府際關系與中國政府創新擴散
——以國際貿易單一窗口為例

吳昌杰

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

改革開放四十年是不斷擴大開放的四十年，也是持續推進改革創新的四十年。四十年以來，我國各級政府推進了許多種類繁多、內涵豐富、邏輯深刻的政府創新。政府創新的試驗與擴散是解釋我國四十年改革開放成就的一個重要變量，也將成為實現我國國家治理現代化的戰略路徑。要推進龐大而復雜的國家的轉型與發展，授予地方政府自主創新的權力先行先試，以點帶面、降低風險、推廣成功創新是重要的發展經驗。政府創新擴散是重要的研究課題，研究政府創新擴散的一般規律和內在機理對于我們理解國家治理現代化轉型的現實路徑具有重要理論意義。

一、問題提出

我國政府創新的試驗—擴散過程總是發端于被賦予特權的試驗區域，自貿區作為新時期我國政府創新的助推器和深化改革的突破口，在孕育制度創新和供給可復制創新經驗方面承擔著關鍵使命。自由貿易試驗區是集金融、投資、貿易、科創、法治、監管等領域的集成綜合改革區，是全面對標國際通行規則、全面檢驗監管能力和風險防控能力的壓力檢測區，是全面提升治理能力、大幅提高行政效能的政府綜合管理能力提升區。2013年8月國務院批準設立我國第一個自貿區——中國（上海）自由貿易實驗區；2015年3月24日在天津、福建和廣東批準設立我國第二批自貿區；2017年3月15日國務院批復設立第三批自貿區，分別在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設自貿區試點，自此1+3+7的自貿試驗區試點新格局初步形成。自貿區的核心任務是制度創新，截止到目前為止，自貿區已經形成三批系統性、集成性的可復制可推廣的制度創新經驗，自貿區制度創新的紅利正在梯級釋放，創新輻射效應從首批自貿區到第二、三批自貿區，再到全國范圍內蔓延開來，自貿區正在成為政府創新擴散系統新的重要引擎。如何進一步強化自貿區制度創新的擴散，進而形成全國范圍的創新效應是相當重要的現實和理論問題。

關于創新擴散問題，學界研究的主要議題聚焦于政府創新擴散的機制以及影響創新擴散的因素方面。在政府創新的擴散機制方面，有學者認為創新擴散的一個重要途徑是中央政府自上而下的政策強制[1]；有學者認為擴散機制還包括競爭、模仿和強制等情況[2]；而有學者則更加細致地概括了政府創新擴散的具體機制，包括強制、誘致、學習、競爭、模仿和社會化等六種[3]。總的來說，政府創新擴散機制主要包括縱向和橫向兩種機制，縱向機制主要指的是中央政府的強制命令，而橫向機制主要包括地方政府之間模仿、學習和競爭。政府創新擴散的影響因素研究是近些年來學術界相關領域的重要研究課題，產出了眾多有價值的學術成果。例如Berry and Berry構建了政策創新及擴散的整合性框架，將社會學習、經濟競爭、政治規范與公民壓力作為創新擴散的四大驅動要素[4]。楊代福以網格化管理創新擴散為例對政府創新擴散的影響因素進行了實證研究，得出財政資源、領導講話、中央社會管理創新綜合試點、省級政府的推動、下級政府的引入與城市社區網格化管理創新擴散顯著正相關的結論[5]。馬亮則通過定量研究證明了府際競爭、府際學習、上級政府壓力、公眾壓力以及政府資源與能力等方面對于政府創新擴散有顯著影響[6]。朱旭峰和張友浪運用事件史的方法，對于干部人事制度對于地方政府創新擴散的影響進行了實證研究，發現了地方干部流動對于我國地方政府創新擴散的影響效應[7]。趙強以城市網格化管理創新的擴散過程為例，重點探討制度壓力如何影響地方政府公共服務創新的擴散，從新制度主義理論的視角出發，提出了強制壓力和同行壓力影響地方政府公共服務創新擴散的理論假設[8]。綜合來看，這些學者從多個方面討論了政府創新的影響因素，在眾多因素中府際關系是非常重要的一種，尤其在中國特殊的政治體制下，政府間關系在政府創新擴散中的作用尤其重要。雖然也有學者研究了府際競爭、府際學習、上級壓力等方面，但系統研究府際關系結構與政府創新擴散關系的成果并不多。因此，本文試圖以自貿區國際貿易單一窗口創新擴散過程為案例，分析中國特色的府際關系結構是如何影響政府創新擴散并塑造其獨有特征的。

二、府際關系結構與創新擴散：中國政治體制下的一個分析框架

研究中國政府創新擴散，不得不注重分析創新擴散所在的社會系統。被認為是創新擴散研究的奠基者的美國創新及傳播學者羅杰斯將創新擴散定義為一項創新在特定時間內通過特定的渠道在社會體系中傳播的過程，他認為擴散在一個社會體系里面進行，這個社會結構不同方面都影響著創新的擴散。這個社會體系也有自己的擴散邊界，我們需要關注的是這個社會體系如何影響擴散、社會規則對擴散的影響、意見領袖和創新推廣人員的角色、創新決策的類型、創新的結果[9]。按照羅杰斯的創新擴散理論推演，政府創新擴散應該是創新信息在政府體制內通過特定渠道傳播的過程。那么，政府間關系則會深刻影響政府創新擴散，尤其是在中國中央集權的單一制體制下，創新擴散具有更強的政府主導性，政府間關系與創新擴散的聯系則會更加緊密。因此，理解地方政府創新擴散，必須首先認識我國復雜的府際關系結構。

中國的府際關系結構包括三大部分，包括央地關系、條塊關系和橫向政府間關系。第一種央地關系是府際關系的主體部分，不同于聯邦制國家的央地結構，我國央地關系從總體上來看具有高度的中央集權特征。在財稅關系上，分稅制以及轉移支付制度極大增強了地方政府對于中央政府財政的依賴性，提高了中央政府宏觀調控能力；在人事任免上，中國地方官員晉升主要靠上級領導任命，中央政府和上級政府決定了地方政府官員的績效考評體系，中央和上級政府還有權問責和督查地方官員。因此，地方政府及其官員在實際政治生活中極其仰賴與中央政府。第二種條塊結構是中國府際關系的特色。各級政府把行政區域切割成一個個的“塊塊”，而政府職能部門從中央一直延續到基層形成“一竿子插到底”的“條條”，其中“條條”有垂直管理的“條條”，也有條塊結合的“條條”，因此形成上級條條與下級條條的關系和上級條條與下級政府的關系等多個復雜的條塊關系。第三種橫向政府間關系，指的是同級政府之間以及同級部門之間的橫向競爭與合作關系。由于晉升機會的有限，同級政府為了政績會形成相互競爭、相互模仿學習的關系。

在這樣獨特的政治結構下，府際關系會深刻影響政府創新擴散。基于上述理解，本文從央地關系、條塊關系和橫向政府間關系三個視角，依據中央壓力與激勵、條塊協作、同級政府壓力與經驗傳遞三個自變量，試圖構建一個府際關系影響政府創新擴散的分析框架。在這個分析框架下，當一項政府創新的成功經驗獲得中央政府的認可和贊揚并有必要廣泛推廣時，中央政府可能使用兩種手段去推動該項創新的輻射擴散：（1）行政強制，即是采取行政指令式的方式干預創新擴散，一般中央會出臺政策、法規和規章等文本文件，督促地方政府采納某項創新。這是一種正式強制方式，還有另外一種非正式強制方式，即是領導人通過視察某地方政府工作時通過談話、強調的方式鼓勵甚至是督促地方政府推行某項政策，這種方式雖然不形成正式文件，不具有法律效應，但實際上可能更具強制性效果。（2）激勵機制，即是采用物質激勵和政治激勵的方式鼓勵地方政府采納某項創新。地方政府及其官員也是擁有其自身利益的行為主體，在整個政治體制運作過程有表達和實現其利益訴求的需要。中央政府處理好與地方政府的關系，不僅需要使用行政命令作為“大棒”強制干預其行為，還需要用“胡蘿卜”調動其積極性。物質激勵主要是中央政府通過轉移支付和財政補貼的方式給予地方政府財政支持，幫助其承擔某項創新的部分成本。政治激勵則主要指的是政治晉升和行政問責，地方政府在某項政策創新擴散過程中與中央政府保持步調一致就有可能在績效評估中取得成績獲得晉升機會，反之則有可能因為不作為而被行政問責。

條塊協作變量中有兩個影響因素：（3）條條指導或督促，即中央的條條指導或督促地方的條條開展某項創新。在中國條塊關系結構中，上級條條與下級條條是業務指導關系，而在中央垂直管理的部門，上級條條在人財物方面直接管理下級條條，下級條條要對上級條條負責。總的來說，中央推動的各項政策都是由國務院對口負責的部門來主抓落實，中央的條條會以調研、視察、會議的方式指導地方條條推進工作。（4）條帶動塊，上級條條與下級塊塊雖然是同級單位，互相不隸屬，但是中央部委掌握著地方政府的項目審批權，一定程度上掌握著地方政府的“財路”，地方政府經常需要通過駐京辦聯系中央部委要項目要資金，俗稱“跑部錢進”。因此，當中央部委在地方推動某項政府創新擴散的時候，幾乎都會得到地方政府的積極配合。

在橫向政府間關系方面，主要有兩種影響創新擴散的因素：（5）同級壓力。屬地管理原則下，地方政府官員的政績與其任職和負責的地方政府發展密切相關，率先在轄區內推行某項創新促進轄區治理優化有利于增加該官員在政績建設方面的優勢。因此，某一政府推行了中央主導的創新，對于處于同一平臺、享有同等晉升機會的同級政府主政官員來說是巨大的壓力，會驅動鄰近的同級政府采納創新。（6）經驗學習。任何一項改革創新都會造成利益的調整，也會存在創新成本和改革風險。趨利避害的地方政府為了最大程度上降低創新的成本和風險，少走彎路，往往會通過調研、考察的方式學習先行先試地區的成功經驗。先行先試地區的政府為了擴大其創新的溢出效應，增加創新成就的影響力，也非常樂意分享和傳播創新的成功經驗，這種同級政府的經驗傳遞對于創新擴散具有巨大的推動作用。

中央政府可以通過多種干預手段影響地方政府的創新及擴散,其一是外部強制手段,主要通過行政指令方式影響政策擴散,其二是內在激勵手段,可以通過經濟激勵和政治激勵影響政策擴散。西方學者提出的政策擴散理論中,強調一種強制或垂直式擴散模式,他們大多指出聯邦分權式政治結構下行政指令在政策擴散中的重要性。在中國單一制政治結構下,經濟激勵和政治激勵也是驅動政策擴散的兩種重要激勵機制。下面將以中國的廉租住房政策為例,具體剖析在中國政治結構下,中央政府可以通過哪些方式影響政策在地方政府間擴散,以及這些干預方式如何對政策擴散產生影響。

三、案例研究：自貿區國際貿易單一窗口創新的擴散歷程

新時代以來，自由貿易試驗區逐漸成為我國全面深化改革布局中的明星戰略，已經形成了成批的可復制、可推廣的政府創新并在全國范圍內擴散。因此，自貿區研究也成為政府創新研究領域的重要課題。在這樣的背景下，本文基于代表性以及材料的可及程度，選取國際貿易單一窗口作為自貿區的代表性創新案例，以探究府際關系與政府創新擴散的內在關系。

2005年聯合國貿易便利化與電子商務中心在第33號建議書《建立單一窗口建議和指南》中指出“單一窗口是一種設施，它允許參與貿易和運輸的相關各方在一個單一接入點提交標準化的信息和單證，以滿足所有與進口、出口和轉口相關的監管要求。”國際貿易單一窗口能夠實現貿易企業與政府之間的信息溝通更加快捷與簡便，降低市場交易費用，極大地提高通關效率，優化口岸管理，是與國際通行規則接軌、促進貿易便利化的重要創新。建設國際貿易“單一窗口”是依照黨中央、國務院關于推動新一輪高水平對外開放的部署，更是推進全國通關一體化的重要任務。自2015年6月上海試運行國內首個國際貿易單一窗口系統以來，在不到三年的時間內幾乎實現了全國范圍內創新擴散的全覆蓋。

為了更好地分析我國國際貿易單一窗口創新擴散的過程，本文采用網絡抽樣方法獲取相關數據，即在因特網上利用“Baidu”、“Google”兩大中文搜索引擎，搜索關鍵詞“國際貿易單一窗口”、“單一窗口”、和中華人民共和國民政部區劃地名司公布的省、自治區、直轄市以及相應的地級市、自治州(區)或地區行署名稱進行反復搜索，稱該過程為網絡抽樣。以各地國際貿易單一窗口系統的首次試運行時間確定為該地采納國際貿易單一窗口創新的時間。鑒于我國國際貿易單一窗口的創新周期為2年，不適合以“年”為單位來考察其擴散特征。為了更加清晰，本文以1個月為一個周期來進行考察。首先，設定時間t，將其以每1個月作為一個計算單位，即以2015年6月為起點，記“2015年 6月”為 t=1，“2015年 7月”為t=2。依次類推，所考察的擴散終止時間為2017年12月，對應的t=31。然后，將“時間t”作為橫坐標，相應時點的總的采納國際貿易單一窗口的省級行政單位的數目作為縱坐標，繪制出創新擴散曲線（見圖1），并且以各地首次試運行單一窗口的時間制作創新采納的省份時間表（見表1）。

透過圖1的創新擴散曲線和表1的創新擴散的省份時間表可以看出：首先，創新擴散周期短，擴散速度快。從2015年6月從上海試運行國際貿易單一窗口1.0系統以來，截止目前已有29個省市采用了國際貿易單一窗口系統，除港澳臺以外，只有兩個省份的相關系統還處在在建過程中，幾乎實現了省級政府的全覆蓋。相對于其他創新擴散，兩年半的時間實現全覆蓋可以說明國際貿易單一窗口的創新擴散的速度相對較快，周期較短。其次，創新擴散的曲線并不是規則的S曲線。不同于經典的創新擴散S曲線的前期平緩、中期增長劇烈、后期增長緩慢的典型特征，圖一中的曲線呈現出前中期較為平緩、后期較為陡峭的特點。總體來說，在三分之二的時間里增長曲線都是相對平滑，只有三分之一的時間增長比較快速，而這三分之一的快速階段也被分割成三部分，分別是2015年6月到2015年10月的5個月、2016年10月到2017年1月和2017年8月，其中以2017年8月的增長速度最為驚人。

圖1：國際貿易單一窗口創新擴散曲線圖

表1：中央關于國際貿易單一窗口的政策文本

然后，沿海省份率先創新，中部次之，西部最后，在時間先后順序上呈現出明顯的東中西階梯差別。如圖1，上海和廣東等沿海省市在2015年年底前就開展了單一窗口的創新試驗，而其中尤以擁有自貿區的上海、廣東、天津和福建最為領先。

根據創新擴散的時空分布，可以將國際貿易單一窗口的擴散歷程分為三個階段：

第一階段：2015年6月—2015年12月（初始擴散階段）。在這一階段是國際貿易單一窗口擴散的初始起步階段，在短短的6個月中有8個省市開始探索建立國際貿易單一窗口，這八個省市分別是上海、廣東、天津、福建、浙江、遼寧、山東和廣西，這些省市都是沿海省份，是第一批國際貿易單一窗口的創新試點。其中上海、廣東、天津和福建是國際貿易單一窗口創新的領先者，而該四個省份的自貿區則成為國際貿易單一窗口創新的引擎。這一階段是創新擴散的重要階段，創新主體幾乎囊括了我國沿海對外貿易的所有重鎮，作為國際貿易單一窗口創新的首批試驗者，為單一窗口創新經驗的積累打下了堅實的基礎。

第二階段：2016年1月—2017年7月（平穩擴散階段）。這一階段是相對平穩的階段，在長達19個月的時間里只有7個省市采納了國際貿易單一窗口，擴散效率還不到0.35個/月。這一階段的主要創新采納者是北部和中部的幾個內陸省份，在前期創新試點的基礎上擴大了擴散范圍。

第三階段：2017年8月—2017年12月（全國推廣階段）。僅在2017年8月就有12個省市推行國際貿易單一窗口建設，擴散速度急劇提高。該階段采納創新的省份數量激增的原因在于，國際貿易單一窗口的國家標準出臺并在全國范圍內推廣，中央作出要求在年底實現全面建成單一窗口的任務。山西、吉林、江蘇、安徽、江西、湖南、四川、甘肅、新疆、貴州、云南和西藏共12個中西部省份在國家標準出來以后在同一個月份同時采納單一窗口，顯示相對的滯后性和任務突擊性。

總的來說，國際貿易單一窗口的創新擴散曲線呈現出一定程度上的“反S”特征，前期和后期擴散速度較快，中期擴散速度較慢。政府創新擴散是創新擴散系統內部行為主體共同作用的結果，而這種擴散特征在某種程度上正是體現了創新主體之間的互動邏輯。因此，進一步對于創新擴散系統進行深入分析，探究創新擴散系統中創新主體之間的互動邏輯，解析推動創新擴散的動力機制對于我們理解國際貿易單一窗口獨特的創新擴散特征具有重要意義。

四、府際關系在中國政府創新擴散體系中的作用機理

（一）中央強制提供創新擴散的驅動力

中央對于國際貿易單一窗口建設的部署始于2013年，十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確定要實現口岸管理信息互換、監管互認、執法互助的改革思路，為單一窗口建設奠定改革基調；2014年12月《國務院關于印發落實“三互”推進大通關建設改革方案的通知》強調要推進“單一窗口”建設，推進口岸綜合治理體系和治理能力現代化；2015年4月《國務院關于改進口岸工作支持外貿發展的若干意見》強調要加快推廣上海自貿試驗區“單一窗口”建設試點經驗；2015年5月《中共中央國務院關于構建開放型經濟新體制的若干意見》再次強調實現口岸管理相關部門“三互”，加快國際貿易“單一窗口”建設，提高貿易便利化水平；2015年10月單一窗口建設被寫入“十三五”規劃；2016年12月國際貿易單一窗口作為第二批自貿區成功經驗的重要內容向全國范圍內推廣；2016年和2017年《政府工作報告》連續兩年提出要推廣國際貿易“單一窗口”，實現全國通關一體化。黨的十八大以來，中央全面深化改革為“單一窗口”建設創造了良好氛圍、指明了方向。中共中央和國務院在近幾年時間里出臺的7個重要政策文件中都強調了推進國際貿易單一窗口建設的重要性，可見國際貿易單一窗口在中央政府的政策議程中的分量。頻繁的政策強調明顯增強了中央政府對于地方政府開展創新的政治壓力，許多省份紛紛表態，在2017年年底確保建成國際貿易單一窗口。2017年6月17日，海關總署黨組成員、國家口岸管理辦公室主任張廣志在講話中要求確保年底前完成國際貿易“單一窗口”標準版全國口岸全覆蓋，8月份12個省份同時采用單一窗口標準版，可以看出中央的強制力在創新擴散方面的重要作用。在激勵機制方面，中央為加強全國范圍內口岸基礎設施建設，加大了資金投入力度，規定地方口岸查驗設施更新改造費用由中央基建投資基金補貼，也增強了地方政府采納單一窗口的積極性。

（二）條條引路與條塊協作破除創新擴散的障礙

國際貿易單一窗口項目屬于口岸通關管理的內容，是海關總署和國家口岸管理辦公室主要負責的項目。海關系統是中央垂直管理的條條，各地方海關受海關總署的直接領導，不屬于地方政府的行政序列。口岸管理辦公室系統則屬于條塊結合的條條，地方口岸管理辦公室屬于地方政府直屬部門，國家口岸管理辦公室與省市級口岸管理辦公室只存在業務指導關系。作為中央條條的國家口岸管理辦公室牽頭，聯合包括公安部出入境管理局、交通運輸部海事局、質檢總局通關司，以及海關總署相關司局在內的口岸各執法單位組建“單一窗口”試點工作組，統籌協調國際貿易單一窗口創新的試點與擴散工作。一方面，國家口岸辦定期召開單一窗口試點工作組會議，協調各成員單位為單一窗口改革提供支持和協助，為各口岸推行單一窗口改革破除制度障礙。另一方面，海關總署以及國家口岸辦領導人經常參加各地單一窗口試點啟動儀式或者考察調研自貿區單一口岸建設工作，審議、論證和批準地方政府單一窗口建設方案，同時也通過經驗推介會的形式將先進經驗傳播給地方政府，引導地方口岸建設單一窗口。

除了引導下級條條推進創新項目，中央條條還通過調動地方政府積極性、構建條塊協作關系來助力創新擴散。在單一窗口建設的初期，中央層面成立了由國家口岸管理辦公室牽頭，口岸各執法單位為成員的“單一窗口”試點工作組，主要負責做好試點建設的頂層設計，充分發揮各單位職能作用，統籌協調、聯系指導地方工作組開展試點建設工作。而在地方層面，很多地方政府也成立了對應的單一窗口推進小組，實現與中央工作組的對接。例如，上海市成立了由上海口岸辦牽頭，上海電子口岸辦、在滬口岸執法單位以及上海市政府相關部門組成的試點推進組，主要負責提出總體方案建議、協調項目推進的具體問題。

值得注意的是，作為中央條條的海關總署和國家口岸辦公室在整個創新擴散的過程中扮演著創新推廣者的角色，通過組建單一窗口試點工作組協調整合資源，通過調研、視察的方式鼓勵和引導地方政府協作開展創新，引導和督促地方條條推進創新工作，在促進單一窗口創新擴散方面發揮了重要作用。

（三）同級壓力與經驗學習為創新擴散提供成功保證

同級政府之間的競爭壓力有利于創新的擴散。從國際貿易單一窗口擴散的空間差異表可以得知，上海自貿區率先試點國際貿易單一窗口，廣東、天津和福建緊隨其后，而后江蘇、浙江、遼寧等也相繼開展單一窗口試點。由此可以看出，國際貿易單一窗口的擴散網絡與自貿區的地理分布大致重合，單一窗口先在自貿區系統中擴散之后，才在全國范圍內推廣。一項創新的政治價值會隨著時間的流逝和擴散范圍的擴大而逐漸遞減，因此奮勇爭先的地方政府都希望自己在采納中央主導的創新方面占據先機。這種競爭壓力會在一定程度上提高政府創新的擴散速度。

表2：各省市采納國際貿易單一窗口創新時間表

地方政府之間的經驗學習為創新成功擴散提供重要保證。如前所述，向先進地區學習成功經驗是后發地區降低創新成本和提高創新成功幾率的重要手段。在單一窗口的整個創新擴散過程中，大多數省份或者自貿區都通過不同方式學習過上海自貿區的先進經驗。2014年3月20日，時任湖北省委書記李鴻忠率考察團訪問上海，上海市委書記韓正接見，介紹上海自貿區經驗；2015年7月20日-22日，福建省副省長率領由省政府辦公廳、省發改委、商務廳、工商局、金融辦、法制辦及福州海關、廈門海關、福建檢驗檢疫局、廈門檢驗檢疫局等單位組成的調研組赴上海考察調研，學習上海自貿試驗區建設經驗做法，以推進福建自貿試驗區建設；2016年4月河南省開封市副市長張松文帶領自貿區申報團隊趕赴上海自貿區學習、取經，參觀包括國際貿易單一窗口在內的貿易便利化改革；還有其他省份通過文本和政策學習標準化的上海自貿區單一窗口創新經驗。總的來說，同級政府之間的經驗傳遞與學習為單一窗口的順利擴散和成功落地提供了重要保證。

四、結論與討論

中國的創新擴散具有很強的政府主導烙印，與政府體制和府際關系有著密切的聯系。本文以自貿區國際貿易單一窗口創新擴散為案例，試圖構建一個府際關系作用于政府創新擴散的初步分析框架。研究發現：府際關系通過央地關系、條塊關系和橫向政府間關系三個方面影響創新擴散，中央的行政強制與激勵、條條的引導與協調、同級政府的競爭壓力和經驗傳遞是影響中國政府創新擴散的重要因素。然而，本文討論了府際關系對地方政府擴散創新項目的普遍性影響，可以說是只研究了“同”的一面，沒有揭示府際關系作用下地方政府在創新擴散過程中行為的差異性。府際關系結構中多因素的差異導致了地方政府的哪些行為差異？能夠多大程度上解釋地方政府創新擴散行為的差異？其更加細微的內在作用機制是什么？這些問題都還有待進一步探究和解答。●