開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的方法路徑探析

韓翠

摘要：基于開發(fā)區(qū)管理模式的特殊性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋主要存在著管理模式不統(tǒng)一、審計(jì)資源力量薄弱、審計(jì)監(jiān)督缺位等問題。結(jié)合現(xiàn)狀，從規(guī)范開發(fā)區(qū)審計(jì)管理模式、統(tǒng)籌使用審計(jì)資源、制定審計(jì)規(guī)劃、加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量管理以及落實(shí)審計(jì)整改等方面探索開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的方法路徑。

關(guān)鍵詞：審計(jì)；監(jiān)督；全覆蓋

國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國(guó)發(fā)[2014]48號(hào)）以及中辦、國(guó)辦印的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，對(duì)完善審計(jì)制度作出全面規(guī)劃和部署，明確要求對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。開發(fā)區(qū)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其兼具政府運(yùn)作模式和市場(chǎng)化運(yùn)作模式，是工業(yè)突破的主戰(zhàn)場(chǎng)，是集聚項(xiàng)目、吸納資本的主陣地，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。面對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、固定資產(chǎn)投資加速的形勢(shì)，改善審計(jì)監(jiān)督保障機(jī)制、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋勢(shì)在必行。

一、開發(fā)區(qū)審計(jì)工作現(xiàn)狀及主要存在問題

（一）開發(fā)區(qū)審計(jì)管理模式不統(tǒng)一

由于開發(fā)區(qū)不是一級(jí)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，不具備相應(yīng)的法律地位和權(quán)限，管理體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制具有特殊性，開發(fā)區(qū)審計(jì)的管理模式也不統(tǒng)一：一是規(guī)模較小的開發(fā)區(qū)未設(shè)置審計(jì)部門，由市審計(jì)局代管；二是審計(jì)作為財(cái)政系統(tǒng)或紀(jì)委的內(nèi)設(shè)部門，缺乏獨(dú)立性；三是作為獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)存在，具有政府審計(jì)職能，實(shí)施“雙重管理”，開展業(yè)務(wù)較全面，但此類管理模式實(shí)施的比較少。開發(fā)區(qū)審計(jì)管理模式不規(guī)范統(tǒng)一，審計(jì)職能受限，不能保證經(jīng)常、及時(shí)、有效的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，審計(jì)在維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)秩序，防范風(fēng)險(xiǎn)、完善管理和提高效益等方面發(fā)揮的作用也就非常有限。

（二）審計(jì)隊(duì)伍力量薄弱

相對(duì)于日趨繁重、審計(jì)邊界不斷延伸的現(xiàn)狀，審計(jì)人員，尤其是復(fù)合型審計(jì)人才的欠缺無(wú)疑成為制約審計(jì)工作發(fā)展的瓶頸。就專業(yè)技能而言，審計(jì)人員既要精通會(huì)計(jì)、審計(jì)等基礎(chǔ)知識(shí)，還要掌握法律、管理、金融、工程等專業(yè)知識(shí)，開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)一方面是編制受限，人員較少，另一方面是工作任務(wù)繁重，培訓(xùn)學(xué)習(xí)時(shí)間減少，審計(jì)人員及其專業(yè)技能難以滿足日益發(fā)展的審計(jì)工作復(fù)雜性，總體的技術(shù)力量還顯薄弱。

（三）審計(jì)監(jiān)督存在缺位情況

開發(fā)區(qū)兼具政府運(yùn)作模式和市場(chǎng)化運(yùn)作模式，其審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)兼有內(nèi)部審計(jì)和政府審計(jì)的雙重功能。而目前審計(jì)工作的保障力度不夠，審計(jì)工作過(guò)分依賴社會(huì)中介結(jié)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果，自行組織開展財(cái)政績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)等項(xiàng)目能力和經(jīng)驗(yàn)不足，審計(jì)監(jiān)督還存在缺位的情況。

二、開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的意義

審計(jì)全覆蓋就是要對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，是有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的全覆蓋。基于開發(fā)區(qū)在我國(guó)改革開放實(shí)踐中扮演的獨(dú)特角色、發(fā)揮的獨(dú)特功能，在制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面起到的極為重要的示范和帶動(dòng)作用，對(duì)促進(jìn)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ瑢?duì)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋是必要且必須的。審計(jì)全覆蓋，是動(dòng)態(tài)意義上對(duì)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的全面覆蓋，即通過(guò)合理選擇審計(jì)方式方法，使所有監(jiān)督對(duì)象在一定時(shí)間內(nèi)都能接受審計(jì)監(jiān)督，形成周期性的動(dòng)態(tài)審計(jì)全覆蓋，讓審計(jì)工作真正起到揭露問題、解決問題、預(yù)防問題的作用，對(duì)于開發(fā)區(qū)防范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中系統(tǒng)性、潛在性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)秩序，服務(wù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的促進(jìn)作用。

三、開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的方法路徑探析

（一）規(guī)范開發(fā)區(qū)審計(jì)管理模式，進(jìn)一步加強(qiáng)開發(fā)區(qū)審計(jì)工作

為了保證審計(jì)職能的發(fā)揮，保障審計(jì)獨(dú)立性，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)開發(fā)區(qū)審計(jì)工作，根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署第11號(hào)令）要求，對(duì)開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理、領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和責(zé)任追究等方面進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)審計(jì)制度建立健全情況、審計(jì)職責(zé)履行情況、審計(jì)工作質(zhì)量情況等方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，且在對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支、基本建設(shè)項(xiàng)目、土地利用、環(huán)境保護(hù)等情況審計(jì)時(shí)，可以充分利用開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)力量和審計(jì)成果。

（二）加強(qiáng)審計(jì)人力資源管理，統(tǒng)籌使用資源

實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)審計(jì)全覆蓋，審計(jì)力量薄弱是制約的重要瓶頸，為此加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人力資源的管理尤為重要。一是搭建符合現(xiàn)實(shí)需要的人力資源架構(gòu)，在明確機(jī)構(gòu)崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，配備的人員應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力和工作經(jīng)驗(yàn)，例如，固定資產(chǎn)投資審計(jì)崗人員應(yīng)當(dāng)具有造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格或相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。二是有效整合審計(jì)資源，一方面，充分利用和調(diào)動(dòng)開發(fā)區(qū)管委會(huì)下屬單位內(nèi)部審計(jì)力量，共同組成審計(jì)組對(duì)開發(fā)區(qū)相關(guān)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，整合資源，形成合力；另一方面，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)力量也是一個(gè)有益補(bǔ)充，能夠提供較為專業(yè)和高水平的審計(jì)服務(wù)，要充分利用中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)力量，也要對(duì)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)范性和誠(chéng)信進(jìn)行監(jiān)督。三是建立培訓(xùn)制度，支持和保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)通過(guò)多種途徑開展繼續(xù)教育，不斷促進(jìn)知識(shí)更新，提高審計(jì)人員的職業(yè)勝任能力。

（三）以開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局為中心，制定好審計(jì)規(guī)劃和年度計(jì)劃

審計(jì)全覆蓋要使所有監(jiān)督對(duì)象在一定時(shí)間內(nèi)都能接受審計(jì)監(jiān)督，形成周期性的動(dòng)態(tài)審計(jì)全覆蓋，開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)審計(jì)全覆蓋的重要路徑之一，就是要圍繞開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，把審計(jì)發(fā)展規(guī)劃和年度審計(jì)計(jì)劃相結(jié)合，在審計(jì)發(fā)展規(guī)劃中對(duì)審計(jì)事項(xiàng)確定審計(jì)周期，在審計(jì)周期內(nèi)有計(jì)劃的推進(jìn)全覆蓋，結(jié)合年度審計(jì)計(jì)劃，對(duì)重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象每年審，對(duì)其他審計(jì)周期審。對(duì)重大政策措施、重點(diǎn)專項(xiàng)資金、重大基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)利用、重點(diǎn)企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域要集中力量、重點(diǎn)突破，不能所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，確保審計(jì)效果。

（四）加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理，提升審計(jì)監(jiān)督的深度和層次

加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理取決于科學(xué)且符合實(shí)際的審計(jì)目標(biāo)、高效的審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理、高質(zhì)量的審理復(fù)核。一是制定的審計(jì)目標(biāo)應(yīng)具有指導(dǎo)性和可操作性，應(yīng)該是建立在對(duì)被審計(jì)對(duì)象充分調(diào)查了解基礎(chǔ)上的，應(yīng)層次分明，突出重點(diǎn)，確定重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。二是審計(jì)過(guò)程中隨時(shí)關(guān)注審計(jì)實(shí)施方案的執(zhí)行情況，根據(jù)具體情況適時(shí)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)和調(diào)配審計(jì)人員，及時(shí)與被審計(jì)單位溝通協(xié)調(diào)，提高審計(jì)效率。三是開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立審理崗位，對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)、審計(jì)報(bào)告等進(jìn)行檢查與監(jiān)督，有利于提高審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，在提升審計(jì)質(zhì)量、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)方面有著十分重要的作用。

（五）加強(qiáng)審計(jì)整改，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，促進(jìn)審計(jì)真正發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能

審計(jì)全覆蓋的目的是為了更好地發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能，而不僅僅是審計(jì)范圍的大而全。審計(jì)整改的目的是提高公共資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。對(duì)審計(jì)查出問題的整改落實(shí)，一是應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的追蹤調(diào)查，可以建立審計(jì)整改報(bào)告制度、審計(jì)整改跟蹤檢查制度、審計(jì)整改問責(zé)制度等，以制度化保障審計(jì)整改的落實(shí)；二是應(yīng)把審計(jì)監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來(lái)，建立問責(zé)、問效機(jī)制，把審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題線索、提出的審計(jì)建議、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果和整改的運(yùn)用提出具體要求；三是對(duì)同類問題屢審屢犯的情況，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換角度，對(duì)難以整改的問題從行業(yè)環(huán)境、制度政策層面深入問題成因，多方位發(fā)揮審計(jì)作用。

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