我國地方政府債務信息披露問題探究

張玉雙（副教授）

一、引言

近年來，我國地方政府的債務規模持續上升，風險問題成為我國經濟發展的重大隱患。根據財政部對外發布的數據顯示，截至2017年年底，全國地方政府債務余額為164706億元，其中，一般債務為103322億元，專項債務為61384億元；政府債券為147448億元，非政府債券形式存量政府債務為17258億元。審計署在2017年年底的一份報告中披露，我國地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府存在通過融資平臺公司、政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，風險不容忽視。2018年10月18日召開的十九大提出，未來幾年要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，其中防范化解地方債務風險是重要任務。防范化解地方債務，延續了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）的精神，堅持“修明渠、堵暗道”兩條腿走路，既要堅決遏制地方政府隱性債務增量，又要通過合法規范的政府舉債方式支持地方經濟發展和化解存量債務風險。

地方政府債務規模的不斷擴大以及對其披露的不透明會導致一系列財務風險。我國當前的地方政府債務信息披露體制主要基于1997年的預算報告體系，該體系雖然在一定程度上改進了政府的預算執行情況，卻無法全面深入地反饋政府的財務收支活動，尤其是對國家或各級政府負有償付責任和義務的債務、擔保等信息不能有效披露。鑒于當前地方債務信息披露體制并不完善，導致地方各級政府的隱形債務問題被忽視，隱形債務的積聚與放大成為更為嚴重的財政風險，誘發了地方政府的短視行為。因此，對我國地方政府債務信息披露體系進行多維度研究，從政府會計中政府債務信息披露現存的問題及引發的一系列風險出發，同時與美國的地方債務信息披露體制進行對比，以期構建一套政府債務披露體系并提出改進措施，這將是對地方政府債務信息披露研究改革路徑的一次有益嘗試。

二、我國地方政府債務信息的披露狀況

1.我國地方政府債務信息披露制度建設。當前，我國關于地方政府債務信息披露的主要制度與法律法規有：《會計法》《政府信息公開條例》《財政總預算會計制度》《預算法》《事業單位會計準則》《行政單位會計制度》《行政單位財務規則》《事業單位財務規則》《事業單位會計制度》等。上述法律法規初步建立了我國相對比較完整的地方政府債務信息披露體系，信息披露工作有序開展。

2.我國地方政府債務信息披露的會計基礎。目前，我國政府債務披露的基本現狀是現行的政府會計標準體系基本形成于1997年前后，主要涵蓋財政總預算會計、行政單位會計與事業單位會計，在現行會計準則與會計核算的基礎上，為滿足財政預算管理的需要，現行政府會計一般采用收付實現制的核算基礎[1]，主要是記錄現金流量的變動，有效地監督各地方政府的財政收支是否嚴格遵守《預算法》的要求。所以，收付實現制能夠滿足政府預算管理的需要，以其作為會計基礎的政府會計的主要目標是監督管理預算的運行情況。政府管理者作為主要的債務信息需求者之一，其目的是獲取政府在某一會計期間的現金（財政收支）流量的會計信息，核心在于地方政府財政收入的運營、存量收入的管理等信息。因此，從該角度來看，地方政府債務信息披露的目標主要是反映預算支出執行情況。

3.我國地方政府債務信息披露的內容。從負債的內容上分析地方政府的負債結構，地方政府債務主要由負有擔保責任的債務、負有償還責任的債務和其他債務（尤其是地方融資平臺公司發行的一些債務）三部分組成。其中，政府負有直接償還責任的債務是指以政府為主體，當債務到期時政府對發行的債務負有無條件的償還責任，如地方政府債券。地方政府負有擔保責任的債務，是指由地方政府（主要包括政府部門及其相關機構）負有直接或間接的擔保責任，即發行債務的部門無力償還債務時，政府對這筆債務負有連帶責任，如政府融資平臺公司面向企業發行的債務。地方政府對發行的債務是負有償還責任還是負有擔保責任的主要區別在于，前者是由政府財政資金來保障債務的及時償還，而后者則是依賴于發行債務部門對未來收入的預期，風險略高于前者。其他債務則是指地方政府既不負有償還責任也不負有擔保責任的債務，這部分債務主要是由政府融資平臺公司和經費補助事業單位發行的債務，其風險最大。

4.我國地方政府債務信息披露的主體與使用對象。西方國家依據不同的理論基礎，形成了以單位為基本主體、以基金作為披露主體、兩者并存等政府債務信息披露主體模式。而我國基于特殊的體制，形成了各級政府向人大提交預算會計報告為基礎的報告模式。我國不同層級政府財政預算會計報表實際是將本級地方政府預算報表和其下所屬各級（含同級行政和國有事業單位）的預算報表匯總精簡而成。基于此，可以認為我國的地方政府債務信息披露的主體主要包括：各級地方政府的預算披露主體和同級行政、事業單位主體。

對我國地方政府債務信息披露的相關法規進行梳理總結，可以發現債務信息的主要使用者為各級領導機關（包括立法機關）、上級財政機關和行政事業單位領導。在國外，社會公眾、各類投資者和債權人、中央政府、各類國際組織和審計機構均是地方政府債務信息的重要使用對象。隨著我國財政體制的改革與經濟的發展，我國地方政府的債務信息披露將會逐步吸收借鑒國外優異的信息披露制度，可以預見，社會公眾等多元利益主體將會成為政府債務信息的關注者與利用者。

三、我國地方政府債務信息披露的主要問題

1.缺乏完善健全的地方政府債務披露機制。目前，我國地方政府主要采用政府預決算報告作為對外披露債務信息的渠道，地方政府預決算報告主要由四個部分組成，具體包括資產負債表、預算執行情況表、預算執行情況說明書及其他附表。這四張報表主要是針對預算相關信息，為我國預算決策提供參考，反映了政府的收支情況，而我國政府預算會計體系主要是為了更好地反映國家政府預算的實施和運行，便于國家對收支進行調控。這就導致了我國政府披露出來的財務信息不能很好地反映政府的會計信息情況，其中債務信息的披露不全面、不清晰就是問題之一。

該編制方法雖然較為簡單便捷，但所披露與反映的債務信息存在較大的局限性。利益相關者因無法獲取完整的債務信息而不能做出正確決策，內部使用者也無法做出科學的分析與評價，大大降低了我國宏觀調控政策的運行效率，造成不必要的資源浪費。此外，由于政府債務信息的缺乏，監督機構、債權人和社會公眾等外部使用者無法準確獲得信息，從而無法對地方政府收支進行高效的監督與評價，難以保證地方政府財務活動的準確性和及時性。

2.地方政府債務信息披露的會計基礎存在局限性。會計的主要職能是核算與監督，因此要想披露地方政府債務信息，必須通過政府會計制度來實現。但現實情況是，我國地方政府執行的預算會計制度存在多方面的局限性：①預算報告對地方政府債務信息所披露的內容有限且不全面，只是為了反饋而反饋；②不能完整準確地反映政府的隱性負債和或有負債信息；③不能滿足外部使用者對債務信息完整性和準確性的決策需求等，導致難以實現委托代理責任，加劇信息不對稱的情況。目前，我國政府會計采用收付實現制作為披露的基礎，導致政府債務信息不能滿足可靠性、及時性和完整性等會計信息質量要求，顯然不符合原則；無法全面準確地反映政府財務狀況信息，大量的政府隱性債務無法被監察到，也不能及時地發現風險并進行控制[2]。因此，應加快我國地方政府會計改革，以權責發生制作為會計核算基礎，把改革發展的重點放在反映政府的受托責任上，建立更加完整和全面的政府會計制度，把更加完整全面的內容置于社會公眾的監督之下。

3.地方政府債務信息披露的內容缺乏全面性與完整性。依據現實情況，將地方政府債務劃分為四種類型：顯性債務、隱性債務、直接負債和或有負債。由國家發行的國債通過財政部轉貸給地方政府而形成的債務、拖欠發放職工的薪資而形成的債務、糧食等農產品購銷企業虧損掛賬和各地鄉鎮財政債務等屬于顯性債務。地方政府擔保產生的債務、社會勞動保障基金缺口等形成隱性債務。目前，我國政府債務信息的主要來源為：國家審計署發布的《地方政府性債務報表》，國家發改委發布的《政府債務報告》，財政部預算司發布的《政府債務統計報表》。而這三份文件中很少體現出地方政府或有的隱性負債，多為地方政府的直接顯性負債。因此，我國地方政府債務信息的披露內容不夠全面、完整。

4.地方政府債務信息披露服務主體單一，服務對象偏重于“內部人”。當前，我國現行政府預算會計體系中已經開始顯現“基金主體”的相關概念，但我國現行的政府債務信息披露體系中并沒有明確提出基金主體的概念。由于在之前較長的歷史時期內，政府將預算與決算的相關信息作為機密，一般不會對社會公眾等外部主體公布。根據我國現行的地方政府財政制度，總預算會計報表編制的核心目的在于讓各級政府和上級財政部門了解地方政府財政運營情況，使其更好地指導下級地方政府執行預算，同時本年的預算會計報表也是下期預算編制的基礎信息。由于政府過分強調債務信息對于強化行政主體的內部治理作用，在實踐中大量的政府債務信息由立法機關、行政機關等“內部人”壟斷，社會利益相關者無法有效地獲知相關的具體信息[3]。

四、地方政府債務信息披露的中美比較

從全球范圍來看，各國普遍認為地方政府需要通過舉債來彌補公共支出缺口，地方政府均有合法合理借債的權利。但允許地方政府舉債的同時，各國中央政府均實施了相應的監控手段。這些措施主要包括設立專門的法律、對地方政府的舉債規模和投向等有所限制，并且伴有量化性指標對債務規模和資金投向的評價。就地方政府債務信息披露的管理而言，美國是全球的典范代表。

1.美國地方政府債務信息披露制度演進。美國地方政府債務相對透明化。1975年，美國成立了市政債券監管委員會以管理市政債券市場的運行。1976年，美國城市財政局長協會制訂了披露準則。雖然該準則屬于自愿性披露，但是該協會對外透露，如果地方政府拒絕披露債務信息，協會將會通過各種途徑以減少其證券投標數并限制其協議承包。該措施使得大部分地方政府不得不披露其債務數據。此外，為了限制各市地方政府舉債的隨意性，同時也為了社會公眾能夠更好地了解政府債務信息，美國城市財政局長協會還制定了披露政府債務信息的統一格式。通過這些措施，使得美國地方政府負債信息更加透明。為了更好地保障債權人的利益，有效地規避地方政府債務風險，美國一些市政債券還要與保險公司掛鉤。

與此同時，美國政府在自愿公開負債信息之外，也制定了相應的法規來規范政府債務信息的披露。比如，美國各州政府均出臺了專門的政府債務信息披露政策，將政府負債指標量化，規定政府負債的上限，以此來管控地方政府負債規模。根據相關統計，美國已經有接近40個州在憲法中以不同的形式直接或間接地規定了州政府負債上限。此外，出臺州政府負債限額的具體數字也存在顯著差異，例如，阿肯色州政府規定的負債上限為13.5億美元，是明確的數字金額，但喬治亞州政府負債上限是與收入相關的，負債上限為收入的10%，佛羅里達州償債率上限為7%。美國的一些州政府對于政府借債的管理也非常嚴格，在這些明文法令的限制下，各州政府的債務風險得到了很好的控制，給美國經濟的穩定發展提供了一個良好的大環境。

2.美國地方政府債務信息披露內容。美國政府年度財務報告主要包括三個部分：介紹部分、財務部分和統計部分。基本財務報表主要由政府層面財務報表和基金財務報表構成。具體而言，政府層面財務報表是由資產負債表和營運表等組成。基金財務報表主要包括政府基金財務報表、權益基金財務報表、信托基金財務報表，這三種財務報表分別用于管理不同的政府財務資源。比如，政府基金財務報表被用來反映政府的各種政務活動的一般性政府財務資源，權益基金財務報表被用來反映與政府商業活動有關的財務資源，信托基金財務報表被用來反映以信托或代理方式持有的財務資源。美國各州和地方政府財務報告的主體范圍包括政府部門和政府附屬機構（包括政府附屬的醫院及學校等機構）。美國已經形成了相對完善的地方政府財務信息披露體系，社會公眾可以詳盡地了解政府的運營狀況、資金流向、資金使用效率等情況，保障了公民的知情權。有了社會這一層次的外部監督，政府可以更好地自我約束并行使權力、履行受托責任。

3.中美地方政府債務信息披露對比。具體分析中美兩國的地方政府債務信息披露制度，詳見下表。

中國與美國債務信息披露制度對比

首先，美國地方政府債務的信息披露主體為美國聯邦政府、州和地方政府以及基金會，主體更加全面與多元化，我國則主要是通過各級政府等相對單一的主體來披露。而美國地方政府債務信息的使用對象為立法機關、債權人、債券評級中介機構、債券保險商、投資者、國際組織等多元利益主體，而我國則更為單一，主要是各級領導機關（包括立法機關）、上級財政機關和行政事業單位領導，偏重于政府內部，對于債務信息的使用不夠透明。其次，美國采用了能夠更加真實反映政府負債信息情況的權責發生制來對政府的負債進行核算，而我國仍采用的是收付實現制。除此之外，美國為了更加全面、完整地披露地方政府債務信息情況，不只單純地滿足于表內信息披露，同時也兼顧表外信息披露，例如準備將與環境有關的債務（如污染補救義務）納入債務確認范疇，對或有負債等無法在表內確認的債務也需要進行披露。而我國地方政府債務信息只披露直接顯性負債，對于隱性負債等內容尚無涉及。另外，美國的地方政府債務信息主要是通過政府層面財務報表（資產負債表、營運表等）和基金財務報表來披露，而我國主要通過資產負債表披露。

五、我國地方政府債務信息披露改進的建議

1.進一步完善財稅制度，強化地方政府債務履行責任。相關學者認為應合理劃分我國目前的稅收級次，盡量減少政府層級和財政級別的稅收，讓地方政府做到自主管理，全面實施“省直管縣”的新型管理體制，建立健全省級政府對縣級地方政府的監督體制。這就需要在對各級政府稅種進行分類時做到科學合理，使省級與縣級均衡稅收，在合理界定政府間事權范圍和建立規范的政府間財政轉移支付制度的基礎上，努力實現各級地方政府財力與事權的匹配。此外，他們還指出在完善政府財政制度的過程中，要簡化政府層級和財政級次，同時也應該賦予省級政府適當的權利，如地方稅的征收管理權、調整部分稅收政策的權利和一定程度的稅收立法權，使省級政府在遵守國家稅收政策的前提下，根據當地的具體情況來開征地方性稅種。

國發［2014］43號文明確提出，地方政府舉借的債務應自己擔負起償還的責任，中央沒有代替其償還的責任和義務也不應替其償還，從而進一步強化了預算約束，因此，我國地方政府也存在著破產風險。2014年新《預算法》規定，只有省一級政府才可發行政府債券，而且要在國務院批準額度范圍內發行。當然，相較于資本主義國家的地方政府破產，基于我國國情，地方政府的破產并不意味著該地方政府被合并或是取消了，而是指其資產會被清查或重組。對于管理不當等人為因素造成的損失風險要追究相關人員的責任，重新整合處理債權債務關系。文件還建議建立健全地方債管理的相關規章制度和法律法規。比如，為了進一步確定政府在因債務規模或結構出現風險時應承擔的責任，應出臺《地方政府破產法》，在地方政府償還貸款出現問題瀕臨破產時，規定其可以像企業一樣能夠進行破產清算，明確債權債務關系，這樣既能保證債權人的利益也能保證政府資產的流動性，確定上級及中央政府在其中的責任。

2.適度引入權責發生制。我國政府會計現階段采用的是收付實現制，收付實現制強調的是對現金的管理，它不像權責發生制那樣能夠準確全面地反映經濟情況，不能很好地反映債務信息。因此，政府應當向市場經濟體制靠攏，適當引入會計權責發生制基礎[4]。為了能夠準確地評估并監督各級政府的財務狀況、資金流量情況和工作績效水平等，政府管理部門應以權責發生制為基礎。這樣，管理者和投資者可以依賴權責發生制基礎的財務信息做出正確的經濟決策；可以減輕政府的受托責任。由于我國政府會計的發展存在很多歷史原因，政府債務改革的起步較晚，起點較低，因此，我國仍處于改革初始階段，應該向美國政府學習借鑒、循序漸進，以各個擊破的方式來逐步實現權責發生制。而不是采用一步到位即大規模引入權責發生制核算事項的方式。

2014年12月26日財政部出臺的《政府會計準則——基本準則（征求意見稿）》明確規定，我國政府會計由財務會計和預算會計兩部分組成。財務會計應當采用權責發生制，預算會計仍然采用收付實現制，在符合國務院規定的前提下對特定事項實行權責發生制。在剛開始引入權責發生制時，負債的核算方面可以首先考慮政府直接債務，對政府拖欠的職工薪資、發行債券的利息等項目進行統一核算，類似于企業債務，不需要地方政府特殊計量和出具報告，也不會影響改革初期政府會計系統的平穩過渡。

3.建立健全地方政府財務報告體系。為了更加全面地反映政府的財務狀況、增加財政透明度、保障民眾的知情權，大多數發達國家都選擇完善政府財務報告體系，披露全面清晰的報告。從全球范圍內的政府會計改革來看，政府財務報告制度不僅能夠提供足夠的財務信息，還可以反映必要的非財務信息，披露內容的完整性和全面性特征具有很大的優勢，較之改革之前的預算會計體系，政府財務報告制度在提供財務信息的準確性和完整性上具有獨一無二的作用。所以，無論是從我國目前披露現狀來看還是從國外成功經驗來看，我國都應該盡快進行政府會計改革。此外，隨著我國穩步持續地進行有關地方債務的管理工作，作為六大財稅改革報告之一的地方政府債務報告，一些建議已經被采納并且實施，例如《預算法》的修訂，完善我國的預算管理體系使其包含地方債務信息，建立健全信息披露體制等，這些都已經明確成為未來的改革重點。

4.完善地方政府債務信息披露的內容。地方政府必須對表外信息披露進行規范和完善，并且編制會計報表的相關附注，進一步對資產負債表中的相關負債做出詳細的闡述。例如，附注中需披露相應預計負債的形成原因、類別、不確定性的解釋和預計負債數額增減變動的說明；大量隱性負債由于我國具體國情的原因并沒有在報表中得到確認、計量和報告，這些信息都很難在資產負債表中反映，因此需要采用表外披露的形式進行補充說明。此外，在地方政府債務風險防范的問題上，我國也可以借鑒美國的經驗，通過建立負債風險預警機制等措施，從立法源頭防范風險。

5.豐富地方政府債務信息披露方式。首先，量化報告方式。對于能源資源的控制情況、債權債務情況、運營成本數據等的預算和政府財務報告，政府需要統一采用貨幣來量化，并附有解釋與闡述方式如編著附注說明書。其次，要有更加完善的信息披露機制來約束政府行為。可以借鑒國外的成功經驗，要求各地方政府自覺地把債務信息披露出來，曝光在大眾的監督之下。最后，我國地方政府債務信息披露應該借助于現代網絡技術，采用超鏈接、聲音、視頻等更加直觀的報告方式，而不是局限于目前現有的文本形式和靜態的表格等形式。比如可以借助微博、微信等媒體平臺，加強政府與公眾的溝通，及時全面地在平臺上公布政府財政信息。