精準扶貧：理論意蘊、實踐路徑與經驗探索

張 橋，范鴻達

（1.福建醫科大學 黨委宣傳部，福建 福州 350122；2.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

貧困是人類面臨的共同挑戰，消除貧困是世界各國共同的目標。在馬克思主義反貧困理論的指導下，中華人民共和國成立以來六十多年的反貧困實踐取得了令世人矚目的成績，形成了一系列馬克思主義反貧困理論中國化的重要成果，逐漸形成了中國特色的扶貧開發理論體系，并且隨著實踐繼續豐富和完善。精準扶貧思想，便是中國特色扶貧開發理論的最新成果，是當前國家扶貧開發的最新思路與最新表述。深入分析研究精準扶貧思想，是全面推進扶貧開發、全面脫貧、全面建成小康社會的基本前提和現實需要。而革命老區的扶貧開發具有特殊性，關系到經濟、民生、政治、民族等多方面問題，作為精準扶貧中的一個典型，革命老區精準扶貧更值得研究和剖析。

一、理論意蘊：精準扶貧的生成邏輯和內涵闡釋

（一）精準扶貧的生成邏輯

精準扶貧的提出，又通過實踐上升為國家戰略并不是偶然產生的，有著深刻的國際、國內背景，是對國內外扶貧開發模式、經驗的總結和提升。

貧困問題是抑制和影響經濟社會可持續發展的主要因素，受到世界各國的重視。許多國家進行大量的探索和實踐，形成了許多理論成果和反貧困模式，對我國精準扶貧有重要的啟示和借鑒意義。國外比較流行的扶貧理論有：多維貧困理論，認為貧困不僅僅是收入貧困，包括飲用水、道路、衛生設施等其他客觀指標的貧困和對福利的主觀感受的貧困[1]，在此基礎上阿爾基爾和福斯特提出了計算多維貧困指標（MPI）的“Alkire-Foster方法”[2]，對貧困的全面測量、精準瞄準以及提供精準的扶貧對策發揮了主要作用；參與式扶貧理念，強調貧困農民參與扶貧決策、扶貧資金、資源投放的領域、項目和產業選擇；合作型反貧困理論，強調政府、社區、貧困群體之間通過一個合作平臺有效合作；涓滴理論，又稱“滴漏理論”“涓滴效應”，它主張主要依靠市場機制來實現經濟增長的成果向窮人惠及或擴散；利貧式減貧理念，主張加大政府或政策的干預，讓窮人在增長成果的分配中絕對地或相對地獲得更多份額，它是一種具有精準性和針對性的制度安排。這些都為我國的精準扶貧思想提供了有益的啟發。

我國大規模的農村扶貧開發始于改革開放。大致有以下幾個階段：1978—1985年，體制改革扶貧階段，實施家庭聯產承包責任制，實現大幅度減貧；1986年，成立專門工作機構，開始有步驟消除貧困；1986—1993年，大規模開發扶貧階段，確立開發式扶貧方針，建立區域瞄準機制，確定貧困標準和重點扶持區域（劃定18個集中連片區和592個國家重點扶持貧困縣），制定特殊支持政策體系；1994—2012年，綜合扶貧階段，堅持全方位扶貧開發理念和政策，將扶貧開發與國家發展戰略相結合，扶貧瞄準對象從貧困地區向貧困村轉移（整村推進扶貧開發工作從2001年開始）。中華人民共和國成立近70多年尤其是改革開放40年的扶貧開發探索和實踐中，形成了救濟扶貧、開發扶貧等多種扶貧開發模式，我國貧困人口從1978年的2.5億下降到2017年年末的3 046萬，貧困發生率相應地從48.75%下降到3.1%[3]，其間瞄準方式從區域精準到貧困縣精準再到貧困村精準，解決了貧困的一些共性問題。但是“長期以來，我國的扶貧開發存在著貧困人口底數不清、情況不明，針對性不強，扶貧資金和項目指向不準等問題”[4]；扶貧出現走樣，出現“假扶貧”和“粗放扶貧”現象。假扶貧，是對并不貧困的對象實施扶貧，表現為優親厚友，貧困縣、貧困村已經脫貧但不愿摘帽；粗放扶貧，即識別標準模糊，扶貧措施缺乏針對性和科學性[5]。這些造成了扶貧效率低下、效果不佳。“粗放漫灌”顯然已經不符合現階段扶貧開發特征和要求，有必要對原來的做法進行反思和調整。針對更加個性和復雜的貧困人口和貧困原因，要真正做到扶貧扶到人、脫貧脫到人，提高扶貧針對性、有效性，就必須“精準滴灌”到戶到人。在這些方面構建新的貧困治理邏輯、明確新的扶貧開發理論導向和實踐路徑，成為當前扶貧開發的急迫需要。

（二）精準扶貧的內涵

精準扶貧思想，是2013年11月習近平到湖南湘西考察時首次提出的。他強調，“扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧”[6]。隨后在各地考察和各種會議上，關于精準扶貧先后提出“四個實際”“六個精準”“五個一批”等重要思想，奠定了精準扶貧思想的基本架構，包括戰略定位、戰略重點、總體思路、基本方略、工作要求、方式方法等內容。結合政府文件和已有學者的研究，本文將精準扶貧定義為，運用科學有效的標準和程序，對貧困人口和地區的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的扶貧開發模式。精準扶貧是一種追求真實化和精細化的治貧方式，其核心是引導各類扶貧資源到戶到人實現最優化配置，關鍵是全過程精準，從其構成來看包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四項內容。其中，精準識別就是把貧困對象找出來，并明確貧困程度和致貧原因，這是精準扶貧的前提和基礎；精準幫扶是根據貧困對象不同實際、具體致貧原因開展有針對性的幫扶，這是精準扶貧的關鍵和核心；精準管理，一是對貧困對象建檔立卡，對貧困對象動態管理，二是對扶貧部門、項目、資金的管理，這是精準扶貧的保障；精準考核是對扶貧工作的全過程（包括扶貧主體）和成效的考核、考評，這是精準扶貧的動力所在。精準扶貧的運行機制（見圖1），相較于以往扶貧方式，精準扶貧有三個顯著特點：目標更加明確，措施更具針對性，管理更加精準。

圖1 精準扶貧內在運行機制

二、地方實踐路徑：以閩西武平民主鄉扶貧實踐為例

（一）基本情況

民主鄉位于福建省扶貧開發工作重點縣龍巖市武平縣西南部，是革命老區、原中央蘇區，閩、粵、贛三省交界處，距縣城32公里，集“老、山、窮”于一身，轄6個行政村、總人口7 199人，其中有5個貧困村，多分布在生存條件惡劣、自然災害多發、經濟社會滯后的山區，貧困程度深，自我發展能力弱，可以說是扶貧攻堅最難的“深水區”，對閩西乃至全國革命老區有“樣板”意義。

（二）精準扶貧在閩西民主鄉的實踐

精準識別到戶到人。按照貧困戶“三審兩公示一公告”、貧困村“一公示一公告”嚴格確定貧困對象。對貧困對象按因病、因殘、因學、因災和缺技術、缺資金、缺勞力、缺發展動力進行精準分類規范建檔，同時實行動態管理，對因災、因病、因殘等原因新增貧困人口和返貧農戶及時納入（見圖2）。全鄉2016年共有建檔立卡貧困戶131戶404人，其中國定標準68戶、省定標準63戶。

圖2 民主鄉貧困對象精準分類

搬遷建房到戶到人。該鄉主要采取以下幾種方式幫助貧困戶搬遷建房：貧困戶自主選擇原址或附近獨立建房；集中安置，在村里劃出地塊對部分貧困戶進行集中安置；小戶安置，無法獨自建房單人戶，按每人不超過25平方米的標準就近建“一房一廳一衛”的新房；修繕改造，鄉里對23戶貧困戶的破舊房子重新進行修繕。

產業項目幫扶到戶到人。主要有以下幾種模式：個人種養，該鄉有勞動力的貧困戶基本都發展了各自產業項目，如百香果、梁野白兔等；龍頭企業帶動，引進農業龍頭企業，實施公司＋基地＋貧困戶的扶貧模式；專業合作社帶動，如民主村的留芳專業合作社通過土地流轉150多畝種植百香果，帶動周邊貧困戶種植15畝百香果。

公共服務到戶到人。兜底保障，給予生存救助措施34戶89人，均按標準足額按月發放；就業輔助，落實就業幫扶措施，舉辦“雨露計劃”培訓班培訓貧困群眾，有力提升貧困人口就業素質和工作能力。

干部幫扶到戶到人。入戶調查中看到，貧困戶家里都張貼了扶貧情況圖，有幫扶的具體措施、脫貧期限、掛鉤干部姓名和聯系方式。貧困戶反映，各級掛鉤干部對貧困戶情況掌握比較清楚，特別是鄉村干部會經常入戶了解情況并解決問題，貧困戶有事可隨時向掛鉤干部尋求指導幫助。

（三）閩西精準扶貧實踐中發現的問題

1.精準識別還待精準。一是在建檔立卡時存在分配指標任務等因素，個別條件尚可的村民被列為貧困戶。二是按戶口來認定貧困戶，部分戶籍登記人口與家庭實際情況有出入，存在有子女的高齡老人單獨成戶、女兒出嫁未遷出、老人戶口掛在條件差的孩子家等現象。個別本應由子女贍養的老人列為貧困戶。三是住房條件成為認定貧困的重要依據。部分村民生活條件不錯，只因住房較為破舊，被列為貧困對象。建新房之后，即認定為脫貧，顯然缺乏科學和精準。

2.幫扶政策有待進一步精準。鄉村干部、貧困戶對易地扶貧搬遷政策理解不同，比如，國標貧困戶在原住房附近拆舊建新，能否算易地搬遷、搬多遠才算易地重建,各地在執行中的尺度把握不一致，導致群眾有意見；金融信貸時間太短，扶貧小額信貸期限僅為一年，時間太短，資金周轉困難,如種植臍橙要第四年才能掛果、有收入，貧困戶得到的3萬元貸款無法一年后還上；幫扶項目不符合村民意愿，由于設備質量可能存在風險，一些鄉村干部和村民對建設光伏發電項目有不同看法；幫扶干部能力強弱導致扶貧進程出現差異，由于駐村干部爭取的項目和資金依靠駐村干部的資源，但駐村干部所在單位和其職位、社會關系不同，扶貧資源的能力有差異，可能造成貧困村間扶貧進程拉大。

3.脫貧效果穩定性有待進一步加強。一是因病、因殘和缺勞力的貧困人口數所占比例超過一半，這些貧困戶很難有持續穩定的收入來源，有的只能靠政府兜底保障。二是不少貧困戶文化程度低、缺少技術。貧困戶中高中及以上學歷僅18人、占4.5%；這些貧困戶沒有一技之長，大多就近打零工，收入微薄，僅能維持基本生活。三是貧困戶零星種養效益差、風險大。大部分貧困戶是各自種幾畝經濟作物或養幾只牛羊，規模小、收入少；同時，種養過程中可能出現的蟲害、疫病、銷售難等問題，也帶來不可預測的風險。四是政策性補助不可持續。從貧困戶收入來源看，不少是暫時的政策性補助，如中央扶貧資金、掛鉤單位生產扶持資金、掛鉤單位臨時補助等，累加這些扶持資金，讓人感覺貧困戶收入不少了、實現脫貧了；但類似的資金補助并不可能持久，對貧困戶持續穩定脫貧有較大影響。五是鄉村收入缺乏穩定來源。貧困鄉村發展產業項目難，未能形成“一鎮一業、一村一品”，多數貧困村靠上級政府補助和掛鉤單位幫扶，收入渠道單一。

三、經驗探尋：精準扶貧的政策優化

（一）精準進、精準退，完善精準管理機制

完善貧困戶“精準進、退”管理制度，引入第三方評估機構，對貧困戶情況、脫貧實效等進行詳細核查，完善精準管理機制。以建立貧困戶動態調整機制為重點，明確貧困戶進退、貧困鄉村摘帽具體標準和程序，建立規范有序的管理辦法和操作規程。建立精準扶貧大數據管理平臺，加快精準扶貧信息平臺數據采集錄入和使用，詳細核實建檔立卡貧困戶數據，完整錄入家庭情況、致貧原因、真實收入、脫貧措施、取得成效等內容，通過大數據，全面及時掌握貧困戶的真實狀況和脫貧政策落實、是否真正脫貧等情況。建立扶貧工作臺賬管理辦法，按照扶貧對象、目標、任務、措施、時限責任“五個明確”的要求，建立健全精準扶貧臺賬，做到戶有卡、村有簿、鄉有冊，讓脫貧標準更加量化、細化，避免“數字脫貧”“被脫貧”甚至“錯脫貧”等現象的發生。

（二）提升幫扶政策精準度，讓幫扶政策效能最大化

一是對部分政策執行尺度存在差異的問題，結合實際修訂具體操作標準，并統一執行，確保政策更加精準、科學、公平、合理。比如，建房補助方面，對原址拆舊建新的，適當提高補助標準；對易地搬遷作出明確界定。二是對小額信貸政策實施效果進行評估，創新扶貧小額信貸的機制辦法。對有產業項目的貧困戶，根據具體情況，采取“貼息貸”“統貸統還”等措施，適當延長貸款期限；對貧困戶產業項目需求資金較大且預期收益較好的，可按政策規定增加信貸額度。三是用革命老區文化資源，發展旅游精準脫貧。革命老區要珍惜和利用本地文化資源優勢，深入挖掘歷史文化和紅色文化內涵，將革命老區貧困村特有的文化資源優勢轉化為產業優勢，旅游扶貧脫困。

（三）強化力量集成，提升基層扶貧治理能力和水平

精準扶貧是一個系統工程，治理和消除貧困需要一個健全的扶貧組織和隊伍。一是良好的扶貧治理結構要發揮基層政府和社區組織的主體作用，因為他們立足基層，了解貧困狀態、原因，能第一時間應對貧困、組織扶貧工作落地，要通過培訓、學習、實踐等多方面來提升他們減貧治貧能力。二是扶貧機構要從單純的項目管理部門轉變為綜合部門，加強鄉、村扶貧工作力量，保證基層扶貧隊伍穩定。確保鄉（鎮）有不少于兩人的扶貧開發專職人員，負責鄉（鎮）精準扶貧工作的組織、協調、落實等具體工作；健全村“兩委”（村黨支部和村民委員會）或“三委”（村黨支部、村民委員會和村民監督委員會），強化這支精準扶貧中堅力量，提高他們精準扶貧的能力、效率和法律意識。三是發揮扶貧工作隊與幫扶單位的積極性，落實每個貧困村一名駐村第一書記、一支工作隊、一個部門結對幫扶和一筆項目幫扶資金，加大對扶貧工作隊與幫扶單位的考核力度，多設置“硬指標”、少一些“軟指標”，結合考核扶貧“規定動作”與扶貧效果，增強工作動力和工作質量；將扶貧工作隊全體輪換轉變為部分輪換，不至于使駐村扶貧工作斷檔換位，以保障駐村扶貧工作穩定性和延續性[7]。四是充分發揮鄉村精英作用。鄉村教師、家族德高望重人員等，他們熟悉鄉村，有較高威信、說服力和影響力，讓其參與精準扶貧有助于政策普及宣傳、化解處理扶貧難題等，推動精準扶貧工作質量提升。

（四）激發扶貧對象內生動力，提高扶貧對象自我發展能力和積極性

預防貧困對象返貧是精準扶貧的關鍵，抑制貧困對象返貧的關鍵是激發扶貧對象內生動力，提高扶貧對象自我發展能力和積極性。

堅持參與式扶貧，激發扶貧對象內生動力和活力。動員貧困對象參與幫扶項目的規劃、實施、監督等各個環節，增強他們對幫扶項目的擁有感、效益的獲得感，在項目實施過程中接受市場觀念，轉變發展理念[8]。引入競爭機制，采取“菜單式”差異化幫扶。對有勞動能力的貧困戶，根據貧困群眾發展生產多樣化需求，圍繞種、養、加、商特色產業，分門別類推出支持產業名錄，制定特惠性以獎代補標準，通過政府“備菜”、部門“配菜”、貧困戶“點菜”，讓貧困戶選擇自己想的、能做的、會做的產業發展，激發貧困群眾內生動力活力，推動貧困群眾觀念從“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變。探索各類新型經營主體帶動貧困戶增收新模式,真正讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，不斷積累和提高貧困對象自我發展能力。

公共服務均等化，將教育服務、醫療衛生和社會保障服務均等化，激發扶貧對象內生動力和自我發展能力。教育素質和職業能力是貧困人口自我發展能力的關鍵，結合國際經驗，加大對貧困家庭入學兒童義務教育保障，投入專項助學資金，確保貧困家庭入學兒童不輟學；優化教育資源配置，讓貧困地區學生享受同等優質教育[9]；同時加大對貧困人口的職業教育培訓，提升貧困人口就業和職業發展能力。提升農村醫療衛生服務水平，從醫療衛生設備等硬件方面和醫務人員等軟件方面加強對貧困地區醫療衛生投入，促進醫療衛生服務均等化水平。對符合條件的建檔立卡貧困人口居民社會醫療保障個人繳費部分由政府全部承擔，并在已有社會基本保險基礎上，探索增加商業保險補充，讓確需由政府兜底的非低保貧困人口在醫療、養老保障標準上與低保人口并軌，實現貧困線與低保線“兩線合一”，確保貧困人口穩定脫貧，持續脫貧。總之，讓貧困對象有能力去思考脫貧，有能力采取行動脫貧，促進貧困對象內生動力，持續精準脫貧。