中國城市礦產資源開發利用現狀、問題及對策

劉 航

(1.中共四川省委黨校，四川 成都 610071； 2.中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000)

0 引 言

城市礦產是指工業化和城鎮化過程產生和蘊藏在廢舊機電設備、電線電纜、通訊工具、汽車、家電、電子產品、金屬和塑料包裝物以及廢料中，可循環利用的鋼鐵、有色金屬、稀貴金屬、塑料、橡膠等資源，其利用量相當于原生礦產資源。隨著工業化和城鎮化的快速推進，我國經濟社會發展面臨的資源環境約束日趨明顯，為了應對這一挑戰，2010年以來，我國正式啟動城市礦產示范基地建設，從國家層面布局城市礦產開發利用工作，加快推進城市礦產集約化、規模化、高值化利用。從理論上講，城市礦產比天然的原生礦山更具有開發價值，可以被看作是一種優良的礦產資源[1]。此外，城市礦產與傳統的再生資源概念也存在一定的差異，主要體現在：一是側重點不同，前者更多著眼于社會屬性，強調資源的戰略性及開發的環保價值，后者則強調廢舊資源的自然屬性，即可以被二次利用的自然稟賦；二是側重對象不同，前者同時包括工業和生活領域的廢物，而后者主要以工業廢物為原料[2]。

一般來講，城市礦產開發利用具有積極的經濟、資源、環境效應。從經濟層面來看，由于吸納勞動力就業能力強，產業關聯度大，在許多西方發達國家，城市礦產開發利用已成為新興的朝陽行業，我國也已將城市礦產開發利用納入“十三五”戰略性新興產業發展規劃。從資源層面來看，改革開放以來，為了支撐經濟社會的高速發展，我國大量原生礦產資源被開發利用，導致各類資源儲量急劇減少，主要戰略性礦產資源對外依存度越來越高，礦產資源安全存在著較大潛在風險。但與此同時，我國生產生活領域的資源需求量正在持續增加，并且在未來相當長的一段時間內仍將保持增長態勢，礦產資源供需之間的矛盾將愈發尖銳，大力推進城市礦產開發利用，能有效促進資源循環利用，緩解現階段及未來我國資源約束瓶頸。從環境層面來看，產業轉型、消費升級使各類廢棄物大量產生，這些廢棄物中蘊含著豐富的礦產資源，潛力巨大，開發利用城市礦產資源能有效減少垃圾處理量，將垃圾變廢為寶，降低垃圾填埋、焚燒引起的環境污染和溫室氣體排放問題。基于以上原因，我國城市礦產開發利用相關問題受到了政府部門、理論界和產業界的高度關注。

1 我國城市礦產資源開發利用現狀

1.1 我國城市礦產資源量現狀分析

1.1.1 回收數量方面

目前，我國城市礦產資源種類多，涵蓋了多類資源，既有廢塑料、廢玻璃、廢木質等低值廢棄物，也包括大量有色金屬、稀貴金屬以及非金屬材料等大量高值廢棄物。近年來，我國城市礦產資源數量增長較快，2011～2016年，我國城市礦產中廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢棄電器電子產品、報廢汽車、報廢船舶、廢紙、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池(鉛酸除外)等11種資源的回收利用總量從16 461.8萬t增長至25 642.1萬t，增長了55.77%。從資源增加幅度來看，報廢汽車、廢有色金屬兩類資源增長幅度最為顯著，分別增長了153.09%、105.93%，而廢棄電器電子產品則出現了負增長，減少了1.24%；從資源結構來看，廢鋼鐵、廢紙兩類資源所占比最高，兩者之和大約占到了資源總量的80%左右，其余種類資源之和所占比重則基本處于20%左右，除廢塑料外，大部分資源所占比重均在5%以下(圖1)。

圖1 2011～2016年我國城市礦產主要資源回收利用量(資料來源：中國再生資源回收行業發展報告(2012～2017年))

1.1.2 回收價值方面

近年來，我國城市礦產回收價值總體呈現出波動增加狀態，2011～2016年，我國前文所提的11種城市礦產資源回收總值從5 763.9億元增加至5 902.8億元，增長了2.4%，其中，2011～2013年一直處于下降區間，2014年增加至6 446.9億元，首次突破6 000億元，但隨后在2015年再次出現下降，直到2016年才重新增加至5 902.8億元。從不同類別資源價值來看，廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙等4類資源回收總值在所有城市礦產資源中所占比重較高，達到了94%左右，以2016年為例，廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙等4類資源回收總值分別為2 042.6億元、1 829億元、957.8億元、70.5億元，分別占到了當年度11種城市礦產資源回收總值的34.6%、30.99%、16.23%、12.61%(圖2)。

1.1.3 進口量方面

目前，我國城市礦產進口主要集中于廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙、報廢船舶等5類資源。近年來，由于禁止洋垃圾入境和推進固體廢物進口管理制度改革等政策背景影響，2011～2016年，我國以上5種主要城市礦產資源進口量總體呈現出下降趨勢，已從4 726.7萬t下降至3 990.4萬t(圖3)。但與此同時，和發達國家相比，我國國內城市礦產開發利用率仍然明顯偏低，以廢鋼鐵為例，我國廢鋼鐵再生利用率長期低于20%，遠遠低于世界45%～50%的平均水平，因此，充分激發國內城市礦產資源開發利用潛力，也是應對降低進口固體廢棄物導致的資源供需矛盾的一個較為重要的方面。

圖2 2011～2016年我國城市礦產主要資源回收價值(資料來源：中國再生資源回收行業發展報告(2012～2017年))

圖3 2011～2016年我國城市礦產主要資源進口情況(資料來源：中國再生資源回收行業發展報告(2012～2017年))

1.2 我國城市礦產資源開發利用進展分析

近年來，我國城市礦產開發利用主要圍繞國家級城市礦產示范基地和相關政策體系建設兩方面工作展開。

1.2.1 我國國家級城市礦產示范基地現狀分析

2010～2015年，我國先后分六批批復建設了49家國家級城市礦產示范基地(表1)。從空間上看，這49家國家級城市礦產示范基地分布在我國東部、中部、西部27個省(區、市)，呈現出東密西疏的地理特征，且主要集中在環渤海地區、長三角地區和中部地區。國家級城市礦產示范基地的建設對提升我國再生資源產業整體發展水平，推動產業規模化、規范化、集聚化起到了積極作用。在建設城市礦產示范基地的過程中，各地各級政府積極探索實踐，積累了一些較好的經驗，包括：為加快項目建設、減少審批過程組建的聯席會議制度；為督促實施單位保質保量完成建設目標提出的領導干部包干制度；為保障項目順利運營提出的財稅優惠制度；一些地區還通過立法手段把經過實踐的體制機制進行固化，形成了一批地方循環經濟發展法規[3]。但從整體而言，我國城市礦產示范基地大部分尚處于初級發展階段，在盈利能力、回收利用體系、從業規范、產業鏈延伸、產品附加值以及技術創新等方面，還有待進一步提升。此外，隨著國家級城市礦產示范基地進入全面實施期，相應的目標任務、考核指標和驗收標準也更加嚴格，根據2017年、2018年國家發展和改革委員會、財政部公布的“城市礦產”示范基地驗收結果顯示，目前已先后有兩批共計8家示范基地因未通過驗收而被撤銷示范試點資格。其中，2017年有福建華閩再生資源產業園、新疆南疆城市礦產示范基地、佛山市贏家再生資源回收利用基地、山西吉天利循環經濟科技產業園區(主動申請)、貴州白云經濟開發區再生資源產業園(主動申請)等5家；2018年有遼寧東港再生資源產業園、青島新天地靜脈產業園(主動申請)、江蘇如東循環經濟產業園(主動申請)等3家。主要原因在于以上示范基地在目標任務完成情況、中央財政補助資金執行情況、項目建設運營及管理情況、配套及保障措施、環境保護情況、創新工作情況等方面未能全面或部分通過主管部門的驗收。

1.2.2 我國城市礦產資源開發利用政策體系現狀分析

2010年，我國發布《關于開展城市礦產示范基地建設的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》就開展城市礦產示范基地建設的重要意義、主要任務和要求、組織實施方案等做出了安排，充分體現了國家層面對城市礦產開發利用的高度重視。以此為標志，經過多年探索和發展，我國城市礦產開發利用相關政策體系正在逐步完善，政策出臺的頻率、密度也在不斷增強，政策環境持續優化(表2)。

1.3 我國城市礦產資源開發利用取得的成效

通過前期國家級城市礦產示范基地和政策支撐體系建設，我國城市礦產開發利用取得了一系列成效，表現為：一是產業規模化、集約化程度不斷加深，產業龍頭企業發展迅猛，行業集中度進一步加強，使再生資源產業在國民經濟中的作用愈發顯著；二是產業規范化、專業化格局漸趨成型，一方面，再生資源來源流向逐漸規范，固體廢物進口管理更加嚴格，洋垃圾通過非法途徑入境等情況有了明顯改善，另一方面，行業上下游產業鏈不斷完善，并進一步向深加工延伸，高值化利用比重不斷加大；三是產業綠色化水平逐步提升，隨著產業高端技術研發投入加大，現代信息技術與城市礦產資源開發利用的不斷融合以及對非法經營活動整治和污染物排放有效的治理，城市礦產開發利用行業節能減排綠色發展能力不斷增強。

表1 六批國家級城市礦產示范基地分布表

資料來源：根據國家發展和改革委員會、財政部先后公布的六批“城市礦產”示范基地名單整理。

2 我國城市礦產資源開發利用面臨的問題

與發達國家相比，我國城市礦產開發利用尚處于初級階段，資源循環利用水平顯著偏低。從理論上講，城市礦產屬于典型的離散型分布礦山，其有效循環再利用需要有一個資源富集和開采過程，涉及到回收、拆解、加工、利用等多個環節。現階段，我國城市礦產開發利用中的問題主要體現在以下方面。

2.1 基礎研究系統性不足

一是成礦機制尚無全面深入系統的研究，包括城市礦產構成要素、城市礦產成礦作用過程及驅動因素分析、城市礦產流動格局、城市礦產成礦演化規律等尚待進一步研究[4]；二是開采潛力的定量化研究不足，相對準確的開采潛力評估是城市礦產開發利用的重要前提，但是關于我國城市礦產社會蓄積量、對原生礦產資源替代程度及降低對外依存度程度等方面的定量化研究仍然較為缺乏；三是綜合效應評估研究不足，相較于原生礦產資源開采，城市礦產開發利用的項目經濟性、投入產出、資源節約量、廢棄物減少量、污染物及溫室氣體減排量等指標均存在顯著差異，目前對城市礦產開發利用中的經濟、資源、環境效應分析多集中于定性角度研究，缺少較為準確的定量化評估支撐。此外，由于基礎研究系統性不足，尚未完全摸清城市礦產資源成礦機制及開采潛力，也使我國城市礦產開發利用的戰略定位較為模糊。

表2 我國城市礦產開發利用部分主要政策列表

2.2 產能和技術含量不足

作為資源富集開采的重要環節，回收處理體系建設對整個城市礦產開發利用起著關鍵性作用。總體而言，我國城市礦產資源回收處理體系主要存在以下問題：一是城市礦產示范基地回收處理體系輻射作用不強，從現有的49個國家城市礦產示范基地空間布局來看，覆蓋了我國東中西部27個省(區、市)，但由于未能構建長期穩定的回收處理渠道，導致許多城市礦產示范基地回收處理覆蓋范圍基本集中在其所在的市(區縣)，經常性面臨資源供給不足的情況，也未發揮其應有的輻射覆蓋作用；二是回收處理體系中正規企業和非正規企業并存的二元化特征較為明顯，并且大量非正規家庭作坊式的企業在市場中占據主導地位，行業“小散亂”使得“劣幣驅逐良幣”問題普遍存在，可以說，發展中國家大規模發展城市礦產產業的一個重要障礙因素就在于不正規廢棄物搜集者，他們對廢棄物的粗放加工造成了城市礦產資源的流失及對環境的巨大污染[5]；三是“互聯網+回收”模式尚不成熟，2014年以來，我國許多企業在城市礦產開發利用領域探索“互聯網+回收”模式，但由于項目盈利低、造血能力不足、用戶黏性差等原因，尚未形成可移植、可復制的成熟經驗；四是產業裝備水平不高，由于行業仍然以非正規小企業為主，在經濟利益的驅動下，大多只是進行簡單原始的拆解加工，精細化、智能化的技術普及率不高，尤其是電子廢棄物深加工的缺失，限制了城市礦產開發利用行業規模化、集約化發展。

2.3 政策支撐體系尚不完善

主要表現在：一是政策手段較為單一，從國家層面來看，目前我國城市礦產開發利用的支持政策以財稅政策為主，相關的金融、投資、技術政策手段仍處于起步階段，無法對城市礦產開發利用形成有效支撐；二是政策實施績效不高，從財稅政策來看，我國城市礦產資源回收、加工環節企業享受財稅政策優惠力度有限，且存在門檻高、條件嚴、周期長等問題；三是配套政策比較滯后，從地方層面來看，現階段，即便是在城市礦產示范基地所在區域，部分區域在土地保障、行業門檻、執法監督、區域合作等方面的配套政策也處于缺位狀態。

2.4 各類主體參與程度不高

目前，我國城市礦產開采和資源再生利用涉及到政府、企業、居民及社會組織等多類主體，首先，從政府層面來看，相對于傳統產業，城市礦產開發利用占地多、利潤低、稅收少，部分地方政府過于注重經濟效益，對城市礦產資源巨大潛力及其資源環境效益認識不足，導致其推動城市礦產開發利用的積極性不高；其次，從企業層面來看，受宏觀經濟運行及產業自身特點影響，城市礦產開發利用前期投入大、環保門檻高、盈利水平弱，且尚未形成完善的產業政策支撐體系，使企業投資意愿不強；最后，從居民層面來看，由于垃圾分類知識普及率不高及回收利用渠道建設滯后，居民進行垃圾分類回收的意識和參與程度均不高。此外，現階段我國城市礦產資源行業性、專業化的社會組織也比較缺乏。

3 促進我國城市礦產資源開發利用的對策建議

3.1 積極開展城市礦產的基礎研究

一是要進一步明確城市礦產資源的戰略定位，充分認識城市礦產開發利用的重要戰略意義，把“城市礦產”資源開發作為“第三渠道”，建立“國內資源+國際市場+城市礦產”新的資源統籌觀[6]；二是要重視城市礦產成礦規律的系統性研究，包括城市礦產形成和分布的時間空間、物質構成以及影響因素等問題，尤其要注重工業化、城鎮化、人口增長、消費能力、消費習慣、產業升級等因素對城市礦產成礦機制影響的研究；三是定量化摸清城市礦產資源的開發利用潛力，與傳統礦產資源相類似，城市礦產資源開采具有巨大潛力，要按資源類別、來源行業開展城市礦產資源開采潛力估算，摸清我國城市礦產開發利用潛力；四是對城市礦產開發利用過程中的“經濟-資源-環境”效應進行系統性研究。

3.2 持續創新城市礦產開發利用模式

一是在充分考慮區域資源開發利用潛力和覆蓋效果的基礎上，確定適中的國家級城市礦產示范基地數量，優化現有及未來國家級城市礦產示范基地的空間布局，提升國家級城市礦產示范基地覆蓋效果和回收利用效率；二是建立健全回收處理體系，實現回收處理體系的有效運行，積極探索“互聯網+回收”“產業化+推廣”“產學研+示范”等回收利用模式；三是協調好城市礦產開發利用涉及到的相關主體的利益訴求，真正實現城市礦產開發利用過程的“政府主導、企業運作、全民參與”；四是探索試點生產者責任延伸制度，把生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期；五是積極探索城市礦產資源開發的盈利模式，構建基于移動APP、微信、微博、網站等全方位O2O平臺，形成“互聯網+分類回收”新模式，加大政府政策保障力度，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，吸引各類投資主體參與到城市礦產開發利用中來。

3.3 重視技術創新升級和裝備水平提升

由于城市礦產開發利用的技術依賴性較強，應充分重視技術創新升級和裝備水平提升，具體而言：一是要推動單一組分的低值利用向多組分高值化利用的轉變，采用組合技術手段，促進拆解加工技術向精細化、智能化方向發展，通過固體廢棄物的深加工延伸產業鏈和擴大產業規模，實現行業經濟效應的整體提升；二是注重技術裝備將向精細化梯級分離、高效分離裝備制造發展，并注重產品全生命周期的生態設計及梯級循環利用發展[2]，推動整個行業裝備水平的提升；三是注重大數據、物聯網、云計算等新興信息技術的應用，對不同區域、不同時間的城市礦產資源變化進行趨勢分析，為城市礦產資源管理研究、信息監管、決策和政策評估提供強有力的信息和技術支撐[7]；四是以城市礦產示范基地建設為契機，推動構建科學有效、分工合理、轉化順暢的產學研用合作體系，針對城市礦產開發利用的現實問題，積極開展城市礦產開發利用可循環性分析、回收處理技術研發以及產品設計研究。

3.4 加強進口固體廢物評估監管工作

一是正確認識、區分進口固體廢物與“洋垃圾”，在嚴格貫徹落實《推進關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》的同時，科學客觀來看待進口固體廢物，不能將進口固體廢物簡單等同于“洋垃圾”，固體廢物除列入禁止進口目錄的“洋垃圾”外，還包括限制進口可用作原料、非限制進口可用作原料目錄中的各類固體廢物，這些固體廢物與“洋垃圾”不同，現階段仍然對我國國民經濟社會發展具有積極作用，如部分金屬和金屬合金廢碎料等；二是加強進口固體廢物全過程監管，進一步推進固體廢物進口管理制度改革，借鑒發達國家的有關經驗和做法，完善建立堵住洋垃圾的長效機制、進口監管制度、非法入境管控機制等，強化對不同環節相關企業的監管，以城市礦產示范基地建設為契機，提高國內固體廢物回收利用水平；三是增強對國際輿論壓力預判和應對能力，對于我國禁止進口的《巴塞爾公約》管控之外的廢物類別，篩選工業來源和非家庭產生的廢塑料、廢紙、廢金屬等重點關注廢物類型，逐步逐個開展環境影響風險分析等科學論證工作，為援引GATT第20條豁免條款做好充分論證和可能的WTO應訴準備[8]。

3.5 完善政策法規支撐體系

目前，我國現有的政策措施無法充分滿足城市礦產開發利用的需求，應實現從單純依靠財政補貼向多元化政策支撐體系的轉變。具體而言：一是梳理現有關于城市礦產開發利用的各項政策，整合多部門政策，形成政策合力，提高政策績效；二是城市礦產開發利用涉及到眾多部門，要加強不同部門間的協調溝通，完善頂層設計；三是加快編制城市礦產開發利用的中長期規劃，明確城市礦產開發利用的時間表和路線圖；四是構建系統的城市礦產開發利用政策支撐體系，財政、稅收、技術、金融、資金、土地、人才以及公共服務等方面的政策支撐體系，鼓勵引導企業加大再生資源的使用比例，此外，地方政府也要積極出臺相應的配套扶持政策，并加強行業管理，注重對非正規企業監管工作；五是采取多種措施、利用多種渠道，進一步提升居民綠色環保意識和參與程度。