宅基地改革：打開鄉(xiāng)村振興新空間

李勁峰 董建國

我國農(nóng)村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%。近年來，隨著農(nóng)民大量進(jìn)城，宅基地閑置現(xiàn)象突出。然而，長期以來受土地管理制度制約，農(nóng)民有宅基地使用權(quán)卻沒有處置權(quán)、擁有資產(chǎn)卻帶不來財(cái)產(chǎn)收入。

自2015年起，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)在全國31個(gè)省份的33個(gè)縣市區(qū)展開。試點(diǎn)3年來，已取得階段性成效。在此基礎(chǔ)上，今年中央一號(hào)文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。可以預(yù)見，隨著改革的推進(jìn)，農(nóng)民將獲得更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，鄉(xiāng)村振興也將獲得新的發(fā)展空間。而隨著農(nóng)村宅基地和農(nóng)房可流轉(zhuǎn)、可抵押、可退出等多種創(chuàng)新形式出現(xiàn)，老房子正在變成“錢袋子”。

可流轉(zhuǎn)：喚醒沉睡的資產(chǎn)

湖北武漢市從去年4月開始，鼓勵(lì)市民用租賃、合作等方式下鄉(xiāng)利用農(nóng)村空閑農(nóng)房。2017年底，全市閑置農(nóng)房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區(qū)梁子湖畔，59歲的村民范秀云說，自家農(nóng)房簽了5年的出租合約，“每年可以獲得4萬元房租收入，非常劃算。”

長期以來，所有權(quán)歸村集體、村民僅擁有使用權(quán)的農(nóng)村宅基地，除了嚴(yán)格禁止買賣轉(zhuǎn)讓外，能否出租、流轉(zhuǎn)一直是法律政策模糊地帶。借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，將使用權(quán)剝離出來，即可在有條件情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，盤活資源。

晉江(縣級(jí)市)是福建省唯一的宅基地改革試點(diǎn)縣。走進(jìn)磁灶鎮(zhèn)大埔村，整齊劃一的農(nóng)民住宅小區(qū)映入眼簾。就在15年前，這里要路沒路、要配套沒配套，污水橫流。這一切關(guān)鍵就在于土地，土地的關(guān)鍵又在于錢。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，大埔村探索農(nóng)民宅基地有償退出、置換機(jī)制，村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區(qū)的新房，不愿意置換的，可通過宅基地有償退出機(jī)制領(lǐng)取補(bǔ)償款。

晉江通過“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機(jī)制，目前全市共騰退宅基地6345畝。

可抵押：農(nóng)房+金融=融資新渠道

湖北宜城市小河鎮(zhèn)高莊村養(yǎng)殖戶熊興林去年拿到農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證后，馬上找銀行抵押貸款10萬元，用于擴(kuò)建豬舍。受農(nóng)村宅基地所有權(quán)限制，農(nóng)房一直無法成為抵押物，通過“三權(quán)分置”，并經(jīng)過確權(quán)發(fā)證后，宅基地使用權(quán)可以類似農(nóng)民承包地一樣，用于抵押融資貸款。

10多年前，晉江就已經(jīng)開始了農(nóng)房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示，隨著早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口擴(kuò)張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，這些農(nóng)村宅基地及集體性質(zhì)建設(shè)用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價(jià)值得到了極大的提升。在此背景下，農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念不斷強(qiáng)化，入市流轉(zhuǎn)的意識(shí)不斷增強(qiáng)。

安徽省金寨縣將生態(tài)宜居與宅基地制度改革等相結(jié)合，探索出“美麗鄉(xiāng)村+”新模式。圖為航拍的金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村農(nóng)民新居。 攝影/新華社記者 陶 明

晉江農(nóng)商銀行積極探索城鎮(zhèn)住房抵押在農(nóng)房領(lǐng)域延伸的可能。2015年，晉江開拓出以農(nóng)村住房抵押貸款為主體的“農(nóng)房樂”產(chǎn)品，將原本局限于農(nóng)房的抵押范圍擴(kuò)大至農(nóng)房及宅基地，并正式將宅基地的價(jià)值顯化到抵押評(píng)估價(jià)值中，有效解決了早期農(nóng)房及宅基地價(jià)值難以分割的問題。

晉江市2015年12月成為全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)縣(市)，截至2018年4月末，晉江農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額為9.98億元，比試點(diǎn)前增加4.48億元，居全國前列。其中，農(nóng)房抵押貸款占比達(dá)88%。

可退出：自愿退出，有償使用，倡導(dǎo)“集約”

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，大量進(jìn)城農(nóng)民不愿將戶口隨遷進(jìn)城，關(guān)鍵是遷走戶口就意味著自動(dòng)放棄承包地與宅基地的承包權(quán)和資格權(quán)。隨著多地探索宅基地資源有償退出，標(biāo)志著農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的公平處置權(quán)利。

一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村民張統(tǒng)知家搬到集中安置點(diǎn)。他說，新房建房成本8萬多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補(bǔ)償70元，共補(bǔ)償2萬多元，加上房屋補(bǔ)償13萬多元，如此下來不僅沒掏錢還有余錢。

與此同時(shí)，很多地區(qū)由于管理混亂，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區(qū)在宅基地改革試點(diǎn)中，紛紛探索宅基地有償使用機(jī)制，引導(dǎo)村民集約用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現(xiàn)狀，采取倒逼退出、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置和多余的宅基地；同時(shí)創(chuàng)新采取“政府定價(jià)、村定標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”的辦法，對(duì)超占部分實(shí)行“分段+調(diào)節(jié)”的階梯式繳費(fèi)。

可入市：“三塊地”改革試點(diǎn)的創(chuàng)新探索

在晉江金井鎮(zhèn)圍頭村，村民和投資方都看中了一個(gè)地塊，準(zhǔn)備投資開農(nóng)家樂。地塊不大，權(quán)屬關(guān)系卻異常復(fù)雜。按照過去的辦法，國土部門要先收儲(chǔ)、再報(bào)批、再招拍掛。“時(shí)間至少一兩年。”陳英俊說。

按村集體的想法，既要以土地招商，又不出讓土地所有權(quán)。有這樣的好事？有！這就是晉江的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟(jì)組織，或村集體授權(quán)的股份合作社；其次，無須再走收儲(chǔ)、上報(bào)的路子，只需要最終由晉江市政府批準(zhǔn)即可。

晉江規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，無論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后收益的70%～85%都返還給入市者。

2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據(jù)改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。

“通過開展農(nóng)村土地制度改革，晉江的土地集約利用水平得到較大提升，農(nóng)民權(quán)益得到有效保障，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。”陳英俊表示。

筆者了解到，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬畝，總價(jià)款約83億元。如浙江德清縣完成入市交易136宗，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)民9.1萬余人，為探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、增加農(nóng)民收益奠定了基礎(chǔ)。