公共信托理論在我國自然資源配置領域的適用
——基于國家所有與全民所有的思考

朱怡婷

（蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215000）

《物權法》規(guī)定由國務院代表國家行使自然資源國家所有權，但是事實上卻是由地方人民政府對自然資源加以利用，而地方政府對自然資源的利用大多是出于本部門的經(jīng)濟效益或是個人政績，很少考慮公共利益的需求，其對自然資源的不合理利用使得自然資源遭到嚴重的破壞并正面臨著珍貴資源消失的危險。本文從國家所有和全民所有的關系入手，引入英美的公共信托理論，尋找自然資源真正的所有者，為處于混亂中的自然資源國家所有權代表人和管理人等制度理清思路，便于制度的完善和重構，以期達到對自然資源的有效管理和合理利用的目的。

一、嚴格區(qū)分國家所有與全民所有

《憲法》第九條通過設立政府來代表其行使所有權，但身為人民一員的公民個人是無法因此主張行使所有權的。從實證法意義上來說，國家或者全民也并不是一個明確的法律關系主體。國家所有與全民所有的關系決定了自然資源所有權的歸屬，影響著自然資源國家所有權的代表人、管理人等一系列制度，可以說是一切討論的前提。

對于自然資源為何要規(guī)定為全民所有，這個問題很容易回答，自然資源是全體人民賴以生存的基礎，全體人民享有自然資源的所有權可以看作是理所應當?shù)模匀毁Y源帶來的利益不應由私人享有，而且“這些利益蒙受自然如此巨大的恩惠，而不是某個企業(yè)的恩惠，以至于這些利益應該提供給全體國民自由使用，不論國民的經(jīng)濟地位如何。”[1]從政府的目的來看，政府的主要目的也是為了公共利益服務，而非將公共物品收歸私有。然而即使我國憲法規(guī)定了自然資源歸全體人民享有，但是處于下位的法律卻沒有將此實踐好，甚至是忽略了此項規(guī)定。《物權法》規(guī)定由國務院代表國家行使國家所有權，實踐中是地方政府實踐行使所有權，國家還設立自然資源行政主管部門來對自然資源進行管理，然而誰來代表人民行使所有權卻沒有任何法律加以規(guī)定。我國憲法規(guī)定由人民代表大會來代表人民行使權利，但實際上人民代表大會卻沒有行使自然資源國家所有權并且對自然資源進行管理。產(chǎn)生這種沖突的根本原因在于沒有處理好國家所有和全民所有的關系。

對兩者的關系，學界有多種觀點，有人認為我國是公有制國家，國家所有權是上層建筑，全民所有是經(jīng)濟基礎，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑反映經(jīng)濟基礎，以維護全民所有制為價值取向，從國家所有權主體的全民性出發(fā)，確認自然資源的權利主體為全體人民[2]。也有人認為國家所有是全民所有的法律體現(xiàn)，認為全民所有更傾向于政治上的色彩，需要轉化為國家所有這一法律上的術語來進行表達。這幾種觀點都有一定的道理但是又經(jīng)不起嚴密的邏輯推敲，就國際領域來看，并非只有公有制國家才會規(guī)定自然資源國家所有，許多資本主義國家將部分自然資源也收歸了國有，可見公有制和私有制的劃分并不能解釋國家所有和全民所有的關系。我們可以認為國家就是主權范圍內(nèi)的人民，所以可以說國家所有等于人民所有，國家所有是形式意義上的，全民所有是實質(zhì)意義上的，這實際上就是英美公共信托理論在我國自然資源配置領域的適用。

二、公共信托引入我國自然資源使用領域的可行性分析

（一）信托與公共信托

信托制度最早可以追溯至羅馬時期，后來在英國得到發(fā)展，而后在美國成型，逐漸形成公共信托制度。根據(jù)英國普通法，“國家擁有海洋及其底土和沙灘，享有航行、商業(yè)和捕魚等公共使用上的信托，而國王的財產(chǎn)也置于公共信托之下。”[3]根據(jù)英國普通法的規(guī)定，國家只是基于信托關系而對海洋、沙灘等資源予以使用和管理。我國的《信托法》也對信托制度作出定義，明確信托關系是在委托人、受托人（受讓人）和受益人三者之間的關系。“受讓人對通過支配它所產(chǎn)生的利益并無自行享受之權利，而只是負有交付給出讓人或者其所指定的其他人的義務。”[4]

后來信托制度在美國得到發(fā)展，逐漸形成公共信托制度。美國賓夕法尼亞州《憲法》第一條第27節(jié)規(guī)定：“人民有權享有清潔的空氣、純凈的水，有權保護環(huán)境的自然、風景、歷史和美學價值。賓夕法尼亞的公共資源是所有人民，包括未來世代的人民的共有財產(chǎn)。作為這些資源的受托人，賓夕法尼亞州應當為了所有人民的利益保護和維護這些資源。”在公共信托制度下，公共資源真正歸于全體人民所享有，政府基于人民的委托而對自然資源進行管理，這種名義上的所有權實質(zhì)上是行政管理權。美國公共信托制度的最經(jīng)典案件是莫諾湖案件，判決明確了政府的受托人地位，要求政府管理自然資源時以公共信托利益為優(yōu)先，并且賦予了自然資源真正的擁有者——全體公民監(jiān)督政府的合法性，當公共信托利益受到政府決策的侵害時，公民可以提起訴訟，借助司法的力量矯正錯誤。這種機制不但能夠在事前預防政府決策的失誤，也能夠在事后糾正錯誤，極大地保護了自然資源的利用。

英美法系國家形成信托制度，與其法律所有權和衡平法所有權的雙重所有權制度是密不可分的。由于我國沒有衡平法傳統(tǒng)，也沒有作為信托制度的基礎——雙重所有制的理論基礎，故而國內(nèi)多數(shù)學者主張在我國建立大陸法系國家的公物制度來對自然資源進行管理。然而公共信托制度在我國的建立確實是真實可行并且具有公物理論無法達到的效果的。

（二）引入公共信托理論的可行性

首先，公共信托本土化存在著理論優(yōu)勢。按照大陸法系的公物理論，要將國有自然資源分為國有公物和國有私物，以此為基礎對自然資源進行分類立法。但是，所有權之公法與私法的絕對二元化并不成立[5]。不論程度大小，自然資源都兼具了私人物品性質(zhì)和公共物品性質(zhì)，單純將公共資源分為公物和私物的方法并不可行。另外，公物是按照其公共使用的目的所決定的，無論是自然形成還是人工制作而成的物品，只要具備了供公共使用的目的，即可視為公物，而且在實踐中，國家對人工公物的保護更多。而那些不能夠被公共使用的自然資源，如礦產(chǎn)、天然氣等，是不能夠成為公物的，這就決定了公物理論對自然資源的保護是十分有限的。反之，公共信托理論將一切本質(zhì)上歸屬于全體人民所有的自然資源都納入了公共信托資源中，并且公共信托對自然資源的保護和公物理論所達到的效果是相同的，都是對公共資源使用的關注和對管理者對其使用的限制，所以就兩者比較而言，公共信托理論對自然資源的保護更加全面和徹底。

其次，信托制度在大陸法系國家建立的經(jīng)驗可以提供指導。大陸法系國家通常采用物權和債權的二元體系，也缺少衡平法傳統(tǒng)，但是德國、日本、蘇格蘭等國家和地區(qū)卻建立起了有效的信托運行機制。在蘇格蘭的信托法中，委托人將財產(chǎn)的所有權轉讓給受托人，在受托人和受益人之間建立債權關系。德國雖然沒有系統(tǒng)的規(guī)定信托制度，但依照大陸法系的物權、債權的二元體系信托的特殊規(guī)則進行了發(fā)展，“受托人對信托財產(chǎn)享有完全的并不受限制的權利，而受益人僅僅是作為合同一方當事人而享有普通債權。”[6]依照這些規(guī)定，英美法系中的衡平法所有權可以視為是大陸法系的債權。由此我們可以看出，即使不存在雙重所有權和衡平法的制度規(guī)定，信托制度在實行物權債權二元體系的大陸法系國家實現(xiàn)本土化是沒有太大障礙的。

另外，我國采用的物權、債權二元體系與雙重所有權在信托制度的設計上實際上存在著相通性。信托關系的本質(zhì)是一種信任關系，它建立在委托人、受托人、受益人三方之間，普通法所有權歸于受托人，而受益人享受衡平法所有權，如果用我國的物權債權二元體系來進行替換可以發(fā)現(xiàn)，“把普通法所有權轉變?yōu)榇箨懛ㄖ械膯我凰袡啵押馄椒ㄋ袡噢D變?yōu)榇箨懛ㄖ械膫鶛啵贫仍O計各不相同，而制度功能基本一致。”[7]為了進行直觀的比對，我們采用表格的形式加以列舉，在下面的表格中可以看出兩者的相通點：

表1：雙重所有權與物權債權體系

由此可見，物權債權二元體系與雙重所有權制度所能達到的目標基本相同，能夠很好地解決雙重所有權缺失的遺憾，將信托制度引入我國不存在制度或理論上的不足，那么將以信托為基礎的公共信托理論引入我國自然資源使用領域也并非難事。

最后，我國憲法和法律的規(guī)定也提供了法律基礎。如前文所述，我國并沒有雙重所有制的理論，也沒有衡平法的傳統(tǒng)，但是我國《憲法》第九條以及《物權法》的規(guī)定基本可以確認自然資源雙重所有制的基本構架。自然資源屬于國家所有，即全民所有，關于此規(guī)定最好的解釋就是公共信托理論。人民作為自然資源本質(zhì)上的所有者，國家作為受托人基于人民的意志來對自然資源進行管理，服務于全體人民，符合憲法制定的初衷。而且即使沒有衡平法傳統(tǒng)和雙重所有制理論，在私法領域我國已經(jīng)引入了信托制度。《信托法》的頒布和實施代表了源于英美的信托制度在我國落地生根，如今信托制度已經(jīng)廣泛地進入遺產(chǎn)、公益事業(yè)等領域。由此可見，將信托制度向前推進，引入自然資源領域并不是遙不可及，甚至可以說是沒有任何法律障礙的。

三、公共信托引入我國自然資源使用領域的構想

“公共信托原則一直在實現(xiàn)某種平衡，以便最大程度地維持公共利用與必須的開發(fā)和工業(yè)化之間的相容性。”[8]這點也是我國在自然資源開發(fā)利用中所急需達到的目標之一。但是我國實踐中出現(xiàn)的管理權和所有權不分、濫用管理權、缺少監(jiān)督等現(xiàn)象普遍存在，嚴重地阻礙了我們合理利用自然資源的腳步。要做到維持公共利用和必須開發(fā)之間的平衡，要從以下幾個方面來考慮：

（一）明確自然資源的產(chǎn)權歸屬，國家所有權本質(zhì)是管理權

民法上的所有權分為四個權能：占有、使用、收益和處分，所有權是一種排他的、絕對的權利，由于我國憲法并沒有明確國家所有權的具體性質(zhì)，所以理論界也多認為國家所有權也包含了民法所有權這四個方面，《物權法》中關于各類自然資源的規(guī)定實際上也將國家所有權理解為私法上的所有權，將自然資源理解為具有排他性的國家權力的客體。實踐中，政府也實際發(fā)揮著這四項所有權權能，對自然資源毫無節(jié)制地進行利用。《物權法》和各單行的資源法規(guī)定了由國務院代表行使國家所有權，但是實踐中地方政府卻實際占有并使用著自然資源，對自然資源進行管理的主管部門同時又受到了地方政府的領導，導致出現(xiàn)了政府既是所有人又是管理人的尷尬局面。另外，《物權法》中的所有權性質(zhì)使得公眾無法對自然資源的使用和管理進行監(jiān)督，直接后果便是政府對自然資源利用的短視行為和對生態(tài)的嚴重破壞。

明晰自然資源的產(chǎn)權是對其進行有效管理的前提。根據(jù)公共信托原則，自然資源的所有權人是人民，為了實現(xiàn)自然資源的有效管理，所以將自然資源所有權委托給國家，其目的在于保護全民對于自然資源的使用，防止個別人的壟斷。公共信托的內(nèi)部關系同傳統(tǒng)的信托理論一致，分為委托人、受托人和受益人，在公共信托中，委托人是全體人民，受托人是國家，受益人是全體人民。在信托中，委托人為了完成信托目的而將信托財產(chǎn)暫時性地交給受托人來進行管理，國家基于全民的委托而享有對自然資源的管理權。將自然資源國家所有權與民法上的所有權加以區(qū)分，能夠幫助政府明晰自己的權與責，進而建立起相應制度以保障自然資源的合理使用。因此，當務之急便是要將自然資源進行分類，區(qū)分國家的一般財產(chǎn)和作為公共信托的財產(chǎn)，確定哪些資源是可以作為信托財產(chǎn)交給國家進行管理，可以仿照智利，將自然資源分為公共財產(chǎn)和國庫財產(chǎn)，公共財產(chǎn)是供全體國民所使用的財產(chǎn)，比如道路、橋梁等，而國庫財產(chǎn)是一般不歸于居民的財產(chǎn)，如礦藏，對于國庫財產(chǎn)可以按照民商法的規(guī)則進行調(diào)整，而對于公共財產(chǎn)必須依照公法規(guī)則進行調(diào)整。將《物權法》中關于規(guī)定自然資源國家所有的條文刪除，對自然資源的國家所有權與民法上的所有權進行嚴格的區(qū)分，確認起自然資源國家所有權是行政管理權而非私法上的所有權的觀念。

（二）政府對自然資源的管理要出于公共利益的需要

根據(jù)上文的闡述，自然資源真正的所有者是全體人民，國家對其的管理必須出于服務于全民的目的。在公共信托關系中，全民是委托者和受益人，國家是受托人，國家必須出于全民的意志來對自然資源進行管理。對此，必須從立法上確認國家對自然資源的管理要出于公共利益的目的。

實踐中，我國對自然資源的利用很多都不是出于公共目的。先不談國務院代表國家行使國家所有權是否有道理，即使是此項規(guī)定也并沒有落到實處，自然資源的特別許可、管理通常在地方政府部門實現(xiàn)，而地方政府對自然資源的利用完全是將其看作自己的私有財產(chǎn)，政府領導為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入和自己個人的政績，不遺余力地開發(fā)著自然資源。作為河西走廊的祁連山自然保護區(qū)近年來遭受了巨大的生態(tài)破壞，當?shù)卣疄榱顺浞掷卯數(shù)氐馁Y源，對其采用的是掠奪式的開發(fā)，導致黑河河水被截流并被嚴重污染。經(jīng)過中央第七督查小組對祁連山發(fā)生的生態(tài)破壞進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐沫h(huán)保、水利等部門之間不但相互推諉，不愿處理已發(fā)生的生態(tài)破壞，甚至出現(xiàn)了違法審批的情況。自然資源主管部門沒有履行自己的監(jiān)督管理職責，對此現(xiàn)象不做處理，甚至還起到了推波助瀾的作用。遭受相似遭遇的還有武漢，曾富有“千湖之城”美譽的它在短短六十年的時間內(nèi)有90多處湖泊消失，其原因就在于人為的向自然爭奪空間、爭奪資源、圍湖造田、攔湖養(yǎng)殖等。由于湖泊的快速消失，在此基礎上填埋的泥土又無法及時排水，導致武漢一到暴雨天氣就被雨水所淹沒的尷尬情形出現(xiàn)。

（三）全體人民監(jiān)督政府審慎管理自然資源

公共信托制度以雙方的信任為核心，國家基于全體人民的信任而享有對信托財產(chǎn)——自然資源的管理權，所以在進行管理活動時必須謹慎。在公共信托中，“政府作為受托人有與環(huán)境危害和環(huán)境惡化作斗爭的法律責任。”[9]這就要求政府在對自然資源進行管理時要著重保護自然資源，不得隨意出讓、交易，從立法上明確這一點是尤為重要的。上文提到的甘肅省祁連山自然保護區(qū)污染事件，主要原因在于政府的違法許可和管理，但相應的管理規(guī)定的缺失也是造成此現(xiàn)象的重要原因之一。今年年初，甘肅省年度立法計劃將祁連山自然保護區(qū)的生態(tài)保護列入計劃，規(guī)定由甘肅省水利廳、環(huán)保廳、旅游發(fā)展委多個單位負責起草《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)水電開發(fā)管理辦法》和《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)旅游設施管理辦法》。

然而，僅依靠立法所起的作用是遠遠不夠的。武漢市于2015年通過《武漢市湖泊保護條例》，旨在扭轉之前圍湖造田產(chǎn)生的不良后果，在條例中還規(guī)定了地方政府及其工作人員違法發(fā)放許可等對當?shù)睾喘h(huán)境造成破壞的行為的后果，然而武漢市對于湖泊資源的濫用仍然沒有得到遏制，主要原因還在于武漢市政府對地方經(jīng)濟和政績的追求，使其忽視對自然資源的保護。從武漢市的湖泊管理案例中我們可以看出，僅僅用立法規(guī)定國家對于自然資源管理的審慎義務是遠遠不夠的，權力一旦不受監(jiān)督就容易滋生腐敗，地方的生態(tài)破壞部分是因為政府官員的瀆職，所以賦予全體人民監(jiān)督的權利也是必要的。我們可以仿照美國的公共信托制度，全體人民對國家管理自然資源有監(jiān)督的權利，“只有在征得法院的勉強同意后，并且在為信托財產(chǎn)的受益人提供了某種明確的利益補償時，才可以損害這種自然資源。”[10]在我國同樣可以建立類似的制度，在認為政府行為損害自然資源時，賦予公民以自己或他人的名義對政府提起訴訟的權利。

（四）政府對自然資源的開發(fā)利用許可權和管理監(jiān)督職能要分離

政府在利用自然資源時必然會考慮到各部門的利益，政府將開發(fā)利用許可權和監(jiān)督管理的權力全都握在手中，容易導致政府將主要的精力都集中在開發(fā)利用上，忽視監(jiān)督管理，這也會導致自然資源的不合理消耗越來越多。要發(fā)揮好政府對自然資源使用的管理權能，必須將許可權和監(jiān)督管理權分離。對于普通的自然資源的許可，可以通過法律規(guī)定由政府部門來進行，但是關系到國計民生的重要自然資源的重大開發(fā)利用許可，需要經(jīng)過人大同意，在人大閉會期間，由其常委會來行使這一職能。對于能夠行使許可權的政府及部門，也不能夠同時享有兩種權力。要做到這一點，必須將政府或資源管理部門的職能單一化和明確化，對自然資源的開發(fā)利用許可權以及監(jiān)督管理權需要由兩個不同的部門行使，以達到相互牽制的目的，也能一定程度上避免因權力而滋生的腐敗。以礦產(chǎn)的開發(fā)為例，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定由國務院地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門負責對第十六條第1款規(guī)定的礦產(chǎn)資源開發(fā)進行審批，同時又將全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作授予地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，那就形成了國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門將這些礦產(chǎn)資源的開發(fā)審批和監(jiān)管職能集中于一體的局面。將監(jiān)督管理職能和開發(fā)審批職能分離，分別由兩個部門來掌握，或者建立專門的自然資源管理委員會來統(tǒng)一行使對自然資源利用的監(jiān)督職能，避免因權力集中而產(chǎn)生的濫用職權問題。

四、結語

要落實自然資源屬于國家所有這一規(guī)定、在保護自然資源的基礎上合理利用自然資源，需要借鑒公共信托理論來明確自然資源的國家所有權本質(zhì)上是管理權，國家對于自然資源的利用必須出于公共利益的目的。為了防止權力的腐敗，必須加強全民對于政府利用自然資源的監(jiān)督，將自然資源開發(fā)的許可權和監(jiān)督權分離，實現(xiàn)自然資源配置的合理性。●