作用，依靠市場機制，建立自愿性標準體系為主體的標準化體系;改革強制性標準的確認形式，變現行強制性標準工作制度為技術法規工作體系;打造標準商品市場管理、運行機制，健全標準信息化服務體系，加強市場有償開發服務;加快標準化組織與國際標準化組織的合作與交流，力求更多參與國際標準制定修訂，提升話語權。

三、我國經濟高質量發展制度環境建設需要重視解決的問題

我國經濟高質量發展在制度環境層面面臨的突出問題，主要表現為制度不完善、不合理，致使發展在區域間、城鄉間、產業間、需求間的不平衡、不充分，結構性矛盾突出，影響經濟發展質量和效益。主要表現在以下三個方面：

（ 一 ）?? 政府和市場“兩只手”的協同作用發揮不優，經濟體制改革現狀與高質量發展要求不相匹配

經濟體制改革是高質量發展制度建設的重點。經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。當前，市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用兩方面存在一些問題。

第一，市場機制的決定性作用尚未得以全面充分發揮。政府在資源配置中的作用和功能仍然過于強大，各種形式的地方保護主義仍不同程度存在，過多的行業準入限制導致市場分割明顯、企業競爭受抑，制約了市場機制在全國范圍內發揮作用，形成不合理的行業間利潤率差別和收入差別。政府在資源配置中的“越位”現象比較普遍，衍生出官僚主義、經濟腐敗和行政低效率等弊端。一些應該而且可以完全交給市場或社會中介組織去解決的事情仍然由政府掌控，一些政府部門不愿意撒手;一些具有官方色彩的“紅頂中介”及社會中介變相控制市場，利用信息不對稱欺蒙消費者、擠壓生產者，變相轉嫁應由其承擔的稅收和市場成本，破壞市場經濟信譽，擾亂市場秩序等問題比比皆是;一些不合理的“行業準入”門檻，程序繁瑣，效率低下，嚴重影響企業投資積極性和效率，滋生大量尋租和行賄腐敗現象。

第二，政府疏于市場監管和社會服務，“缺位”和“不到位”仍較普遍。特別是教育、醫療衛生及政府行政管理事業等各種公共服務領域，盲目引入市場交易機制，可能導致公共服務的價格高揚或服務輸送無法達到偏遠地區等問題，從而形成不公平、不公正。由于政府尚未建立起系統有效的控管系統，難以實行完整周密有效監督或監控評估。在“市場外部性”管理方面，雖然已有嚴格的食品安全和環境保護等方面的立法，但是由于政府管理“不到位”，導致食品安全和環境污染問題屢禁不止;在資本市場發展過程中，由于制度設計存在缺陷，監管體制機制不健全，阻滯資本市場有序健康發展。資本市場尤其股票市場功能殘缺，致使大量損害中小股民和資本市場秩序的違法違紀案件發生。

第三，產業政策不適應新時代的發展要求，功能性產業政策供給不足。產業政策的作用在于彌補市場不足、矯正市場失靈，為產業升級提供共性薄弱環節的資源配置和支持。多年來，我國實行的是選擇性產業政策支持，這種政策模式曾經發揮過較大作用。但是，政府“駕馭”市場、干預市場與替代市場的弊端日益顯現。比如，政府通過目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準等直接干預市場型的政策措施干預市場;或者選擇特定的具體產業、特定的產品、特定的企業進行扶持，以此“指導”市場、替代市場，存在不少問題。例如，限制和扭曲了市場競爭;誘導了企業家將更多的精力花在尋求各種優惠政策上，誘發權力尋租，相應地減少了企業適應市場、降低成本、提高產品質量、開發新產品等方面的努力，對產業的效率提升產生負面影響，導致部分行業產能過剩、經濟結構扭曲并降低整體經濟體系的活力。一些地方政府利用“土地+債券+PPP”模式大肆投融資，加之資本市場、房地產市場快速發展，對實體經濟的資本與人才產生虹吸效應，人才與資本“脫實向虛”效應顯現，要素配置風險上升。以土地和房地產為主要介質的快速資產化和金融化，帶來從儲蓄供給和投資需求兩端同時刺激相關領域金融中介化的“滾雪球”效應。資產價格較快上漲，信貸快速擴張，杠桿率急劇攀升，期限錯配加劇。隨著中國經濟快速發展與市場化程度不斷提高，新一輪科技革命與產業變革的孕育興起，現行的產業政策模式越來越不利于產業轉型升級與競爭力提升，迫切需要加快產業政策模式由選擇性向功能性轉型，構建有利于技術創新的市場環境。

（ 二 ） ??四大體系“指揮棒”引領作用發揮不夠，制度環境優化升級進度與高質量發展要求相比仍顯滯后

制度環境是推動和保障經濟高質量發展的重要條件。2018年《政府工作報告》明確提出，要加快推進和落實相應的體制機制和政策環境，為實現高質量發展打好基礎。分析高質量發展要求與之相匹配的制度、環境，總體來說，現行制度體系主要存在不均衡、不科學、不協調、不規范等突出問題。

第一，指標體系設計不均，平衡性不足。從指標設計角度分析，我國在經濟發展指標設置上存在“量”“質”“速”不平衡的問題。主要體現在：效益指標與質量指標比例不平衡，現有指標體系側重于三次產業發展的效益指標，對生態、人文、教育、醫療、養老等公共事業發展的質量指標體現不足。以湖南省為例，2017年11月省委省政府出臺的《綠色發展指標體系》中，高質量發展與綠色發展的重要衡量指標——自然資源與資產負債表即未列入綠色指標體系范疇。其中轄區內婁底市2015年已被列入全國5個編制自然資源資產負債表試點城市范圍，且已具備列入指標的基礎和條件，但因種種原因，此項指標仍未進入綠色指標體系范圍。還有，指標體系供給與經濟發展需求不平衡，經濟發展新業態、新模式層出不窮，但指標體系不夠健全，修訂不夠及時，且指標認證機構和人才隊伍與需求相比嚴重不足。目前，我國行業質量標準的平均標齡為10年，制定周期為4年多，滯后的標準體系在一定程度上影響推進產業質量提升。

第二，統計體系改革滯后，科學性不足。比如，與數字經濟、分享經濟等新型經濟模式相適應的統計管理制度和統計監測方法還未建立，使這些發展迅猛的經濟范疇難以納入統計監測。

既便是傳統經濟統計體系中，有關消費和服務經濟的統計也很不健全，全口徑的消費統計和服務消費統計數據很難獲得。

由于統計法剛性不夠，守法執法不嚴，致使統計造假，弄虛作假、數字摻水現象層出不窮。由于傳統行業分級收集、匯總報送的統計模式逐步減少，直接統計對象數量急劇增加，虛報、瞞報等現象時有發生，獲取真實準確的統計信息難度加大。在現行制度下，由于統計工作機制協調不暢，容易造成“數出多門”或統計口徑不一，增加了社會公眾對政府統計的不信任感。統計執法隊伍建設相對滯后，專業素養不強，不利于統計執法的開展。基層統計人員調換頻繁，隊伍不穩定，人員業務素質亟待提升，也因此影響了統計信息質量。

第三，政策體系缺乏有效統籌，協調性有待加強。首先，政策創新性不足。現行經濟政策偏向鼓勵生產而非鼓勵創新，偏向鼓勵數量擴張而非質量提升。例如，金融業對國企、民企的偏向性待遇差異大，一方面造成企業融資成本過高，另一方面造成“影子銀行”、金融脫媒與不動產投資過度，帶來潛在金融風險。其次，政策協調性不足。主要是行政管理部門之間政策口徑不一致，缺乏統籌協調，政策脫節、政策缺失、政策擁擠、政策沖突等現象同時存在。比如，在科技成果使用、處置與收益權改革中，一方面是鼓勵對科研核心人員開展股權激勵，但干部管理又明文規定公職人員、特別是領導干部不能擔任企業股東。如科技等行業主管部門更多是鼓勵企業增加研發投入，積極開展科技創新與產業升級，而國有資產管理部門往往更多關注企業現期利潤和資產保值增值等等。再次，政策制定開放包容不夠。主要是政策制定初衷設想與目標路徑偏離度大，難以有效體現多元化利益主體需求，社會各界對政策制定參與度不夠。比如，網約車新規在理念上有較大突破，但由于缺乏利益相關者的參與，設置了戶籍、車籍、排量上的種種限制，使得大批司機因門檻原因離開這個行業，背離了分享經濟的初衷。

第四，考核體系定位不清，規范性不足。突出表現在考核指標不優。以2017年湖南省級層面對市州政府績效評估指標為例，盡管內容全面系統，但在創新驅動、資源環境、民生改善、結構優化等方面的考核力度不大，尤其是對鼓勵創新及包容失誤顯得不夠，難以調動各方大膽創新、敢闖敢試的積極性和主動性。同時，考核數據來源渠道依然過窄，依據性不足。地方績效考核結果“自己評自己”和“自說自話”的現象仍較突出，委托第三方專業機構或引入社會公眾組織開展獨立評估進度滯后，成效不顯著，影響了政府績效評價的專業性和公正性，不利于科學考量。此外，考核結果的運用也有待加強，特別是正向激勵和反向制約機制還不夠明確具體，導致績效評價影響力有待提升。

（ 三 ）?? “設計、執行、監督”制度鏈條待優化，制度創新和制度改革引領高質量發展的作用有待進一步增強

制度供給與創新是實現高質量發展的重要保障，其中尤以制度改革頂層設計、總體規劃、執行與監督至關重要。從實際情況看，當前制度供給鏈條仍存在結構性、體制性等矛盾和問題。

第一，制度設計缺乏系統性。主要表現為個別制度頂層設計及總體規劃不夠，在制度設計上忽略了供給者、監督者和評價者各方主體的責任擔當。以創新發展為例，由于國家層面財政、科技以及其他相關部門協同脫節，缺乏有機協調配合，導致從中央到地方，科技計劃功能定位不清、支持對象紊亂。粗略統計，目前有近40個中央部門負責管理各類創新性計劃，九龍治水的弊端由此可見一斑。僅從計劃數量上來看，每年國家級的課題計劃或課題專項達到近百項，且分散在各個部委分頭管理。具體項目共涉及到科技、基金委及發改、工信、衛計、農業等數十個部委，數量更是難以準確統計。以轉型發展為例，我國雖是制造業大國，品牌卻是短板與弱項。尤其在“技術瓶頸、基礎材料、基礎元器件、基礎工藝”等方面，一直未能形成有效的技術突破，在醫療、航天航空、檢測、高精度加工制造等領域的精密設備需求，仍然依靠進口。目前不少企業特別是中小企業依然存有“湊合”的質量觀，不注重精耕細作，導致產品難以滿足高質量標準。德國制造業歷來以質取勝，其經驗做法主要是通過“法律、標準、質量認證”三位一體的質量管理體系嚴加約束，由此打造了整個國家的“工匠精神”。

第二，制度建設仍顯滯后。一方面，有不少過期背時的制度未及時修訂完善，“制度僵化”導致供給“過剩”;另一方面，部分關鍵性制度仍存空白，制度有效“供給”仍顯不足。以金融市場為例，隨著國家監管體制變化，許多法律法規即面臨重大調整，但與此同時，涉及地方金融監管尤其是風險防范處置的部分基礎性法律制度，又亟待新設與加強。以科技體制改革為例，現行知識產權保護體系就存在不少法律和制度漏洞，導致知識產權保護環境過于寬松，專利確權周期長，難以形成對知識產權的有效保護。此外，高質量發展進程中必然會產生許多技術創新及其帶來的新經濟形態，包括新的消費熱點、新的生產方式、新的經濟業態等，這些都需要有新的制度監管、新的政策支持、新的標準約束、新的統計方法及時跟進。

第三，制度執行力亟待增強。目前，我國制度環境中由于實施機制不暢，政策實施中敷衍塞責，不求甚解，做表面文章和追求短期效用的現象還不同程度地存在，導致制度執行效果受影響。以湖南省委、省政府2015年出臺的《關于促進創新創業帶動就業工作的實施意見》（湘發[2015]7號）文件貫徹落實情況為例，在開展政策跟蹤評估時發現，政策執行仍存在不少差距和問題。如涉及就業帶動的相關政策，整體協調不夠，尤其是各級各部門服務資源和扶持資金缺乏集約化管理和統一調配，導致政策執行難以形成合力。創業者對分散于各部門的系列創新創業扶持政策并不熟悉，更不清楚相關具體規定，導致政策規定難以落地。從全國層面看，我國制度環境、制度實施的配套措施沒有及時跟上，以及政策實施中的政策敷衍、政策附加、政策損缺、選擇性執行以及政策抵制等現象仍然存在，導致一些具體制度執行不力，制度實施機制不暢。如生態文明制度建設中生態補償制度難以實施，保障性住房制度實施中遭遇建設用地指標和地方政府財力的兩大障礙，脫貧攻堅制度中的雁過拔毛現象和形式主義等等。可見，構建高質量發展的制度環境其根本在于增強具體制度實施的執行力。

四、構建經濟高質量發展制度環境的對策建議

構建推進經濟高質量發展制度環境，要始終堅持尤其是要融會貫通習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持貫徹落實新發展理念，堅持問題導向、目標導向、效果導向，牢牢抓住制度創新、技術創新、產業創新、產品服務和市場創新這個牛鼻子，不斷健全與落實鼓勵創新的法規政策，推動產業發展向價值鏈高端轉型升級，形成合理的產業分工，推動經濟發展和社會進步向高質量、高效率、高收益、可持續轉型升級。進一步深化經濟體制改革，不斷增強政府監管服務效能，積極培育和激發市場活力，促進“有效市場”和“有為政府”協同發力，營造一流的經濟發展環境和營商環境。建立健全推動經濟質量提升的指標、統計、標準、考核和政策體系，更好發揮激勵引導作用。不斷增加制度有效供給，為經濟高質量發展提供堅強的制度和環境保障。

（ 一 ）?? 建立質量第一、效率效益優先的指標體系和科學嚴謹的統計體系

第一，圍繞國家發展戰略重點完善高質量發展指標體系。以保障順利實現黨的十九大提出的各發展階段戰略目標為指引，結合推動“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展要求，及時開展階段性評估，圍繞經濟高質量發展關鍵內容、關鍵任務和關鍵環節設立指標，構建內在聯系、邏輯嚴密、科學合理的指標體系。特別是在涉及創新引領層面，指標體系設置要符合大力推動建設創新型國家和軍民融合的整體方向，把提高科技投入產出能力和科技轉化能力作為重點，形成創新引領，促進科技與經濟深度融合，不斷提升創新對經濟增長的貢獻率。指標體系要積極關注前瞻性基礎研究、引領性原創成果、關鍵共性技術、前沿引領技術、顛覆性技術重大突破等核心領域，有效構建以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。

第二，依托制訂國民經濟和社會發展規劃以及重要的專項發展規劃提煉高質量發展指標體系。通過構建體現高質量發展的指標體系，及時將具備條件的指標納入發展規劃、計劃，以更好地體現黨和國家的戰略意圖。強化指標體系的約束力，有效增強國家中長期規劃和年度計劃對公共預算、國土開發等政策措施的宏觀引導、統籌協調功能，提高規劃的引領性、指導性和約束性。加強規劃統籌管理，健全規劃指標體系，構建層次分明、功能清晰、相互協調的發展規劃體系，強化專項規劃和區域規劃對總體規劃、地方規劃對國家規劃的支撐，依托重點指標提升規劃的系統性。

第三，適應經濟發展新形勢的要求有效更新調整擴展統計范圍。加快研究出臺易識別、可操作的“三新”統計范圍和分類標準。結合當前及未來發展，進一步明確新經濟的內涵、特征、活動劃分和具體范疇，優化重點統計領域劃分，努力做到“新者應統、不新不統、不重不漏、應統盡統”。研究改進跨界融合產業活動和規模以下單位的統計調查方法，將在統計上被“淹沒”的新經濟活動單獨“剝離”出來設置，并予以準確反映，動態完善對中小企業的抽樣調查，客觀反映我國“三新”發展的總體規模。健全新興服務業統計體系，加強對旅游、文化、體育、健康、養老、教育培訓六大幸福產業的統計監測，嘗試建立健康、養老等派生產業增加值核算制度。

第四，運用新技術新方法改進統計手段。注重更新統計技術，在采用統計報表、調查數據、科學推算等基礎上，綜合利用大數據、互聯網、云計算等新興技術，及時變革統計思想、提高統計能力、優化統計流程、提高統計效率，加強對政績活動、政績產出與政績結果等各方面的記錄。研究創新統計方法，完善統計基本單位名錄庫，以國家法人單位資源信息庫建設和第四次全國經濟普查為契機，構建及時維護更新名錄信息的機制，推動統計調查從以法人單位為主向法人單位和產業活動單位并重。

第五，確保源頭數據真實可靠保障統計質量。建立健全統計數據質量的責任制、問責制、監督制。加快建立全覆蓋、可追溯、嚴問責的統計責任體系，建立健全統計數據質量責任制，嚴格明確數據質量第一責任人，嚴格界定相關責任要求。不斷完善統計執法機構職能，認真實施統計執法“雙隨機”抽查制度;完善統計弄虛作假舉報平臺，落實舉報受理工作制度。夯實基層工作基礎，提高統計源頭數據質量。完善地方社區統計室、行政村統計站的制度建設，明確和充實基層統計部門的工作職責和內容，定期開展對基層統計人員的專業培訓和業務指導，積極研究、探索開展適合社區的統計調查項目，服務政府精細化管理、服務統計事業發展。積極培育社會化調查力量，探索通過政府購買服務的方式，委托社會專業機構代理開展部分統計調查工作，參與統計數據分析應用。

（ 二 ）?? 建立適應融入國際化的標準體系和全方位、立體化的績效考核評價體系

第一，立足國際化標準體系規范，提升各類經濟活動質量。堅持加強頂層設計，認真研究制定標準化發展戰略，加快形成覆蓋企業標準、地方標準、行業標準、國家標準、國際標準的多層次標準體系，全面涵蓋技術標準、管理標準和工作標準三大基本類別。要注重研究、總結、制定我國在新經濟領域、新的技術、新的生產和服務產品走在世界前列的國家標準，并主導世界標準話語權。加強與國際標準化組織的合作交流，積極主動在全球市場爭取標準制定話語權，其中技術標準要始終堅持以國際先進標準為標桿，構建滿足高質量發展需求的新型技術標準體系。以高質量標準規范經濟生產、經濟活動以及市場經濟行為，促進標準化與經濟社會發展各領域、各層次深度融合，引領經濟高質量發展。

第二，厘清政府職能定位，明確績效考評價值取向。進入新時代，對政府績效的考核，要以維護社會公共利益、推動社會和諧發展以及社會公平正義為出發點，側重市場經濟條件下，政府功能定位及其作用進行重構。主要包括兩個方面：一方面著眼于解決效率與公平的沖突。政府以提供公共服務為宗旨，兼顧效率與公平，不厚此薄彼。另一方面要兼顧經濟增長與社會發展，更加側重對社會發展的考核。經濟增長只是實現社會全面發展目的的手段、過程和基礎，政府應在強調經濟總量擴大和物質資本積累的同時，更加注重社會發展，引導各級政府在提供較高質量的公共環境、生態環境、社會公平公正環境和公民安全保障，提供創造和保障公平競爭、產權保護、滿足市場就業和公平收入分配的市場環境等方面下功夫。

第三，分類、分級、分階段實行差異化考核。充分尊重現階段各區域社會經濟發展水平、區域功能定位、目標任務等方面的差異性，因地制宜確定不同的績效考核評價標準。積極探索在統一的考核框架范圍內，依照不同績效評價對象設定符合實際且操作性較強的績效標準，建立分類、分級、分階段的績效指標體系，實行差別化與普遍性相結合、定量與定性相結合、結果與過程管理相結合的評價方式。同時不斷建立健全統計分類標準，為統計數據在地區、部門間的可比性和一致性提供基本保證。

第四，建立多元化、專業化的評價主體。加快形成從中央到地方、從內部到外部、職能分工不同、信息資源共享、專業人才數量充足、敬畏職業道德的專業化高質量發展績效評價組織體系。探索建立高質量發展績效評價部級聯席會議制度，注重結合部門業務專長開展各項高質量發展專項績效評價工作。充分發揮民間組織機制靈活、立場中立、社會關系廣泛的優勢，鼓勵和引導民間政策評價組織積極參與高質量發展績效評價工作。在指標體系設計的過程中還可拓寬思路，借鑒平衡計分卡等較為成熟的企業績效考核方法，使指標體系設計具有更加寬廣的視角，使評價的結果更加接近政府績效的真實水平。

第五，夯實績效評價結果運用機制。一方面要落實、完善責任追究機制，追究程序應具有可操作性。另一方面要建立健全制度化、可操作、真落地、見實效的容錯糾錯和改革激勵機制，形成允許改革有失誤、但不允許不改革的鮮明導向。此外，還應將績效評價結果與干部選拔任用掛鉤制度化。還可探索實施績效評價考核與優化公共資源配置獎勵相結合的激勵機制。

（ 三 ）?? 用好政府和市場“兩只手”，建立協同、高效的制度政策體系

第一，進一步推動規范政府簡政放權和職能轉變，優化營商環境，釋放改革活力。簡政就是要精簡政府機構，可考慮將現行行政等級逐步過渡到三級行政，即“中央、省、市（縣）”，借此大幅度壓縮行政建制單位。放權最核心的就是要切實減少政府隨意配置資源的權力，深入研究推進政府職能轉變和機構改革，精簡政府經濟管理機構，下放應由市場和市場中介機構行使的經濟管理、監督的職能。減稅減費就是要重建地方稅體制，形成中央地方財力與事權相匹配的體制，從根本上解決土地財政以及房價高漲等問題，降低并簡化增值稅稅率，降低社保的繳費率。取消各類建設性的政府收費基金，廢止各級財政資金對企業生產經營活動的直接補貼。

第二，推動建立公平合理、流轉順暢的產權制度，激發各類市場主體創新活力。加大對各類產權保護法律法規的制訂和修訂完善，健全產權保護制度，加大產權保護力度，嚴格保護產權，平等保護各種所有制經濟產權和合法權益。完善知識產權的許可使用、轉讓、質押、投融資等，讓科技成果參與股權、股息分紅和利潤分配，激發和保護社會資本創新精神，承認高等院校、科研院所主創團隊和科研人員人才價值，給予其部分科研成果所有權，激發國有科研機構創新活力。明確在全部國土空間內各類自然資源資產的產權主體，構建全民所有自然資源資產產權有償使用制度，公平分享自然資源資產收益。促進產權順暢流轉，以效率優先推進企業兼并重組，使資產向高效率企業集中，在產權流轉中完善混合所有制經濟。以“三權”分置為原則，完善農村土地產權結構，落實集體所有權，嚴格保護承包權，加快放活土地經營權。

第三，完善要素市場化配置，培育壯大新動能，激發創新驅動內生動力。堅持從市場體系、價格和市場競爭等方面補短板、提質效。繼續深化戶籍制度改革，打破城鄉地緣行業的分割和身份性別的歧視，除北上廣深等特大城市的中心城區外，其他城區應面 向全體人口敞開大門，糾正現在一些地區只要白領不要藍領人力資源的做法，實現勞動力在城鄉之間自由流動。通過充實完善負面清單準入制度，為資本的流動提供制度性保證，解放束縛在企業中的各種低效率要素。深化土地市場改革，提高土地配置效率。探索農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同 等入市、同價同權。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。打通現在由大型互聯網平臺企業、大型電商企業所壟斷的大數據市場壁壘，形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享平臺。

第四，建立健全對政府和市場“兩只手”的監督機制，完善高質量發展制度鏈條。加強和改進對政府涉及公共投資、工程項目、環境生態保護、服務保障、稅費減免和土地、其他公共資源出讓、處置行為等全覆蓋的監督管理，實現從決策到執行、到后評價及追責處理等全過程的法治化和程序化，確保決策過程更加公開透明，績效評價更加科學，主動接受社會監督。實行責任追究更加有力，做實專家論證制度，科學確定責任評估標準。切實加強對涉及食品藥品安全、生態環境等關系群眾切身利益方面的監督，有效預防公共事件發生。積極推行綜合執法體系建設，著力構建上下貫通、左右互聯、無縫銜接的食品藥品安全監管體系，加大打擊違法犯罪力度，嚴格執行食品藥品領域違法犯罪人員行業禁入。進一步完善環保機構的垂直管理制度，加大對環境行政不作為瀆職類犯罪的懲處力度，健全環境行政復議制度。

第五，不斷強化政府公共服務、公共環境管理監督和社會管理的職能，降低社會成本，增強人民群眾獲得感。針對在醫療衛生、教育、養老等屬于社會公共事業領域存在“過度市場化”的現象，國家層面加強頂層設計，盡快明確各級政府的權責，更好承擔政府相關責任和義務。針對食品安全、環境保護、資本市場等“市場外部性”管理不到位問題，著力提升法律法規實施效果。同時，基于互聯網等現代技術工具，在文化、教育、衛生、健康等領域提供高質量、低成本的公共服務，大幅降低互聯網交易成本和使用成本，讓現代科技發展的成果惠及全體人民。如在教育領域，為人民群眾特別是偏遠地區群眾提供免費、高質量的互聯網課程;在衛生健康領域，提供高水平的互聯網健康咨詢以及及時準確的遠程醫療診斷等。

第六，加快法律法規體系建設，有效增加高質量發展制度創新和制度供給，提高改革效能。按高質量發展要求全面審視現有法律法規和制度文件，及時和動態性地開展立改廢工作。進一步規范立法程序，深入調查研究新時代呈現出的新情況新特點新問題，積極回應人民群眾訴求，不斷健全立法項目征集和論證制度、法律法規規章草案公開征求意見制度、委托第三方起草制度、重大利益調整論證咨詢制度、立法后評估制度，以良法推動經濟高質量發展。加快重點領域立法：研究出臺技術創新法、科技風險投資法等，引導企業加強基礎研究投入，不斷增強創新能力;完善物權、債權、股權、知識產權等各類產權相關的法律法規;對金融混業過度和監管真空造成的金融亂象和風險集聚研究出臺法律法規及相應政策;進一步夯實住房保障、食品藥品安全等方面法律保障;加快建立綠色生產消費的法律制度，加快研究長江經濟帶生態補償制度和生態產品價值實現機制。切實增強制度、法律法規實施的執行力，切實增強執法的嚴肅性、權威性和公信力，消除有法不依，違法不究，執法不嚴的一些社會亂象。

第七，完善政策協調機制，為高質量發展營造良好環境。切實改變政出多門、政策摯肘、步調不一的現象，確保整齊劃一、政令暢通。一是加強部門協調。強化宏觀經濟政策統籌，加強對政策時序、邊界、方向和目標的協調，增強財政、貨幣、產業、區域、投資等政策間的優化組合和互為補充，提高政策系統性，協同形成調控合力。加強政策機制設計，建立公開、透明、穩定和可預期的政策體系。二是加強中央和地方層面的協調。中央層面重點搞好頂層設計，出規則、定方向。同時充分考慮地方實際，最大限度調動地方積極性。地方層面應加強對宏觀經濟政策的理解、執行和傳導，引導市場主體積極響應和實現政策意圖。三是加強國際溝通合作。建立專業的國際人才隊伍，以更加寬廣的全球視野，積極主動參與國際宏觀經濟政策制定及國際經濟運行秩序的調整與構建，有效應對各類國際重大事件，切實防范系統性風險，全力營造良好外部經濟環境。