科技金融政策發(fā)展及對策研究
——以東湖高新區(qū)為例

涂 航

（中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、引言

“科技金融”一詞最早是出現(xiàn)在1993年，實際中正式使用是在1994年[1]。科技金融是金融創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的耦合[2]。金融為科技的發(fā)展創(chuàng)造資本動力，兩者在互動中協(xié)同發(fā)展[3]。從定義上說，科技金融是促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的一系列金融工具、制度、政策與服務(wù)的系統(tǒng)性、創(chuàng)新性安排，是由向科學技術(shù)創(chuàng)新活動提供融資的政府、社會中介機構(gòu)、企業(yè)及市場等主體及其在融資過程中的活動組成的共同體，是國家金融和科技創(chuàng)新體系的重要組成部分[4]。科技金融的概念又分為廣義和狹義[5]。廣義的科技金融既包括科技促進金融的發(fā)展（即互聯(lián)網(wǎng)金融），也包括金融促進和保障科技的發(fā)展；狹義的科技金融僅指金融促進和保障科技的發(fā)展。狹義的科技金融概念具有三個特點：一是科技金融是科技與金融融合發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物；二是科技金融屬于金融系統(tǒng)里的一個小系統(tǒng)；三是作為一個獨立的金融范疇，借助財政、金融市場或機構(gòu)實現(xiàn)科技創(chuàng)新，促進科技資產(chǎn)財富化。

當前對科技金融的發(fā)展研究較多，但是對科技金融政策的研究與梳理還有所欠缺。武漢作為全國重要的區(qū)域性金融中心，發(fā)展科技金融具有多方面優(yōu)勢[6]，武漢市委市政府也提出加快科技與金融的有效對接[7]，當前東湖多層次資本市場格局業(yè)已形成，東湖高新區(qū)科技金融服務(wù)體系初具雛形，科技金融的發(fā)展取得了一定的成就[8]。科技金融的發(fā)展將為東湖經(jīng)濟的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。了解東湖高新區(qū)科技金融政策現(xiàn)狀，認識存在的問題，制定合理的科技金融政策，對于促進東湖高新區(qū)科技金融的發(fā)展至關(guān)重要。

二、東湖高新區(qū)科技金融政策類型

科技是第一生產(chǎn)力，金融是第一推動力，二者作為現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的核心要素，對推動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。科技與金融本屬于不同的產(chǎn)業(yè)，在融合的過程中必然面臨很多困境，我國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較遲，建立和完善科技金融政策體系對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的意義。

（一）科技金融政策概念

科技金融的發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)和規(guī)范。科技型企業(yè)由于輕資產(chǎn)、高風險、規(guī)模小、抵押物少等原因，使得融資比較困難，阻礙企業(yè)的快速發(fā)展。促進科技金融的發(fā)展對于提高企業(yè)競爭力，減輕中小企業(yè)融資難等問題具有重要的意義。新形勢下推進科技金融工作，第一任務(wù)就是通過科技政策和金融政策的結(jié)合與統(tǒng)籌，使各領(lǐng)域、各行業(yè)的政策更好地發(fā)揮疊加集成效應(yīng)，從而形成支持創(chuàng)新的強大政策合力。因而制定正確合適的科技金融政策對促進科技金融的進一步發(fā)展具有重要意義。

科技金融政策是指為了促進科技與金融的結(jié)合，讓金融更好地促進科技，讓科技更緊密地聯(lián)系金融而制定的一系列政策。政策是科技金融的靈魂，對于促進科技金融的融合與發(fā)展具有極其重要的意義。一方面學術(shù)界尚未對科技金融政策進行全面研究；另一方面，雖然政府認識到了科技金融在促進金融發(fā)展和科技創(chuàng)新中所發(fā)揮的作用，出臺了一系列政策并在某種意義上形成了一個政策體系，但目前這一系列政策并在實施運行中的效果如何，仍需對其進行系統(tǒng)的研究。金融政策如何支持科技創(chuàng)新？科技政策在金融發(fā)展中又發(fā)揮著怎樣的作用？解決這些政策問題才能更好地促進科技與金融的緊密結(jié)合。

（二）東湖高新區(qū)科技金融政策類型

自武漢獲批成為全國首批促進科技和金融結(jié)合試點地區(qū)，其科技金融工作不斷穩(wěn)步推進，金融與科技資源初步呈現(xiàn)出良好結(jié)合及同步增長趨勢。作為“東湖資本特區(qū)”的東湖高新區(qū)成立于1988年，1999年被國務(wù)院批準為首批國家高新區(qū)之一，2009年成功躋身三個國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)之列，科技金融創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)成為促使資本和智力相融合的紐帶。東湖高新區(qū)科技金融的發(fā)展離不開政策的支持，而政策制定是否合理，對科技創(chuàng)新產(chǎn)生什么樣的經(jīng)濟效果，如何結(jié)合實際分析和評價科技金融政策都很重要。對上述問題的思考與總結(jié)，有利于更好地把握并優(yōu)化科技金融政策，提高科技金融政策的經(jīng)濟效果。有必要結(jié)合我國現(xiàn)行科技金融政策對東湖高新區(qū)科技金融政策的發(fā)展進行梳理，了解其發(fā)展現(xiàn)狀并剖析存在的主要問題。

按照科技金融政策的功能，已發(fā)布的政策可劃分為三大類：科技金融財稅政策、科技金融服務(wù)政策和科技金融市場政策。科技金融財稅政策是指政府通過財政資金支持和稅收讓渡來引導(dǎo)和促進科技創(chuàng)新而制定的相關(guān)政策，包括財政稅收政策、補貼政策等;科技金融服務(wù)政策是為創(chuàng)造良好的金融服務(wù)科技環(huán)境制定的文件，包括金融科技的平臺搭建辦法、對接辦法以及促進科技金融環(huán)境優(yōu)化的意見等;科技金融市場政策指激勵市場資源參與科技創(chuàng)新而制定的相關(guān)政策，包括科技保險、科技擔保、科技信貸、風險投資、資本市場等相關(guān)政策。東湖高新區(qū)科技金融政策細分為以下七種：資金扶持政策、信貸支持政策、風險投資政策、資本上市政策、科技保險政策、金融要素市場促進政策和互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展政策。

1.資金扶持政策。

資金扶持政策是指由政府設(shè)立并按市場化模式運作的政策性基金，政府通過財政出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為母資金，并引導(dǎo)社會資金投資設(shè)立各類創(chuàng)業(yè)投資子資金，投資處于起步期、種子期的創(chuàng)業(yè)較早的初創(chuàng)企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)的資金不足等問題。雖然它是按照市場化模式進行運作，但是屬于不以營利為目的的一種政策性基金。

資金扶持政策通常以中央或者地方財政資金專項補助、財政補償、貸款貼息、引導(dǎo)基金等形式對不同的對象進行專門扶持和政策傾斜，相關(guān)部委還采取專項國家科技計劃項目的形式來鼓勵企業(yè)申報并給予重點經(jīng)費支持。對武漢東湖高新區(qū)所頒布的相關(guān)資金扶持政策進行梳理。相關(guān)政策見表1。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理所得

2.信貸支持政策。

信貸支持政策主要是通過發(fā)放優(yōu)惠貸款或通過保險、信貸擔保等方式進行，其目的是使被支持的對象可以籌到發(fā)展所需、成本較低的資金。信貸支持方式是通過金融機構(gòu)，對其扶持的部門、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或具體項目給予一定金額的貸款，促其發(fā)展的一種方式。信貸支持政策是一種有償金融借貸，借款人到期須還本付息，這種壓力也有利于促進其加強經(jīng)營管理，提高市場競爭力。

政策性金融機構(gòu)對于滿足要求的基礎(chǔ)建設(shè)項目、自主創(chuàng)新活動以及公共事業(yè)項目提供信貸支持；對各類重大科技項目、高新技術(shù)產(chǎn)品項目、科技成果轉(zhuǎn)化項目等提供重點信貸支持。同時，政府利用基金、貼息等方式，引導(dǎo)商業(yè)銀行對上述項目進行支持和優(yōu)先安排。引導(dǎo)金融機構(gòu)對科技型企業(yè)創(chuàng)新項目給予支持，并根據(jù)企業(yè)特點加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，開展股權(quán)質(zhì)押等貸款試點并逐步推廣。對在境外設(shè)立研發(fā)機構(gòu)，開展技術(shù)引進和吸收再創(chuàng)新的項目提供金融外匯政策支持。相關(guān)政策見表2。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理所得

3.風險投資政策。

風險投資政策是投向高技術(shù)領(lǐng)域或投向以高技術(shù)為手段的服務(wù)業(yè)的投資政策。風險投資要參與和承擔項目在開發(fā)全過程中的風險。除了向所投項目投入資金之外，還要對企業(yè)從發(fā)展方向、生產(chǎn)規(guī)模和人、財、物的經(jīng)營管理，一直到企業(yè)產(chǎn)品投入市場獲得成功（或失敗）為止承擔風險。

我國目前稱風險投資為創(chuàng)業(yè)投資，意味著風險投資具有獨特投資周期（對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)階段給予的投資）的作用。關(guān)于風險投資政策的特點，其投資對象是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)或以高技術(shù)為手段的服務(wù)業(yè)，是將智力和資金緊密結(jié)合起來的投資；以投資組合而不是個別項目的經(jīng)濟效益來保證資金的回收，以某些成功項目的高額回收來補償一些失敗項目的虧損；風險投資承擔項目開發(fā)中的市場和技術(shù)開發(fā)的風險，但會嚴格選擇和評審項目，加強對項目的管理使投資盡可能減少風險性。相關(guān)政策見表3。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理所得

4.資本上市政策。

資本上市政策是制定各種以上市方式來進行資金籌集的政策。將經(jīng)營公司的資本全部進行等額劃分，以股票形式來表現(xiàn)，經(jīng)批準后上市流通、發(fā)行。狹義的上市指首次公開募股也即企業(yè)通過證券交易所首次公開向相關(guān)的投資者增發(fā)股票，是一種募集資金促進企業(yè)發(fā)展的過程。廣義的上市除了公司公開發(fā)行股票，還包括新的產(chǎn)品或服務(wù)在市場上推出。其本質(zhì)是利用公司股權(quán)來換取公司發(fā)展所需資金。

資本上市政策支持條件好的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及出口企業(yè)在境外上市融資。按照資本市場的需求推進設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)板、中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板市場。優(yōu)先支持成長性好同時能力強的企業(yè)進行上市融資，大力促進中小企業(yè)板的制度。鼓勵有相應(yīng)條件的地方加強區(qū)域性的產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展，擴展創(chuàng)業(yè)風險投資退出渠道。相關(guān)政策見表4。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理所得

5.科技保險政策。

科技保險政策是指為了減少或分散風險而制定的政策。科技保險是一種運用保險降低風險的手段，對科技研發(fā)機構(gòu)或企業(yè)在經(jīng)營管理活動中，因面臨各類風險而引起企業(yè)或研發(fā)的財產(chǎn)、利潤或經(jīng)費損失等，以及其對雇員或股東的財物或身體造成傷害應(yīng)承擔的民事賠償責任，由保險公司賠付保險金或其他方式的保障方式。相關(guān)政策見表5。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理

6.金融要素市場促進政策。

金融要素市場促進政策，是政府為了培育、促進金融要素市場的發(fā)展，提高資源配置效率而制定的一系列促進政策。生產(chǎn)要素商品化是市場經(jīng)濟的要求，以商品的形式通過市場交易實現(xiàn)配置與流動，以形成各種要素的市場。要素市場有金融市場（資金市場）、勞動力市場等，目前要素市場體系的建設(shè)發(fā)展也步入快車道，形成了以金融支持科技創(chuàng)新發(fā)展為主線的發(fā)展格局。相關(guān)政策見表6。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理所得

7.互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展政策。

互聯(lián)網(wǎng)金融政策是為了促進互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展而制定的一系列政策。互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與傳統(tǒng)金融機構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)信息通信技術(shù)實現(xiàn)資金融通、投資、信息中介服務(wù)等新型金融模式，有保險、信托、股權(quán)眾籌融資、基金銷售、消費、金融等業(yè)務(wù)模式。互聯(lián)網(wǎng)金融是大勢所趨，將對金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、組織和服務(wù)等方面產(chǎn)生深刻的影響，將在提升金融服務(wù)效率和質(zhì)量，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促進小微企業(yè)發(fā)展和擴大就業(yè)等方面，發(fā)揮現(xiàn)有金融機構(gòu)難以替代的積極作用。2015年以前互聯(lián)網(wǎng)金融經(jīng)歷了幾年迅猛的生長，一方面互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)在迅速壯大，新型模式也在不斷涌現(xiàn)，為促進投融資對接起到了積極作用；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融粗放式發(fā)展和監(jiān)管的缺位也導(dǎo)致行業(yè)積累了較大的風險。相關(guān)政策見表7。

資料來源：中國光谷科技金融網(wǎng)整理所得

三、科技金融政策發(fā)展存在的主要問題

通過對東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)科技金融政策現(xiàn)狀進行梳理與總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在科技金融發(fā)展過程中存在著工作亮點，但是也不可避免地浮現(xiàn)一些問題，明確現(xiàn)存問題，探索合理的解決措施，才能更好地推動?xùn)|湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)科技金融健康發(fā)展。

（一）政策缺乏明確的核心目標

從東湖高新區(qū)制定與發(fā)布的科技金融政策整體來看，主題比較寬泛，內(nèi)容比較分散，政策缺乏明確的核心目標，沒有形成一個統(tǒng)一的有機整體。政策的發(fā)布文件大都是各種相關(guān)規(guī)章條例的組合，無論是資金扶持政策、信貸或風投政策，其制定也大多都是各種相關(guān)的政策條款，政策往往以意見的形式出現(xiàn)，法律層面的規(guī)章制度則相對較少，在政策制定之時，并沒有明確一個需要達到或者追求的核心目標，這往往會導(dǎo)致科技金融政策在某種程度上缺乏效力和整合力，使其發(fā)揮的作用大打折扣，不能很好的起到引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。

（二）政策發(fā)布渠道較多，難以有效掌握

科技金融政策涵蓋面比較寬泛，條目眾多，政策針對企業(yè)、基金等不同的主體，每種政策的發(fā)布渠道也較多，比如政府門戶網(wǎng)站、媒體、報紙等，目前已有的政策大多比較分散，政策之間的交互協(xié)調(diào)性也不夠。從縱向來看，科技金融政策發(fā)布主體涵蓋國家層面以及省、市、區(qū)各級層面的政府機關(guān)，每一層級政府機關(guān)都可能發(fā)布不同的科技金融政策；從橫向來看，科技部門、經(jīng)信部門、發(fā)改部門、財政部門、稅務(wù)部門、國資委等均有權(quán)發(fā)布科技金融政策，這就使得全面了解這些政策較為困難。科技金融政策不僅發(fā)布渠道多，而且政策條目也較為龐雜，因此，企業(yè)及基金等政策適用對象往往難以有效掌握相關(guān)政策從而真正享受政策優(yōu)惠和便利，發(fā)揮科技金融政策制定的實效。

（三）科技金融環(huán)境支持政策的缺乏

科技金融環(huán)境是各項科技金融工具運行的條件，科技金融的發(fā)展離不開環(huán)境支持，良好的外部環(huán)境能夠降低各種信息收集成本，減少科技金融風險的發(fā)生概率，對科技金融的發(fā)展具有促進作用。然而現(xiàn)行的科技金融環(huán)境政策并不健全，從已發(fā)布的政策分析來看，已有的政策對于科技金融環(huán)境的構(gòu)建與維護仍顯不足，關(guān)于如何構(gòu)建一個良好的科技金融發(fā)展環(huán)境，相關(guān)的政策則顯得比較抽象，缺少具體有效的政策指引，這種現(xiàn)狀也不利于科技金融進一步發(fā)展。

（四）政策制定與實施存在缺陷

目前東湖高新區(qū)部分科技金融政策的制定對市場運作情況缺乏細致了解，導(dǎo)致部分政策設(shè)計的并不是很合理，落地也比較困難，在實踐操作中發(fā)揮作用有限；在實施過程中也存在著不同程度的問題，執(zhí)行效率過低、缺乏有效的監(jiān)管、政策之間不能很好地協(xié)同配合，導(dǎo)致政策在實施中可行性不高，影響實施效果。比如國有天使基金投資，天使基金是初創(chuàng)型科技企業(yè)融資的重要來源，但是由于政策制定時對投資地域和投資規(guī)模等進行限制，阻礙了天使基金挑選投資項目的決策，使得一些有發(fā)展?jié)摿Φ某鮿?chuàng)企業(yè)無法獲得天使基金支持，這在一定程度上體現(xiàn)了政策設(shè)計缺乏科學性和合理性。比如投貸聯(lián)動，投貸聯(lián)動指商業(yè)銀行在風險投資機構(gòu)評估和股權(quán)投資基礎(chǔ)上，以股權(quán)或債權(quán)形式給企業(yè)提供支持，信貸資金的風險損失通過股權(quán)收益來彌補，形成銀行信貸與股權(quán)投資間聯(lián)動的融資模式，但由于銀行內(nèi)部風控體系的要求、服務(wù)科技型企業(yè)財務(wù)咨詢機構(gòu)的缺失、科技人才和顧問中介機構(gòu)的缺失，政策不能很好地對投貸聯(lián)動進行協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，在一定程度上是松散的聯(lián)動，投貸聯(lián)動政策實施可行性較低。

四、結(jié)論與政策啟示

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及科技的進步，科技與金融之間互利互動的關(guān)系已逐漸顯現(xiàn)出來，科技金融成為經(jīng)濟發(fā)展中越來越重要的要素。加強科技與金融的有機結(jié)合是提高創(chuàng)新能力、促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的必要條件。在參考借鑒國內(nèi)科技金融政策發(fā)展的先進模式基礎(chǔ)上，結(jié)合武漢市東湖高新區(qū)自身特點，提出東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)科技金融政策發(fā)展的對策建議，以推進東湖開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（一）確定政策發(fā)布目標，加強政策的指導(dǎo)性

明確的科技金融政策目標能夠起到良好的導(dǎo)向作用，加強政策實施的有效性，從而促進創(chuàng)新能力的提高和目標成果的轉(zhuǎn)化。因此東湖高新區(qū)在制定科技金融政策時，要加強政策制定目標的明確性，強調(diào)政策制定的意圖和所需要達到的目標，從而發(fā)揮出政策的協(xié)調(diào)和指引作用。合理的科技金融政策目標應(yīng)該朝著加強科技與金融的進一步融合，優(yōu)化科技金融發(fā)展環(huán)境，支持科技金融創(chuàng)新人才，降低科技金融發(fā)展中的風險，同時促進經(jīng)濟的發(fā)展等方向制定。

（二）明確政策發(fā)布主體，加強政策的針對性與有效性

科技金融政策作為科技金融發(fā)展的導(dǎo)向，必須具有針對性。不同的政策有不同的發(fā)布主體及適用對象，無論從橫向還是縱向，都要明確政策的發(fā)布主體，減少政策發(fā)布與執(zhí)行的混淆和矛盾。目前政策在實際運用中存在的主體不明、指向不清的情況，使得政策不能很好地落實到具體科技金融發(fā)展中，影響政策作用的發(fā)揮。所以在實際政策制定與頒布中，應(yīng)該重視該類問題，理清政策發(fā)布主體、政策對象以及發(fā)布渠道，加強政策之間的相互協(xié)調(diào)與配合，使得科技金融政策能夠真正在適當?shù)念I(lǐng)域發(fā)揮適當?shù)淖饔谩?/p>

（三）完善科技金融環(huán)境發(fā)展政策

進一步完善及優(yōu)化科技金融環(huán)境發(fā)展政策。應(yīng)該對東湖高新區(qū)現(xiàn)有的科技金融發(fā)展環(huán)境進行評估，根據(jù)發(fā)展環(huán)境的實際情況出臺適宜的環(huán)境維護和發(fā)展政策，提供更多的關(guān)于信用體系建設(shè)、科技保險、信息披露和產(chǎn)權(quán)制度等方面的制度規(guī)則與政策，構(gòu)建良好的科技金融發(fā)展環(huán)境。

（四）加強政策制定的合理性與實施力度

脫離實踐的政策難以落地，最終將化為一紙空文。特別是科技金融政策涵蓋面廣，參與主體多，政策制定者必須具有較高的專業(yè)水平，通過細致調(diào)研全面了解市場情況以及創(chuàng)投、天使投資的運作方式，以制定出具有科學性、可行性的扶持政策。比如針對國有屬性的天使基金投資受限特點，優(yōu)化現(xiàn)有補貼政策。另外，目前的投貸聯(lián)動、融資獎勵等政策都需在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化。除了在制定上要有針對性和準確性，在實施過程中也應(yīng)該加以重視與監(jiān)管。當前科技金融部分政策在實際實施中沒有真正落到實處，政策之間不能很好地相互協(xié)同發(fā)展，政策的實施缺乏有必要的有效監(jiān)管，都導(dǎo)致政策實施缺乏力度與深度。因此，要加強科技金融政策實施的監(jiān)管，從銀行到企業(yè)乃至政府，都要發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督作用加強政策實施效果。

科技金融的發(fā)展離不開政策的支持，加深對東湖高新區(qū)科技金融政策的理解，認識存在的問題，進一步完善科技金融政策體系，優(yōu)化現(xiàn)有的科技金融政策，營造良好的科技金融發(fā)展環(huán)境，才能促進武漢東湖高新區(qū)科技金融更快更快的發(fā)展。●