權力結構新解：在社會治理創(chuàng)新中的考量

鹿斌 金太軍

摘要：在推進社會治理創(chuàng)新的時代語境下，對權力結構的集權與分權二元爭論顯然在邏輯理路上缺乏有效的說服力，而從社會結構中去發(fā)現(xiàn)權力結構的樣態(tài)也要嘗試破解現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義相互攻訐所導致的認知偏失。“權力集結構”概念的提出，可以在集權與分權、現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義的雙重兼顧中找到一個解釋著力點，以契合社會治理創(chuàng)新語義中對權力結構樣態(tài)的真實性描繪。權力集結構也存在著諸多局限，需要不斷地優(yōu)化與完善，從應時性選擇盡快步入歷時性變遷。

關鍵詞：社會治理創(chuàng)新；權力結構；權力集；制度

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“創(chuàng)新社會治理體制與社會和諧穩(wěn)定長效機制研究”（14JZD029）

中圖分類號：D03 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）06-0018-06

自社會治理創(chuàng)新這一改革議題提出以來，不論是理論界還是實務界所作出的種種努力其實都是為了尋獲達至善治的根本密鑰。體制改良、機制創(chuàng)新、制度調整等一系列改革嘗試卻在全面深化中遇到了似乎是不可逾越的障礙。陷入迷思的改革邏輯并沒有選擇規(guī)避，而是重新進入傳統(tǒng)政治論域——關于權力結構的考量，以尋求獲得突破的節(jié)點。所謂權力結構，在社會治理場域中主要是指公共權力在各行動主體之間的配置及相互關系。如果說社會治理創(chuàng)新的代表是結構創(chuàng)新，那么權力結構的改革與調整則是其基礎和保證。而論及此處，邏輯慣性讓我們不由得提出一系列歷史性的疑問：社會治理創(chuàng)新需要怎樣的權力結構，是集權還是分權？是否能夠打破集權與分權的壁障而構建一個兼顧雙方的綜合性結構？關于這一系列問題的分析與解答即構成本文的理論預設和學術旨趣。

一、社會治理創(chuàng)新中的權力結構選擇：分權與集權的論爭

雖然“圍繞著集權還是分權所展開的斗爭構成了人類歷史發(fā)展的一種偉大律動”①，但不得不承認，在相當長的一段時間內，權力的“鐘擺”更多地偏向了集權結構。可以說，分權與集權的論爭始終客觀存在但卻向來有所偏指。可是，自民主理論誕生以來，隨著權利主體的漸趨強勢和權力載體的相應式微，以分權改革為主旨的結構變遷由局域罕景變?yōu)槿虺＞埃⒂纱艘l(fā)了權力結構偏好的歷史性逆轉。作為民主理論的時代延展，社會治理創(chuàng)新以其理論上的優(yōu)勢、價值上的普適、功能上的迎合，進一步鞏固了當下較為強勢的分權偏好選擇。何增科指出，社會治理是在一個既定的空間范圍內由多元行動者運用各自權威對社會組織、社會事務和社會生活的規(guī)范、協(xié)調和服務的過程，其目的是滿足社會需求，維持社會秩序。社會治理倡導社會自治和分權式治理，強調多元主體之間的協(xié)商協(xié)調、持續(xù)互動，反對單純的命令和控制，從而實現(xiàn)對社會事務的合作管理。② 鄭杭生也認為，社會治理和善治或良治的核心點，在于由國家力量和社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民，共同來治理和管理一個社會。③ 陳振明則從社區(qū)治理的維度分析了社區(qū)內部權力分配的新格局，提出應通過調動包括社會組織、社區(qū)、家庭和公民個人等在內的各種社會力量參與社會治理和社會建設的積極性，實現(xiàn)權力分割、互動有序、上下聯(lián)動的社區(qū)治理新局面，徹底激發(fā)社區(qū)參與治理的活力。④ 唐皇鳳從維穩(wěn)的角度提出，必須推進社會治理模式的改革和創(chuàng)新，限制政府權力，改變以行政權為主導的一元化治理，積極培育現(xiàn)代社會組織，實現(xiàn)國家、市場、社會三者之間多中心的協(xié)作治理。⑤ 除此之外，江必新、崔月琴、范逢春、竹立家、趙孟營等學者也從多個角度提出了支持社會治理分權結構改革的論斷。⑥

應當說，社會治理創(chuàng)新的分權結構傾向構成了其理論范式的一大亮點，也是眾多學者孜孜以求的學術旨趣。不過，對分權結構的偏好并不意味著對集權結構選擇的放棄，依然有諸多學者在理論逆勢中發(fā)出聲音。王紹光認為，分權是有底線的，過度分權導致國家能力下降，許多問題包括提供全國性公共物品、克服跨地區(qū)外部效應、解決宏觀經(jīng)濟問題和再分配問題等是地方分權無法做到的，現(xiàn)代化國家能力的提高必須有集權的存在。⑦ 沈榮華也指出，在現(xiàn)有的制度體系以及社會結構中，發(fā)揮權力精英的能動性是中國治理轉型最現(xiàn)實、最理性的選擇。通過優(yōu)化和規(guī)范地方核心行動者的權力和能力成為地方治理績效提升的關鍵因素，也成為后發(fā)國家經(jīng)濟績效主義價值導向的一種“優(yōu)勢”。⑧ 汪錦軍通過對地方治理中項目制的剖析，指出地方政府不僅利用治理項目設立和運作的方式將地方諸多資源有效集中和統(tǒng)一調配，而且在無形中將公共權力高度整合，形成了較為高效和有序的治理模式。就目前情況來看，地方政府項目制依然是一項重要的治理手段，由此而鞏固的縱向治理結構也更具有現(xiàn)實意義。⑨ 而郭圣莉則從社區(qū)調查的實例中定量地呈現(xiàn)了社區(qū)的權力結構，發(fā)現(xiàn)無論社區(qū)類型如何，居委會書記和主任都是社區(qū)權力的核心，發(fā)揮著主導作用。而居委會作為實質上的街道下級組織仍然處于社區(qū)權力中心，相對于業(yè)委會、物業(yè)公司、社團等其它組織而言更具有核心影響力。⑩ 不論這些學者是出于對集權結構當下改良的支持還是對集權結構歷史性作用的重溫，分權與集權的二元分立與論爭并沒有在分權結構偏好的強勢下瓦解，而是漸次形塑著自己的話語空間。

其實，集權與分權并沒有孰優(yōu)孰劣之分，向二者的來回偏移也不存在進步與倒退之別。它們都是社會治理的一種手段，只是在具體的掌權和用權過程中的結構異質而已。在現(xiàn)代民主治理理論的語境下，人們之所以傾向于分權結構的選擇，更多是出于“歷史上集權治理為人類造成的諸多災難性的破壞而讓人心有余悸”{11}。可是，分權結構也不是完美的，當它在民主理論范式的庇護下走上“治理神壇”的時候，也就意味著達到了自反性爆發(fā)的臨界值。建立在分權結構上的治理模型設計在迎合民主政治、契合多元結構、嫁接參與行為的過程中，也同樣埋下了治理結構離散的隱患。因此，權力結構的考量應當跳離分權與集權二元分立的邏輯進路，摒棄“肯定—否定”式的價值判斷。隨著現(xiàn)代社會展現(xiàn)出一種多元化、復雜化、不確定性的場景，這種囿于集權與分權二元對立的分析視角已然無法有效概括、詮釋乃至應對社會治理創(chuàng)新中權力結構的諸多問題。就如同拉斯韋爾在批評莫斯卡和帕雷托關于精英與民主對立的論斷時提出二者是可以共存的一樣，集權和分權也是可以共存于治理結構之中的，而且也應當相互嵌構。因此，應當破除分權與集權二元對立的藩籬，在社會治理創(chuàng)新的權力結構選擇中型構一個綜合性的分析框架。

二、社會治理創(chuàng)新中的權力結構樣態(tài)：從社會結構中發(fā)現(xiàn)

如果說權力結構規(guī)定著一種力量的分配狀態(tài)，那么這種狀態(tài)為何是這樣的而非那樣的？我們看到，權力結構在直面社會的過程中深刻地接受著社會結構的塑造。所謂社會結構，它是“某一整體中的各個部分、各個要素之間相互聯(lián)系的方式”{12}。而權力結構則規(guī)定著各個部分、各個要素之間的力量配置關系。由此觀之，以關系為邏輯起點，社會結構構成了權力結構產生的土壤，而權力結構則賦予了社會結構充實的內容，二者緊密相連。因此，從社會結構中去發(fā)現(xiàn)和分析權力結構樣態(tài)，可以使我們對權力結構有一個更為準確的把握。

關于如何從社會結構中發(fā)現(xiàn)和把握權力結構，首先需要作幾個方面的說明：第一，權力結構蘊含于社會結構之中。權力結構是主體間力量配置的關系，而這種關系不是由權力自身決定的，而是緣起于社會結構的規(guī)定。換句話說，當把權力置于宏觀的社會層面進行考察的時候，我們就會發(fā)現(xiàn)，不僅權力屬于社會建構的產物，權力結構也是社會結構的結果呈現(xiàn)。有什么樣的社會結構，必然也會有與之相適應的權力結構。第二，權力結構中的力量效度由社會結構決定。如果說權力結構決定了各主體力量大小的程度，那么社會結構則決定著這些主體力量使用的程度。傳統(tǒng)社會結構將政府角色定位于發(fā)揮主導作用，不僅形成了權力集中的一元模式，也塑造了全能型政府的樣態(tài)。而現(xiàn)代社會所追求的多元角色參與，則不僅保證了公共權力在各主體間的合理配置，更激發(fā)了將權力轉化為行動力量的過程。第三，權力結構的變遷受到社會結構變遷的影響。歷時性地體察可以發(fā)現(xiàn)，我國社會結構經(jīng)歷了從一元結構向多元結構、表層結構向深層結構、靜態(tài)結構向動態(tài)結構的變遷，而權力結構也隨之發(fā)生了深刻的轉型，呈現(xiàn)出分權化、多元化、動態(tài)化的情狀。第四，權力結構的合法性需要社會結構予以支持。現(xiàn)代權力結構的核心和基礎在于合法性的獲取，從根本上來說這并不取決于法律制度的賦予，而是源于民眾的認可。社會結構不僅為權力行使準備了行動者并塑造了他們之間的關系，而且也為這種關系的維系嵌構了必要的條件，即通過各主體間的互動和鏈接，培養(yǎng)信任、認同的生發(fā)。

當下，在全面推進社會治理創(chuàng)新發(fā)展的過程中，精確把握和分析權力結構樣態(tài)已然成為了十分緊迫的任務。從社會結構中發(fā)現(xiàn)和闡釋權力結構，也就意味著要對中國社會情狀進行細致的體察，然后在此基礎上把握和解讀社會治理創(chuàng)新中權力結構的實然樣態(tài)。有關目前中國社會結構情狀的分析，需要在現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義的邏輯判斷中作出恰當?shù)倪x擇。所謂現(xiàn)代主義，主要是指濫觴于西方啟蒙運動時期的發(fā)展模式，它秉承人類理性的光輝，追求事物的確定性與必然性，否定不確定性與偶然性，從而幫助人們掙脫傳統(tǒng)思維的禁錮。現(xiàn)代性的邏輯創(chuàng)設在社會建構上直接映射出中心化、主體性的特征。而后現(xiàn)代主義建立在摧毀了現(xiàn)代主義的廢墟之上，盡管二者實際上并不存在于時間上的區(qū)隔而是在同一時空中交織、糾纏，但后現(xiàn)代主義所利用的不確定性、偶然性等批判的武器，卻給人造成一種前后有序的時空幻象。由此，后現(xiàn)代主義所設計的社會性狀則指向了去中心化、主體間性、多元化的特征。如果說現(xiàn)代主義型構了之前的社會形態(tài)，那么后現(xiàn)代主義則試圖觸摸未來社會的發(fā)展脈絡。按照從社會結構中發(fā)現(xiàn)和闡釋權力結構的邏輯，現(xiàn)代社會形成了“中心—邊緣”式的權力結構，這意味著權力分配具有天然的不對等性，并強調權力主體的確定性和集體性傾向。而與后現(xiàn)代社會相適應的權力結構則呈現(xiàn)出分散化、個體性、均等化、去中心化的逆勢圖景。就社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實發(fā)展來看，似乎后現(xiàn)代社會所型塑的權力結構才是最真實的樣態(tài)。但后現(xiàn)代社會自身的紕漏不僅為社會結構的健康發(fā)展埋下了隱患，也使由此而形成的權力結構樣態(tài)陷入了困境。一是多元悖論。隨著多元化、去中心化、碎片化在權力結構中的確立，被總體性壓抑已久的個性化權力獲得了反撲的最佳機遇。由此而形成的對傳統(tǒng)權威的撕裂式解構，不僅造成權力結構的平面化、同質化趨向，而且對規(guī)則、制度、標準、價值等一系列配套內容構成了嚴重威脅。如果說中心缺失只會在建構性層面對權力結構造成一定的影響，那么多元彌散則會因為其內蘊的自利動機及其對集體行動的天然消解而對社會治理形成解構性沖擊。正如康納所言：“多元悖論使得所謂的局外者變?yōu)榫哂写硇缘摹鐣l(fā)言人……所謂的主導群體被異化的程度實際上比處于邊緣的群體更高；它們不僅首先被異化，而且……在異化狀態(tài)下再次被異化”{13}。二是結構無序。后現(xiàn)代主義所追求的去中心化并不等同于對秩序的漠視，而是將其作為一個隱匿的條件予以默認。但權力結構的實際型塑中不僅打破了“中心—邊緣”結構，而且同時消解了傳統(tǒng)權威的秩序規(guī)則。易言之，后現(xiàn)代社會在推進權力解構的同時，并沒有重視再次建構的必要性，而由此就造成了權力主體在規(guī)則真空中的自由與隨意。三是利益內化。“在一個缺乏政治共同體感的政治落后的社會里，每個領袖、每個個人、每個集團皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物質目標，而置更廣泛的公益于不顧”{14}。在權力結構中以自身利益的得失作為評判是非的標準，絕不同于市場經(jīng)濟中逐利目的那樣簡單而合理。當權力成為個人利益交換的一種手段時，那就意味著權力屬性的變異以及由此帶來的利益狂歡和恐懼的上升。四是權威讓渡。權力結構由一元變?yōu)槎嘣谛问缴蠈崿F(xiàn)了對傳統(tǒng)威權體制的消弭，但由于對多元化的崇拜和對多元主體的放縱，后現(xiàn)代社會中的權威始終存在著由少數(shù)人的壟斷向多數(shù)人的壟斷異變的危險，并且伴隨著權力要素分配的現(xiàn)實性不均等，也存在著多數(shù)人的壟斷再次滑向兩極式的寡頭統(tǒng)治的可能性。

可見，后現(xiàn)代社會所設計的權力結構在實踐中并不完全符合社會治理創(chuàng)新的要求。當然，對后現(xiàn)代社會中權力結構的批判并不意味著對現(xiàn)代社會權力結構的支持，由它所造成的權力失范已經(jīng)在現(xiàn)代社會釀成了諸多苦果。這里不再一一贅述。就中國目前的社會結構情狀而言，雖然我們正在進行著現(xiàn)代化，但與西方社會發(fā)展的時間滯差卻迫使我們同時經(jīng)歷著后現(xiàn)代社會的影響，以致于現(xiàn)代社會的沉疴還沒有完全消除，后現(xiàn)代社會的新疾已然到來。因此，從社會結構中發(fā)現(xiàn)權力結構，需要超脫現(xiàn)代與后現(xiàn)代相互攻訐的陳舊邏輯，立足二者共時性的特殊情狀，描述社會結構的真實圖景，進而把握和分析權力結構，以期與社會治理創(chuàng)新的實踐相契合。

三、社會治理創(chuàng)新中的權力結構創(chuàng)新：權力集的闡釋和分析

社會治理創(chuàng)新的發(fā)展要求權力結構的當下選擇跳離分權與集權二元對立的結構窠臼，而從社會結構中發(fā)現(xiàn)權力結構樣態(tài)的邏輯則需要掙脫現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義相互攻訐的拒斥結構。這種邏輯進路上的雙重超越需要將分權與集權、現(xiàn)代與后現(xiàn)代有機融合進一個新的、綜合性的權力結構分析框架中。而關于這一結構創(chuàng)新的宏觀敘事可以這樣來設定：創(chuàng)新不僅意味著創(chuàng)立一種前所未有的新事物，也可以通過舊事物的調整與改良來實現(xiàn)，且后者的漸進性比前者的激進性更具現(xiàn)實性與可行性。對權力結構創(chuàng)新而言，與其追求新權力結構的“完美出場”，毋寧著力于現(xiàn)有結構改造調整后的“重新登臺”，既通過發(fā)揮集權優(yōu)勢呼應現(xiàn)代社會結構所確立的中心原則，又通過兼顧多元結構順應后現(xiàn)代社會所追求的分權要求。為滿足此結構雙重性標準的預設，本文提出了一個“權力集結構”的概念。

“權力集”是一個復合詞，是“權力”與“集”的組合。在這里，“權力”的含義當然不同于傳統(tǒng)理論中對它的解讀，我們可以從六個方面賦予權力在社會治理創(chuàng)新中新的內容：第一，在視角上，不論是集權結構中的分析還是分權結構中的把握，原有理論所套用的解析視角都是個人主義，這就在邏輯預設中形成了一種兩極分化的態(tài)勢：要么走向集中，要么偏向多元。因此，權力觀的修復應當借鑒帕森斯的集體主義論斷，其所定義的權力概念對應的不僅僅是個人的行為設計，也聚焦于集體行動的普遍化假設{15}，從而能在權力結構的實際型構中保持理論上的正當性{16}。第二，在來源上，權力不僅可以為法律法規(guī)所賦予，而且也可以通過集合內部實現(xiàn)再生產。換句話說，權力及其結構的型塑不再拘囿于被動式的分配，行動者主動式的創(chuàng)設和想象將為權力的自主開拓空間。第三，在形式上，多元論者認為權力結構是平面化的，集權論者則認為是中心化的。如果說前者是對沖突面向的忽視和對和平意味的默認，那么后者則轉向了相反的鏡像。為兼顧二者的有效性和避免理論偏失，權力集將權力看作既存在中心又適度分散的雙重形式，從而尊重了和平與沖突在權力結構中的交織。第四，在功能上，精英論與多元論都將權力看作一種“社會控制”，資源、主體、關系都處于這一控制之下，從而呈現(xiàn)的是一種支配、拮抗式的圖景。與此不同，在權力集中，權力成為一種促進社會發(fā)展的能力，它徹底退去了不和諧的色彩，將在整合、創(chuàng)制、聯(lián)結、維系等功能上實現(xiàn)增值。第五，在主體上，權力的承載者和行使者將突破主體結構的范疇，擴展至主體間性的整合，通過將具有共同性質的權力主體予以有機聚集，跨越彼此區(qū)隔的藩籬，在一種類似于集體行動的集合內積蓄參與的力量。第六，在意義上，權力的意義維度將實現(xiàn)由法律確認的名義價值上升到實踐參與的實際價值，從而在權力結構創(chuàng)新中強化權力運用和實際參與的重要性。

而關于“集”，我們可以將其理解為一個場域。這個場域可以被定義為“在各種位置之間存在的客觀關系的一個網(wǎng)絡，或一個構型。正是在這些位置的存在和它們強加于占據(jù)特定位置的行動者或機構之上的決定因素之中，這些位置得到了客觀的界定，其根據(jù)是這些位置在不同類型的權力的分配結構中實際和潛在的處境，以及它們與其他位置之間的客觀關系”{17}。現(xiàn)代社會就是一個高度場域化的社會，“社會世界是由大量具有相對自主性的社會小世界構成的，這些社會小世界就是一個個的場域，不同的小世界有不同的法則。不同的場域遵循不同的法則，彼此獨立又相互鏈接”{18}。從這個意義上講，權力集中所強調的“集”的概念是對現(xiàn)實世界場域存在的一種邏輯抽象，它在外部以一種整體性的姿態(tài)呈現(xiàn)，而在內部則蘊藏著行動者豐富的實踐行為。對于“集”的概念進行描述，不僅是為了跳出傳統(tǒng)理論中權力結構分析的散化視角，而且也是為了建構一種更具關系性的邏輯過程。正如布爾迪厄所言，“根據(jù)場域概念進行思考就是從關系的角度進行思考”{19}。

這樣一來，“權力集”的概念似乎可以這樣定義：以權力主體為劃分依據(jù)所形成的一種能力集合及其彼此關系。而所謂“權力集結構”，簡單地說，即是由多元主體間權力集合所構成的一個整體性的權力配置模式及運作過程。這是一個以公共責任為保障的多元主體集合的綜合性分析框架。（見圖1）就總體而言，權力集結構是由一個個權力集合相互聯(lián)系、相互嵌構而形成的一個龐大系統(tǒng)。這些權力集的劃分，依據(jù)權力主體的性質，一般可以將其描述為行政權力集、社會組織權力集、社區(qū)權力集、市場權力集等。它們以公共權力的承載者或分享者角色出現(xiàn)，彼此平等、獨立、有序地嵌構于公共權力的主線上。同時這些權力集并沒有形成相互孤立的散構空間，而是通過一系列復雜而有序的聯(lián)系型構了互動合作式的關系網(wǎng)絡，在總體上呈現(xiàn)出協(xié)同共進的完美圖景。就局部而言，每個權力集內部也構成了一個獨立的權力結構，但與整體結構上的平等排列不同，權力集內部權力結構的排列存在縱向性的特征。行政權力集以傳統(tǒng)層級結構為藍本，搭建起上下有序、層層遞進式的參與架構；社會組織權力集以樞紐型社會組織為中心，雖然不及行政權力集層級結構的嚴肅性，但也精準掌握著參與的節(jié)拍與步幅；社區(qū)權力集以社區(qū)代表（業(yè)委會、居委會等）為中心，整合社區(qū)民眾的權利；市場權力集則是以行業(yè)組織為權力焦點，規(guī)定著企業(yè)間的權力配置狀況。可見，不論是在外部還是在內部，權力集結構始終致力于在權力分散和權力秩序之間尋求靈活與穩(wěn)定的平衡，以保證社會治理整體上沿著較為恰當?shù)姆较蜻\行。

應當說，權力集結構的特征是十分突出的：一是其結構是由多個小系統(tǒng)構成的一個大系統(tǒng)，并且每一小系統(tǒng)內部又都有特定的內在結構，既與整體相互嵌構，又能獨立行動；二是權力集結構具有顯著的綜合性，在集權與分權、中心與去中心、個體與集體之間實現(xiàn)了有效的耦合；三是以關系性邏輯為核心，重新梳理了多元主體間的權力序列，為權力結構的有效運轉奠定了堅實的基礎。

通過對權力集結構的闡釋和分析，我們試圖尋找在復雜社會結構情態(tài)下契合社會治理創(chuàng)新發(fā)展的權力結構樣態(tài)。應當說，權力集結構在外部與內部的雙向表征上既保證了權力集中以契合現(xiàn)代社會對秩序和理性的推崇，也照應了權力分散以迎合后現(xiàn)代社會對去中心化和參與性價值的預設。從這個意義上來看，權力集結構初步實現(xiàn)了社會治理創(chuàng)新所要求的雙重標準超越上的邏輯突破。

四、社會治理創(chuàng)新中的權力結構規(guī)范：在變遷中走向優(yōu)化

權力集結構是社會治理創(chuàng)新語境下權力結構存在的新樣態(tài)，是能夠在當下社會結構中恰當描述復雜權力關系的圖景。當然，權力集結構也潛藏著諸多局限。構成權力集結構的元素主要存在于兩個方面：宏觀上的結構和微觀上的行動者。而所謂的“集”則是鏈接這二者的重要橋梁。如果說結構和行動者將權力集結構推向當下社會治理創(chuàng)新發(fā)展的實踐，那么這二者所存在的隱患也可能導致一些困境。一是對結構的強調有可能導致結構決定主義的泛濫，從而復制原有權力結構的失敗經(jīng)驗。如果將結構視為令人畏懼、無所不包的權力，在嚴格的結構性約束過程中，就會將行動者貶斥為龐大的預先決定的關系系統(tǒng)中的角色扮演者或職位擔任者，從而使其徹底喪失能動性。二是縱向結構與橫向結構的交織，易于形成兩個方面的隱患：縱向結構的強勢傳統(tǒng)將在實際上扼殺橫向結構的成長，并且通過激發(fā)權力本身的層級性再次將運作程序帶入舊體制的窠臼；橫向結構延展所嵌入的自由、平等價值維度將對秩序造成一定程度上的消解。三是由行動者所構成的權力集之間存在著一定的離散態(tài)勢。雖然他們之間擁有多種元素所型構的關系網(wǎng)絡以及公共權力、公共利益和公共責任等支撐的整體結構，但實際運作中復雜性與多變性所產生的偶然性因素將會產生肢解作用。四是雖然我們可以描述當下的公共空間中存在著的多元的行動者，但實際上這些行動者之間的力量對比是不平等的，由此所組成的權力集也是非均衡的。因此，在具體運作中，力量失調所導致的行動差異會在整體上形成一定的“治理盆地”或“治理高地”，這就在集體行動中打亂了治理的節(jié)拍與步調。

可見，權力集結構仍需要不斷地優(yōu)化與完善，從應時性選擇盡快步入歷時性變遷。這種變遷當然也要遵循結構與行動者的雙線邏輯，一方面涉及結構的祛魅和再調整，另一方面指向行動者的拔擢與規(guī)范。其實這兩方面也是有機統(tǒng)一的。當我們將行動者預設為結構中的一種行為期待時，就意味著結構變遷能夠影響行為規(guī)范，而行為變遷也能夠作用于結構調整。由此就引出了一個穩(wěn)定秩序的核心問題：結構與行動者的制度化。

權力集結構變遷的邏輯推演歸結于制度建構，這似乎又陷入了一個老生常談的問題，但制度建構在任何改革發(fā)展中都至關重要，也是獲得規(guī)范、達至善治的重要途徑之一。在權力集結構優(yōu)化中談及制度建設，絕不屬于權力結構討論的外部介入問題。作為社會治理創(chuàng)新過程中的權力實踐，“制度以及其他類似的事物并不是存在于個體或集體進行社會實踐活動的客觀領域之外，而是內化于這一客觀領域之中”{20}。換句話說，權力集結構是現(xiàn)實社會中的一種實踐過程，人類連續(xù)不斷的實踐行為保證了這種結構的呈現(xiàn)與更新，而這些行為被可重復的實踐所規(guī)范。就此來看制度深深地內嵌于結構之中。權力集結構的優(yōu)化就制度建構方面來看應從兩個層面上進行考量：一方面，在宏觀上建構具有普遍意義的制度內容。它的主要旨趣在于為權力結構的整體框架確立一種共同規(guī)范與標準，從而在整體分構的秩序中注入一種共識性權威，以消弭權力的價值屬性與功能屬性在事實上的割裂。但需要強調的是，宏觀意義上的制度建構不僅需要傳統(tǒng)權威的合法性介入，更需要“來自群體的支撐，這些群體所具有的內聚力能使得順從普世性規(guī)范成為人們的一種理性選擇”{21}。另一方面，在微觀上的制度建構，其目的在于規(guī)范具體行動者的行為。我們當然需要從標準、規(guī)則、責任、方式等常規(guī)性的制度內容切入，但還應當注意，制度建構并不是制度羅列，也不是制度堆砌，制度間的相互鏈接與契合應當成為必要的預設。權力集之間雖然獨立而平等，但并不意味著閉鎖與排斥，權力集內部的制度建構不僅需要考量“自在”的特征與適用，也應當關切“他在”的影響。總之，不論是宏觀敘事上的制度設計還微觀行動中的制度建構，不僅要保證規(guī)范使命的達成，也要堅持關系邏輯的起點。既然制度內嵌于權力集結構之中并與之共筑為一體，那么它理所當然要遵循主體結構的邏輯理路。因此，權力集結構中的制度建構需要彰顯延續(xù)性與一致性。

注釋：

① [英]阿克頓：《自由與權力》，侯健譯，譯林出版社2014年版，第343頁。

② 何增科：《做社會治理和社會善治的先行者》，《學術探索》2013年第12期。

③ 鄭杭生、邵靜野：《中國社會治理體制改革的視野、舉措與意涵——三中全會社會治理體制改革的啟示》，《江蘇社會科學》2014年第2期。

④ 陳振明：《社會控制、社會服務與激發(fā)社會活力》，《江蘇行政學院學報》2014年第5期。

⑤ 唐皇鳳：《社會管理創(chuàng)新：維護中國社會政治穩(wěn)定的基礎性工程》，《江漢論壇》2013年第4期。

⑥ 參見江必新、鄭禮華：《論社會管理創(chuàng)新視角下的法治政府建設》，《湖南社會科學》2013年第4期；崔月琴、張冠：《社會組織管理模式變遷及創(chuàng)新路徑》，《江海學刊》2014年第1期；范逢春、尤佳：《社會治理現(xiàn)代化：理念、制度與過程的三維重構》，《河南社會科學》2015年第1期；竹立家：《社會轉型與國家治理現(xiàn)代化》，《科學社會主義》2014年第1期；趙孟營：《治理主體意識：現(xiàn)代社會治理的技術基礎》，《中國特色社會主義研究》2015年第3期。

⑦ 王紹光：《分權的底限》，中國計劃出版社1997年版，第45頁。

⑧ 沈榮華：《昆明樣本：地方治理創(chuàng)新與思考》，清華大學出版社2013年版，第160頁。

⑨ 汪錦軍：《縱向政府權力結構與社會治理》，《浙江社會科學》2014年第9期。

⑩ 郭圣莉：《國家的社區(qū)權力結構：基于案例的比較分析》，《上海行政學院學報》2013年第6期。

{11} 張康之：《論社會治理中的權力與規(guī)則》，《探索》2015年第2期。

{12} [美]戴維·波普諾：《社會學》，李強等譯，中國人民大學出版社1999年版，第95頁。

{13} [英]康納：《后現(xiàn)代主義文化》，嚴忠志譯，商務印書館2002年版，第288頁。

{14} [美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第24頁。

{15} T. Parsons， Sociological Theory and Modern Society， New York： Free Press， 1967， pp.308-318.

{16} H. Arendt， On Violence， London： Allen Lane， 1970， p.44.

{17}{19} [法]皮埃爾·布爾迪厄：《實踐與反思：反思社會學導引》，李猛等譯，中央編譯出版社1998年版，第133、133頁。

{18} 孔繁斌：《公共性的再生產——多中心治理的合作機制建構》，江蘇人民出版社2012年版，第173—174頁。

{20} [美]查爾斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后現(xiàn)代公共行政：話語指向》，楚艷紅等譯，中國人民大學出版社2013年版，第65頁。

{21} [美]拉塞爾·哈丁：《群體沖突的邏輯》，劉春榮等譯，上海人民出版社2013年版，第134頁。

作者簡介：鹿斌，南京審計大學國家治理與國家審計研究院研究員，江蘇南京，211815；金太軍，教育部長江學者特聘教授，南京審計大學國家治理與國家審計研究院院長、教授、博士生導師，江蘇南京，211815。

（責任編輯 劉龍伏）