經濟欠發達地區防治農業面源污染原因探析
——以安徽宿州市為例

劉燕萍 倪志偉

(1.宿州職業技術學院，安徽宿州234100；2.合肥工業大學管理學院，安徽 合肥230000)

2010年，國家環保部制定《農村生活污染防治技術政策》，針對農村生活污水、生活垃圾、畜禽糞便等引起的環境污染，明確提出從源頭削減、過程控制的技術路線，是指導農村開展污染防治規劃和設施建設技術性綱領性文件。但是，在實際指導過程中，進展緩慢，效果不顯著。2016年中央一號文件再次提出：“開展農村人居環境整治行動和美麗宜居鄉村建設”。由此可見，保護農村生態環境、治理環境污染已經成為新農村建設必須面對和解決的重大問題，不能回避。

通過對1980—2014年間農村環境污染治理的核心作者、科研機構以及發展趨勢分析［1］,學者對農村生態環境的研究已經從研究農村環境污染現狀、治理的必要性和緊迫性轉為對污染原因、治理措施、效果評價體系、治理主體分工、市場機制及政策研究等方面。許多學者通過調查問卷的形式對農村環境污染現狀、原因和農民環境保護支付意愿進行調查，認為導致農村環境污染的主要原因有三個方面：一是，環境保護宣傳不夠［2］，農民對環境保護知識掌握不多。二是，農民環保意識不強，對環境保護支付意愿不高，總體上說，環境保護意愿與學歷成正比、與年齡成反比，高中以上學歷農民支付意愿高于初中以上或文盲的農民，農戶所受教育水平越高化肥施用量越低［3］，中青年人環境保護支付意愿高于老年人［4］。非農收入比重越大、耕地面積越大、年收入越高的農戶參與農村生態環境治理的意愿越弱，經常參加農業技術培訓的農場主、農業合作社成員和新型職業農民環保意識比一般農民高，生產中化肥使用量也明顯低于一般農戶［5］。三是政府重視不夠，投入資金不多，失于管理［6-7］，突出表現在，政府對農村環境關注少、管理不到位，沒有把農村環境保護治理與城市環境治理放在同等重要的位置。

地處皖北的宿州市是一個經濟欠發達的人口眾多的農業大市，國家級園林城市，現轄蕭縣、碭山縣、靈璧縣、泗縣、埇橋區四縣一區，6個省級開發區、宿馬現代產業園區和高新技術產業開發區，面積9787平方公里，截止到2015年末，總人口651.66萬，其中農村人口538.25萬。2016年實現GDP1351.82億元，城鎮、農村常住居民人均可支配收入25533元和9917元，城鎮化率38.73%［8］，低于全省平均水平。自然生態環境、經濟都不如皖南，生態文明建設基礎不如皖南，由于農村人口多、占地面積大，農田耕地和農村水體、人居環境存在不同程度的污染，嚴重制約了本區域新農村建設和農村生態文明建設。因此，研究宿州農村生態環境保護對加快宿州生態文明建設具有重要意義，對推進安徽省生態文明也具有一定的現實意義。

一、研究的方法和技術路線

本研究采取定性和定量相結合的分析方法。通過查閱歷史資料、發放問卷調查、召開座談會、實地考察、入戶調研等形式，了解掌握研究區域農村生態環境狀況，找出存在的問題，針對存在的問題，深入分析，探索問題存在的原因。

二、農村生態環境現狀

（一）化肥農藥施用量偏高

近年來，宿州市積極貫徹執行農業部和省農委《到2020年化肥零增長行動方案》精神，市縣以文件形式制定了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》，緊緊圍繞2020年實現化肥零增長目標，大力推廣測土配方施肥、綠色增產模式。

表1 宿州市2013-2105年化肥使用強度

統計結果顯示(見表1)，2013-2015年，化肥使用強度(折純)分別為每公頃323、320、303公斤，每年減少1%的使用量，化肥污染得到有效控制。但是，2015年化肥使用強度仍然高于國家生態示范區標準（每公頃280公斤）10個百分點。

對2014年到2016年全市農藥使用量進行統計分析，結果顯示：2014-2016年，農藥使用強度(折純)分別為每公頃5.61、5.49、5.35公斤，農藥使用量逐年下降，農藥污染源頭得到有效控制。但是，2016年農藥使用強度仍然遠遠高于國家生態示范區標準（每公頃3公斤），降低農藥使用量任重道遠（見表2）。

表2 宿州市2014-2106年農藥使用強度

（二）農業固體廢棄物處置不當

經過多年禁燒工作、耕作制度的改變和作物秸稈利用率的提高，農作物秸稈基本還田或用于發電。但是，生活垃圾、畜禽糞便處置等還存在一些問題。

1.生活垃圾亂堆亂放嚴重。2016年宿州市城區全年產生生活垃圾：593963人×0.9千克/人·天×365天≈195117050千克，城市生活垃圾無害化處理率達99.30%。

在農村，鄉鎮建有垃圾中轉站，生活垃圾運到縣城或城區垃圾填埋場統一處理。村級垃圾基本沒有收集中轉。受文化和經濟雙重影響，沒形成城鄉一體的生活垃圾處理方式，少數省級示范村，基本能做到垃圾集中收集轉運或填埋，大部分農村生活垃圾還是隨處亂丟，天然消化或堆肥。課題組曾對全市6個鄉鎮農村生活垃圾進行調查，結果顯示：70%的村沒有生活垃圾收集方式，30%村設置有垃圾桶，但是沒有專人收集，未安排專人運到鎮垃圾中轉站，管理不到位，多是就地消化填埋，占用土地、污染空氣和土壤。

2.農膜回收率逐年提高。2013-2015年，全市農用地膜面積分別為60876、60643和58962公頃，農膜使用面積也呈逐年較少的趨勢。但是，生物可降解地膜由于價格問題，沒有得到有效推廣。農膜回收率逐年提高，2013-2015年分別為76%、81.6%和87.2%，2015年已達到國家生態示范區（二類）85%的回收率（見表3）。

表3 宿州市2013-2105年農膜使用面積

3.畜人畜糞便處置不當，污染嚴重。為方便計算，根據國家2001頒布的《畜禽養殖業污染物排放標準》，統一換算成豬的養殖當量值。具體換算辦法是：1頭豬=0.1頭奶牛=0.2頭肉牛=0.333只羊=20只鴨、鵝=30只蛋雞=60只肉雞［9］。

采用年排污量法來計算糞便的發生量。

每頭豬年排糞便875至1825公斤，取中間值1350公斤計算［9］。

表4 宿州市2013-2015年畜禽糞便資源利用

表4統計結果顯示，2013、2014、2015年，養殖規模分別為5302.287、5436.205和5599.246萬豬當量，全市養殖規模是逐年擴大的；2013、2014、2015年，畜禽糞便資源化率依次為70%、75%和76.3%，資源化利用率逐年提高，但是，未滿足國家生態示范區資源化利用率大于85%的要求。

農村絕大多數以傳統蹲坑露天廁所為主，糞便露天堆放，不能及時堆肥處置或用來生產沼氣。新建的庭院式農居雖然建有室內水沖廁所，但是沒有地下污水處理管網和無害化處置設備，還是直排到屋外，這些都對空氣和水體造成污染。農村已極少見到散養的豬、牛，但是散養的雞、鴨、羊仍然存在，畜禽糞便不能及時處置，規模養殖業也存在不規范問題。

（三）水體主要污染物為CODCOD

宿州市境內15條主要河流的11個國控監測斷面和17個省控監測斷面水質監測結果顯示。奎河、奎濉河出境水質優于入境水質，沱河、新汴河、新濉河、澮河等幾條主要河流出境斷面水質為IV類，滿足水環境功能區目標要求。小流域縣界斷面水質常年為Ⅴ類或劣V類，存在污染現象，主要污染物為COD、氨氮和總磷，尚需加大治理力度。

三、存在問題原因探析

導致農村生態環境污染原因是多方面的，筆者根據研究需要，從政府項目管理角度，設計了農村環境保護調查問卷，問卷包括農民環保意識、農民環保行為、農村環保建設3個方面12項指標（見附錄1）。2017年5月6-7日，組織15名學生分5個組，每組3人，分別到4縣1區農村進行問卷調查，調查對象鎖定為16歲以上的成年農村居民，問卷隨機發放。共發放問卷1233份，收回1220份，有效問卷1212份。

參與問卷調查的農村居民，文化程度構成：文盲18%，小學及初中占約72%，高中約占6%，專科及以上約4%。年齡構成：16-45歲的中青年人占20.3%，50歲以上中老年人占79.7%。結果說明，從事農業的農民年齡偏大，文化程度普遍不高。

通過座談、實地調研和對調查問卷的統計分析，從項目管理方面，站在環境保護和治理動力、能力角度，造成農村生態環境問題的主要原因可以歸納以下四個方面。農民環境保護意識不強和環保支付意愿不高是表面原因，根源在于政府責任履行不到位、宣傳不夠和農業從業人員知識文化水平不高。

（一）農村居民環境保護意識不強

政府宣傳不到位，農民居民環境保護意識不強。調查問卷統計結果顯示，70.2%的農村居民表示關注環境問題，尤其是關注食品安全，只有29.8%的農村居民表示對環保問題不關注，說明農村居民對生態環境環保的關注程度還是比較高的。對于環境保護知識的掌握，92%的農村居民是通過電視等媒體渠道獲得的，通過宣傳冊和會議渠道獲得的極少。說明政府對農村居民的環境保護知識宣傳不夠，沒有做到深入到戶到人。在關注環境問題人群中，只有10%人愿意自覺遵守環境保護行為，部分居民還是停留在關注了解層面，缺乏積極保護環境意識，在生活和從事農業生產中，重需要，輕環境，不注重農村環境保護，甚至破壞環境。

（二）農村居民環境保護支付意愿不高

經濟不發達，農村居民環境保護支付意愿不高。調查顯示，國家級省級美麗鄉村、生態村在村莊主要區域設置有垃圾箱，村口建有垃圾中轉站，配備有專門保潔人員負責清運垃圾。但是，絕大部分村沒有設置垃圾箱，農村居民的生活垃圾基本上是扔在屋前屋后坑洼處，依靠天然消化。生活污水通過排水溝排到屋外的比例幾乎100%，下水道排出的污水沒有統一收集處理。農村溝河、農貿市場周邊污水垃圾污染嚴重。72%的農村居民表示個人環保行為受環境的影響。比如周圍人怎么做、周邊環境如何等都直接影響農村居民的環境保護行為。

對農民環保支付意愿統計表明，農村居民關注環境，也都希望村莊整潔，環境優美，但是，人們支付意愿不高，被調查的對象中，69%人不愿意為保護和治理生態環境支付費用，87%的人認為環境治理是政府的責任，政府應該加大宣傳力度，投入更多資金完善環境保護設施，治理和修復農村生態環境。

（三）政府責任履行不到位

政府責任內容包括環境保護法規制定、環境保護宣傳教育、環保資金的使用、環境保護監管、反饋評估等環節［10］，政府責任的落實和履行是一個系統工程。

我國《環境保護法》（2015）針對城市的生態環境治理規定了各級政府的目標責任，但是，沒有明確地方政府對農村環境治理責任清單，對農村生態環境治理也沒有統一的考核標準。家庭聯產承包生產經營方式、公民環境權的不明確、土地等資源產權關系的不明晰等導致農民進行掠奪式的生產，環境保護意識不強。

政府責任履行不到到位，首先表現宣傳不廣泛不深入，只有不到8%農民是通過環境保護宣傳冊、會議獲得環境保護知識，充分證明政府在環境保護宣傳上沒有做到面對面，沒有針對具體環境問題進行深入宣傳，對農民環境保護行為缺乏積極引導。其次表現在對農村生態環境污染治理投入明顯不足。研究表明，環境質量的好壞與環保投資占其同期GDP的比例正相關［11］。有資料顯示，2016年宿州市環境保護投資只占區域GDP的1.1%，低于發達地市,加之環境保護歷史欠賬較多，更顯環境保護投資不足。第三，縣鄉（鎮）政府重視經濟發展，對環境保護關注太少，沒有把農村生態環境治理的宣傳預防、監測評估以及責任追究擔在肩上。農村生態面源污染廣而散，縣級環保部門也沒在農村設置必要的環境質量檢測點，農村環境保護設施薄弱，大多數鄉鎮沒有專門的環保機構，生態環境治理工作缺乏行之有效的手段，基本上處于放任自流的狀態，生態環境監管問責乏力。

（四）農業從業人員文化知識水平不高

調查問卷結果顯示，從事農業生產的年齡偏大、文化層次不高，初中及以下文化程度占90%，專科以上文化水平農民只占4%。近幾年新型職業農民、農場主培訓雖然使一些農業生產大戶農業科技知識有所提高，但是沒有根本改變大部分從業農民文化水平偏低、年齡偏大的事實。傳統農民做現代農業、生態農業，必然會遇到很多瓶頸，最大的瓶頸就是農業生產經營思維的嚴重滯后。

宿州市613家中型農場統計資料顯示，農場經營者具有高中以上(含高中)文化水平只有63人，約占總體的10%［12］，90%農場經營者沒有系統學習過農業生產經營和管理知識，農場經營還是憑經驗或跟風，生產科技含量不高，農產品附加值低，利潤空間小，加之地租居高不下，經營者把眼前利益和利潤作為最大的追求，缺乏重視生態環境保護的主觀性，缺乏可持續思維。

農藥生產經營有待規范。宿州市對農田病蟲害防治沒有實行統一預防、統一防治、統一管理。當農田發生病蟲害的時候，70%以上的種植戶是自己買藥自己打藥自己判斷效果，由于農民本身對農藥不懂，購買和使用農藥基本依靠經銷商的推薦。宿州農藥經營單位多，但是大部分農藥經營人員文化水平不高，賣藥不懂藥，不能對購買的農民進行科學、安全防治用藥指導。這樣就導致農民防治用藥混亂，針對性差，影響防治效果，從而會促使農民加大用藥量和對更毒農藥的期待，病蟲害防治做不到安全精量用藥。農村養殖戶大多沒有系統學習過畜牧獸醫方面的知識，沒有接受過系統培訓，缺乏生態養殖和先進養殖的理念，一般還是用傳統的養殖方法。

農業從業人員過分追求利潤最大化也是造成農村生態環境污染的重要原因之一。