PPP模式在農業綠色發展領域的運用

程思遠

（四川大學公共管理學院，四川 成都 610065）

引言

黨的十八大以來，生態文明建設受到了高度重視，黨的十九大報告又指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。”在生態文明建設中，農村的生態環境治理是重中之重，要著力解決農村突出的環境問題，“強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動。加強固體廢棄物和垃圾處置。”為了更好地解決農村的生態環境問題，完善農業基礎設施建設，提高農業廢棄物的利用率，國家正大力推進農業領域政府和社會資本合作（簡稱PPP）。

目前，關于PPP模式的研究主要集中在PPP模式本身及運用上。賈康，孫潔（2009）對PPP模式的概念、特征等方面進行了研究[1]，董再平（2017）分析了中國PPP模式的內涵、實踐和存在的問題[2]；馬君（2011）對PPP模式在我國基礎設施建設中的應用前景進行了研究[3]，周正祥等人（2015）從政府部門和社會資本角度出發，分析經濟發展新常態下中國PPP模式應用存在的問題及對策[4]，姚東旻等人（2015）從文獻角度分析了PPP模式在交通、醫療、供水這三大行業中的運用情況[5]，靳樂山，孔德帥（2016）對PPP模式在赤水河流域生態保護上的運用進行了研究[6]。由于PPP模式在農業綠色發展領域的運用才實施不久，關于PPP模式為什么要在農業綠色發展領域運用以及在農業綠色發展領域運用需要什么條件、采用什么方式的研究相對缺乏。因此，本文通過探究PPP模式在農業綠色發展領域運用的必要性、條件和目標，為農業綠色發展領域選擇合適的PPP模式的運用方式，可以為今后此類項目的開展提供指導，擴大PPP模式在該領域的應用范圍，從而促進農業的綠色發展。另外，還可以豐富PPP模式的理論，為PPP模式在農業綠色發展領域的運用提供理論基礎。

一、PPP模式與農業綠色發展

（一）PPP模式

PPP是Public-Private Partnership的簡稱，可以譯為：公私伙伴關系、公私部門項目合作、政府與社會資本合作等，它的基本內容包括：概念、特征和分類等。目前，國內外學者對PPP的概念還沒有形成統一的定義，民營化研究的先驅薩瓦斯教授從廣義上對PPP進行界定：“它是指公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排，合同承包、特許經營、補助等都符合這一定義；其次，它還包括被民營化了的基礎設施項目；最后，它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。”[7]國內學者一般從狹義上定義：PPP是指公共部門和私人部門合作提供基礎設施或服務而建立的一種伙伴關系、運行機制或融資模式。但無論是國外的定義，還是國內的定義，PPP都包含一些共同的特征：公共部門和私人部門共同參與、提供物品或服務、利益共享和風險共擔等。

關于PPP模式的類型，薩瓦斯按照連續體的方式對PPP模式的類型進行劃分見（表1），主要包括：

表1 薩瓦斯關于PPP類型的劃分

我國對PPP模式的類型進行劃分（見表2），主要包括：

表2 我國對PPP模式類型的劃分

（二）農業綠色發展領域的PPP項目

根據《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見（財金[2017]50號）》的規定：“要重點引導和鼓勵社會資本參與農業公共產品和服務供給，包括農業綠色發展領域，支持畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用、廢舊農膜回收、病死畜禽無害化處理，支持規模化大型沼氣工程。”這與《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案（農計發[2016]90號）》中的“畜禽糞污，病死畜禽，農作物秸稈，廢舊農膜及廢棄農藥包裝物的資源化利用，利用畜禽糞污開展農村沼氣工程專業化建設、管理、運營”一致。因此，本文界定的農業綠色發展領域是通過對畜禽糞污、病死畜禽、農作物秸稈、廢舊農膜及廢棄農藥包裝物等廢棄物的資源化利用以及建設規模化大型沼氣工程，解決農村的生態環境問題，實現農業的可持續發展。

農業領域第一批PPP試點項目中，農業綠色發展領域的項目包括：山東省萊陽市病死畜禽無害化處理項目，湖北省武穴市畜禽糞污全域收集、生態處理、肥料化利用項目，湖北省農業廢棄物資源化利用及病死畜禽無害化處理項目，湖南省攸縣病死動物無害化處理中心項目，湖南省岳陽縣病死畜禽無害化處理體系建設項目，四川省廣安區農業廢棄物資源化利用項目。

二、PPP模式在農業綠色發展領域運用的必要性及目標

（一）PPP模式在農業綠色發展領域運用的必要性

總的來說，政府推廣PPP模式是為了創新農業公共產品和公共服務市場化供給機制，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。那么具體到在農業綠色發展領域運用PPP模式的原因包括哪些呢？

農村環境治理效率低下，環境問題日益嚴重。在農業綠色發展領域最為突出的問題就是農村的環境治理問題。隨著農業規模化、集約化的發展，大量的農膜和農藥包裝物被使用[8]，農村環境污染問題日益嚴重。全國每年產生大量的畜禽糞污、秸稈和農膜等農業廢棄物，這些東西被亂堆亂放、隨意焚燒。據估算，全國每年產生畜禽糞污38億噸，綜合利用率不到60%；每年生豬病死淘汰量約6000萬頭，集中的專業無害化處理比例不高；每年產生秸稈近9億噸，未利用的約2億噸；每年使用農膜200多萬噸，當季回收率不足2/3[9]。此外，由于農業綠色發展領域的廢棄物治理屬于公共物品的范疇，它的供給主體是政府，所以政府缺乏有效利用資源和提高績效的動力，導致國家在農村環境污染方面的治理成效不大。

農業投融資體制不完善、資金投入不足，基礎設施薄弱。目前，在農村環境治理方面政府還是投資的主體，還沒有引入市場競爭機制和監管機制[10]，社會資本進入農業領域的各種不合理限制較多，多元的投融資體制還沒有形成。另外，由于農村居民居住較為分散，環保觀念不足等問題，使得農村環境治理方面的成本很高，每年政府的財政壓力越來越大；而且投入農村環境治理的資金遠遠比不上對城市污染治理的資金，這就導致農村基礎設施建設相比城市顯得非常薄弱。所以，為加快農村基礎設施建設，有必要“創新涉農資金使用管理機制，改革和完善農村投融資體制，切實提高國家支農政策效果和支農資金使用效益。”[11]

農村經濟發展活力不足。長期以來，農村的經濟發展都受到產權制度、金融體制和行業準入限制的等方面制約，使得農村的土地利用率不高、融資渠道狹窄、對農業方面的支持力度不足，導致農村的經濟發展受到很多阻礙。PPP模式的引入將有利于加快農村產權制度和金融體制的改革，打破行業的準入限制，促進農村經濟煥發活力。

（二）PPP模式在農業綠色發展領域運用的目標

政府實施PPP模式有具體的目標，這些目標包括：減少政府開支、減少政府債務、促進經濟發展等等，但任何PPP模式的首要目標是將競爭和市場引入公共服務。中國在農業綠色發展領域實施PPP模式的主要目標包括：

轉變政府職能。長期以來，農業領域的公共服務主要由政府提供，政府包攬了建設、生產、經營等一系列的活動，這就造成了政府職能的錯位、越位和缺位的問題。在農業綠色發展領域引入社會資本，利用市場競爭和自由選擇，讓市場在資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府的作用有利于減少政府直接參與，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，從而轉變政府職能。

提高農業公共服務供給質量和效率。“三農”問題一直是黨和政府高度關注的問題。當前，要解決農業、農村、農民的問題必須提高公共服務供給質量和效率，切實推動農業供給側結構性改革[12]。質量和效率問題一直是農業公共服務供給的主要問題，在農業領域引入社會資本，一方面有利于加強農業的資金投入，完善農村的基礎設施建設，提高農民收入；另一方面有利于激發市場主體活力和發展潛力，提高公共服務的供給質量和效率。

完善農業投融資體制，減少地方政府性債務。在農業領域引入社會資本可以分擔一部分政府的財政壓力給社會資本，政府和社會資本共同承擔資金的投入有利于拓寬農業的投融資渠道和方式、緩解財政壓力，減少地方政府性債務。

促進農村經濟發展。政府出臺一系列政策法規的最終目標都是促進農村經濟的可持續發展。我國正處于全面建成小康社會決勝階段，十九大報告明確指出：“生態環境保護任重道遠，民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大。”在農業綠色發展領域引入PPP模式，一方面是改善農村生態環境的需要，另一方面也是為了增加農民收入，促進農村經濟的發展，加快推進農業農村現代化。

三、農業綠色發展領域實施第一批PPP項目的有利條件

前文已經分析了農業綠色發展領域實施PPP模式的原因和目標，為了保證PPP模式的順利實施，還需要提供一系列的條件。只有為PPP模式的實施制定完善的政策、公正合理的法律且具有配套的措施和技術設備支持，才能使PPP模式在農業綠色發展領域的運用取得預期的效果。

理想的政策環境。為了促進PPP模式的發展，我國制定了一系列的政策文件，這些政策文件主要來自財政部、農業部和發改委等部門。涉及的內容包括：與PPP模式相關的總體要求和原則，組織、財稅等方面的政策保障，PPP模式的項目管理以及建設管理機制等方面。只有不斷地為PPP模式的發展制定合理的政策，才能有效解決PPP模式實施過程中的一些障礙，從而促進PPP模式的發展。這些文件的名稱和主要內容（見表3）。

試點地區的農業發展較快，市場潛力巨大。在第一批PPP項目試點中山東萊陽市是第一批國家農業產業化示范基地；湖北省武穴市是農業大市，畜牧業是武穴的支柱產業；湖南省岳陽縣是全國農墾現代農業示范區、全國生豬標準化示范縣區；廣安市廣安區是全國首批現代農業示范縣，也是全國全省農業、畜牧業生產大縣。這些試點地區多為國家現代農業示范區所在縣市，有很好的農業發展基礎。

下面以武穴市為例，重點介紹該市畜禽養殖的狀況。2016年武穴市豬年末存欄量為69.81萬頭，出欄量為105.10萬頭；牛年末存欄量為16083頭，出欄量為6870頭；羊年末存欄量為34530只，出欄量為18815只；家禽年末存籠量為336.69萬只，出籠量為339.60萬只。說明武穴市的畜禽養殖規模較大，畜禽養殖發展較快，每年會產生大量的畜禽糞污（見表 4）。

從表4可以看出，武穴市2016年的畜禽糞、尿的產生總量是144.01萬噸，產量很大。如果利用這些畜禽糞污進行工廠化生產有機肥、建設沼氣工程等，必然會帶來巨大的市場和利潤空間，從而吸引社會資本的投資。

健全的配套措施和技術支持。農業綠色發展是與農業廢棄物資源化利用相結合的。關于農業廢棄物資源化利用國家也出臺了相應的政策文件《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案（農計發[2016]90號）》。文件中提到了農業廢棄物資源化利用的技術路徑、綜合利用模式和保障措施等內容，這些內容能夠指導相關企業如何將農業廢棄物轉化為資源，減少環境污染，從而提高企業的經濟效益和社會效益。再把該政策與支持PPP模式的政策相結合，可以更好地促進PPP模式的發展。另外，農業廢棄物資源化利用的相關技術也越來越來越成熟[13]。關于農業廢棄物資源化利用的技術有：秸稈的過腹還田肥料化、熱解產氣的能源化技術，畜禽糞便的沼氣工程技術，植物纖維性廢棄物的飼料化等[14]。這些技術減少了企業和政府在農業綠色發展領域合作的技術問題，增強了PPP項目實施的可行性。

表3 中央層面關于PPP模式的文件

表4 2016年武穴市鎮（處）畜禽糞、尿產生量單位：噸

除了上述有利條件之外，這些試點地區還可以借鑒其他項目建設的經驗來指導農業綠色發展領域的PPP項目建設。

四、PPP模式在農業綠色發展領域運用的方式

PPP模式運作方式的選擇受到其追求的目標、原因和條件、財政狀況、行業狀況等的影響。因此，必須為農業綠色發展領域選擇合適的PPP運作方式，才能有效推動項目實施。

按照我國對PPP模式進行的劃分，農業綠色發展領域的第一批PPP試點屬于新建公共設施。新建公共設施的類型包括：建設—轉移—運營（BTO）、建設—運營—轉移（BOT）、建設—擁有—運營—轉移（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）。建設—轉移—運營（BTO）是指企業投資興建的基礎設施，建成后把所有權移交給政府，然后政府再以合同的形式將其外包給企業，企業可以經營該基礎設施，在此期間向用戶收取費用。建設—運營—轉移（BOT）是指企業可以為基礎設施建設投資并建設，所有權歸企業，在特定的經營期限內向用戶收取費用，期限結束后將所有權轉讓給政府。建設—運營—擁有—轉移（BOOT）是指企業投資興建基礎設施，建成后在規定的期限內擁有基礎設施的所有權并經營，期滿后再移交給政府。建設—擁有—運營（BOO）是指企業依據特許權興建基礎設施，建成后擁有該基礎設施的所有權并經營。另外，按照薩瓦斯私有化程度的劃分，BTO模式的私有化程度最低，以此類推BOO模式的私有化程度最高。

根據項目劃分理論，將項目區分為可經營性項目、準經營性項目和非經營性項目[15]。國家發展與改革委員會對經營性項目、準經營性項目和非經營性項目進行了規范，“經營性項目采用BOT、BOOT等模式，準經營性項目采用BOT、BOO等模式，非經營性項目采用BOO等模式”。

根據第一批農業綠色發展領域PPP試點項目的有利條件，該項目具有市場潛力能夠帶來較為明顯的經濟效益，屬于經營性項目和準經營性項目的范疇。再結合PPP模式在農業綠色發展領域運用的目標是為了轉變政府職能，發揮政府監督的作用。本文認為采用BOT模式和BOOT模式是適合在農業綠色發展領域運用的方式。因為與BTO模式相比，BOT模式和BOOT模式的基礎設施的所有權在一定期限內屬于企業，企業具有較大的自主權，既可以使企業發揮市場機制的作用，激發市場和社會的活力，也可以發揮政府監督檢查的作用，達到轉變政府職能的目的；而與BOT模式和BOOT模式相比，BOO模式基礎設施的所有權屬于企業，政府對企業的權限較弱，從長期看不利于政府對企業的規制，而采用BOT模式和BOOT模式政府則可以在期限屆滿后選擇自己經營基礎設施，也可以選擇新的承租經營者。

五、總結

本文主要分析了農業綠色發展領域運用PPP模式的必要性、目標、有利條件以及運用方式。研究發現：PPP模式在農業綠色發展領域運用是與農業廢棄物資源化利用相結合的，因此，在實施PPP模式時要注意與農業廢棄物資源化利用相協調。PPP模式的運用主要是政府發起，也需要政府出臺一系列的政策法規來保障；PPP模式運用的必要性是政府本身存在諸如效率低下、財政壓力、農村投融資體制不完善等問題；因而主要目標是為了解決這些問題，促進農業、農村和農民的可持續發展；實施PPP項目要有一定的基礎和條件，包括理想的政策環境，可開發的市場以及相關的保障措施的支持；最后認為BOT模式和BOOT模式是適合農業綠色發展領域PPP項目的運用方式。

本文對PPP模式為什么能在農業綠色發展領域運用以及在該領域運用的方式進行了分析。除此之外，PPP模式還涉及到很多內容，例如：關于PPP項目的操作流程、項目和合同管理以及相關法律法規建設等。需要在今后的研究中結合PPP模式在農業綠色發展領域的具體實踐進行深入探討。●