事轉企改制背景下支出內部管理的創新應用研究

陳春梅

摘要：自“十八大”以來，國家對生產經營類事業單位改制轉企的力度不斷加強，對行政事業單位內部審計督察的強力鋪開，對內部控制報告編報“回頭看”的實地巡查，“以審促改”、“以報促改”的方式有力推動了待轉企中小事業單位加強廉政建設和內部控制。在當前事轉企改制背景及內部控制視角下，待轉企中小事業單位存在的支出管理問題逐漸顯現。通過引入內部控制思路及融入“5W2H”和“PDCA”的管理方法，探究支出管理的創新應用，以降低事轉企的改制風險，促其健康有序地轉制經營。

關鍵詞：事轉企改制；支出管理；應用創新

一、相關定義及支出管理的重要意義

（一）相關定義

1.待轉企事業單位，指根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號）的精神，對劃分為生產經營類的事業單位將逐步轉制為企業，即列為待轉企事業單位。

2.支出內部管理，指單位為實現支出控制目標，對經濟活動的支出風險進行防范和管控；分為借款管理、報銷票據管理、支出申請與資金支付管理、公務卡管理、銀行賬戶管理、付款印鑒管理、支出核算及歸檔、支出監管八個環節。

（二）支出內部管理的重要意義

“5W2H”的第一層級管理思路—WHY？即原因和意義是什么？事業單位的支出，以預算為起點，以審計監查為終點；預算管理是貫穿業務流、信息流、資金流的主線，加強支出內部管理是保障資金合法合規的核心，對預算執行及勤政廉政具有十分重要的意義。

二、支出內部管理的突出問題

“5W2H”的第二層級管理思路—WHAT？即問題是什么？需要改進什么？很大一部分待轉企事業單位為科級單位，該類人員少，組織架構簡單，很少經歷經濟責任審計或離任審計，從上至下對支出內部管理的重視度不夠；一旦進入事轉企改制前期，其支出管理的問題逐漸顯現。

（一）人員縮減，支出管理職責不清

一些待轉企事業單位職工對改制變革的認識不同，人員調離或辭職的情況時有發生，當地人社部門對該類單位持“只能出不能進”的人事政策。因此，支出內部管理很難做到“三權”分離及不相容崗位分離“三權”即決策權、執行權、監督權，亦未能采取相應的替代措施或定期評估監督。

（二）支出內部管理的事前環節問題

1.領導班子的管理理念不統一，風險防范意識不強

一些單位領導認為單位小，以提高生產經營運行效率為首要目標，認為支出事前審批程序勢必會影響工作開展。

2.普通職工對事前審批環節有抵觸

一些單位職工對支出申請的事前審批材料未按規定在事前辦理完結，只在資金支付申請環節臨時補齊。

3.財務部門監管不到位

（1）財務部門在支出事前環節不敢放手監督。

（2）支出內部管理體系不完善，未建立起一級基本制度宏觀把控、二級管理辦法中觀管理、三級實施細則微觀實施的“三個抓手”并管的支出管理內控體系。

4.年初預算制定不合理，導致支出預算指標經常變更或調劑，支出使用不暢。

（三）支出內部管理的事中環節問題

1.開支不符合預算指標要求；未按規定使用公務卡。

2.未按實際支出內容取得發票，或發票取得不及時。

3.支出審核（批）過程不符合流程權限管理規定，支出申請的證明材料缺漏頻繁等。

（四）支出管理的事后環節問題

1.支出審核（批）環節

因人員條件限制，缺乏業務審核的環節；財務部門對不符合相關規定的支出事項未能有效溝通而給予審核通過；未設有分管領導審核。

2.資金支付環節

出納員對支出申請單據未作復核即辦理資金支付，付款完結后未及時辦理付款確認簽字。

（五）支出內部管理的其他環節問題

銀行賬戶及付款印鑒管理不規范，銀行賬戶變更未經審核（批），或由同一人負責保管資金支付所需的付款印鑒；支出核算不規范；對支出會計檔案未按檔案管理規定歸檔。

（六）支出內部管理的層級監管問題

各層級對支出監管不嚴或脫節，相關審核不夠客觀獨立。

三、對策建議及應用措施

“5W2H”的第三層級管理思路——WHEN？WHERE？WHO？HOW？HOW MUCH？即何時采取措施？從哪里采取著力點？什么人來做？如何做？做到什么程度？同時輔以“PDCA”工作思路，對支出進行有效內部管理（“PDCA”即計劃、執行、檢查、處理4個環節）。

（一）支出內部管理的“計劃”，即制定支出控制目標和支出執行方案，計劃到位有如下措施

1.通過內部借調人員，明確“三權”分離和不相容崗位分離

（1）待轉企事業單位通常有下屬企業，則可從下屬企業借調相關人員兼職（薪酬及人事關系在原單位不變），以完善單位內部控制要求的“三權”分離和不相容崗位分離。

（2）建立權限職責清單，清單中應明確支出內部管理的歸口管理部門、分管領導、職責內容，對“三權”分離及不相容崗位職責具體落實到個人并配備相應的績效考核措施。

2.建立風險評估機制，提高單位的風險防范意識

（1）財務部門對支出管理業務環節進行疏理并制定各環節流程圖，識別和確定關鍵控制點、關鍵風險點，會同領導層等進行相關風險評估。

（2）建立支出管理的風險評估機制，至少每年定期對支出內部管理的風險進行全面、客觀評估，作為支出內部管理的重要依據。

3.設定支出內部管理的總體控制目標及控制原則

（1）總體控制目標應設定為合法性、合理性、真實性、準確性、有效性。

（2）控制原則應設定為全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益性。即支出內部管理應貫穿支出事項全過程，全面控制，橫向到邊，縱向到底；應關注重要經濟活動的重大風險，即重點關注“兩重一高”的支出業務并設定其相關范圍；應在各方面相互制約、平衡；應符合國家有關規定和單位實際情況，并隨內外部環境的變化進行相應調整修訂；效率性管理和控制性管理兩者或為一對矛盾體，在支出內部管理制度的設計和執行上應考慮成本效益與風險平衡原則。

（二）支出內部管理的“執行”包括流程到位、標準到位、細節到位等，應建立起一級基本制度宏觀把控、二級管理辦法中觀管理、三級實施細則微觀實施的“三個抓手”并管的支出管理內控體系。執行到位有如下措施

1.科學制定年度預算及執行預算，對經費支出分類管理

（1）應建立預算內部管理制度，科學編制年度預算，在年度預算批復下達后即分解預算指標至相關業務部門，規范預算調劑或追加調整程序；作好月度支出預算的執行、支出統計和分析，并輔以績效考核。

（2）根據單位全年預算指標，按人員支出和公用經費支出、基本支出和項目支出、“三公兩費”支出和大額支出等劃分不同的重要等級進行分類權簽及分類管控。

2.規范借款管理及報銷票據管理

（1）根據財政公務卡的管理規定嚴格使用公務卡，應明確所有支出業務一律不允許借款。

（2）對報銷票據管理，應制定經費支出報銷票據操作規定（外部票據和內部表單的取得規定、整理粘貼單據的規定等）；應制定預算與支出相結合的業務管理流程圖及支出申請指南（支出申請指南應列明預算指標的年度可用額度、開支范圍，歸口管理、審核程序、單據要求等管控指標）；應建立事前、事中、事后環節支出申請所需單據的一覽表及注意事項，統一規范支出管理用表等。

3.規范支出申請及資金支付管理

（1）設定經費支出各層級審核（批）操作規定，包括設定經費支出申請的審核（批）時間及支付時間、審核（批）流程、層級權簽程序等。

（2）規范資金支付環節的管控，明確出納員在資金支付前須對支出申請單據進行關卡審查，明確應嚴格按照支出申請指南的規定使用預算指標辦理資金支付等。

4.規范公務卡管理

明確辦理公務卡的人員范圍；明確公務卡使用須遵循“職工個人先行支付，單位審核報銷，財政實時監控”的管理程序；明確不論是否屬于公務卡的強制目錄范圍，對于零星墊付支出事項均應統一使用公務卡。

5.規范銀行卡管理及付款印鑒管理

明確禁止違規出租、出借、新增銀行賬戶；規范辦理財政直接支付及財政授權支付的程序；明確付款印鑒須由專人分開存管，嚴禁由一人同時保管付款印鑒的全部印章。

6.規范支出核算和決算，規范支出憑證歸檔管理

規范出納核算和會計核算，規范決算管理；明確應按照《會計檔案管理辦法》等規定要求，對支出會計檔案進行歸檔保管。

（三）支出內部管理的“檢查”是指對標工作標準和目標，對支偏離支出控制目標的行為進行干預以實現其控制目標的過程。檢查到位有如下措施

1.加強各層級的監管機制，應考慮建立財務人員委派機制

（1）單位內部督察

單位應不斷完善支出內部管理體系，強化支出的業務審核；財務部門應加強支出管理的歸口審核；單位領導班子應加大對經費支出的督察力度，對發生的支出事項進行事前、事中、事后的全程督查，形成“業務審核—財務部門復核—分管領導審核—單位負責人審批或集體決議審定—單位領導班子定期督察”的支出管理五道防線。單位對支出內部管理的督察范圍，應督察支出業務相關崗位是否進行“三權”分離和不相容崗位分離；督察相關審核（批）控制是否有效實施等。

（2）主管局加強監管

主管局應要求有條件的單位建立內審部門，或定期或不定期對二級基層單位的巡回審計，還應在年度績效考評中加大對基層單位領導監管指導財務部門和經營內控的績效考評力度。

（3）審計部門、紀委監察部門應不定期開展年度審計或監查

審計及紀委監察部門應不定期對事業單位全面鋪開審計督查，對副科級及以上領導干部全面鋪開經濟責任審計或離任審計，加強對所有公職人員的監察。

（4）建議地方政府創造條件，對事業單位財務人員由和內審人員，應由當地紀委或審計局、財政局直接管理并實行委派制，以保證財務人員及內審人員不受所在單位領導的干預，對支出管理更能堅持原則、更能獨立客觀地進行監督。

（四）支出內部管理的“處理”是“PDCA”管理循環中的最后一個環節，是對檢查結果進行處理或總結。處理總結到位有如下措施

強化處理，獎優罰次；把支出內部管理的處理納入日?？冃Э己耍皶r糾正偏差，避免把支出管理的錯誤帶到下一經濟活動環節。

（五）“PDCA”管理環節的閉環管理

對有條件的待轉企事業單位，應建立內部控制信息化系統，與政府會計核算服務平臺融合，引入“5W2H”、“PDCA”管理思路，實現單位預算、支出等經濟活動的業財融合，實現內部控制規范化管理，從“人控”轉為“機控”，從而實現“PDCA”的閉環管理。

四、結語

在當前國家經濟轉型的大環境下，待轉企事業單位迎來改制的巨大挑戰和機遇；對該類事業單位如能在支出管理中引入內部控制思路及“5W2H”和“PDCA”的管理方法進行創新應用，必能降低事轉企的改制風險，促其健康有序地轉制經營。

參考文獻：

[1]李敏.收支業務控制規范.公共部門控制規范，2017 （09）：48.

[2]財政部會計資格評價中心.行政事業單位預算管理、會計處理與內部控制. 2017年度《高級會計師》教材，2017年2月.