礦業權人勘查開采信息公示工作現狀分析與 對策建議

姜 航，孟 剛，曲俊利，陳 敏，苗 琦，高 陽，申 雪

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

1 信息公示制度基本情況

《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》(國土資規〔2015〕6號)(以下簡稱《公示辦法》)于2015年9月29日發布，2016年部、省兩級先行啟動試點，2017年1月1日起在全國全面推開。信息公示制度建設主要依據《中華人民共和國礦產資源法》和《企業信息公示暫行條例》(國務院令第654號)等法律法規的有關規定，《公示辦法》主要包括總則、信息填報、公示信息抽查、異常名錄和嚴重違法名單管理、監督管理和附則等六章37條，核心內容是實行礦業權人主動公示信息、主管部門隨機抽查、實地核查和“異常名錄”“嚴重違法名單”管理，加強社會監督等[1]，以期形成“政府監管、企業自治、社會監督、信用約束”的新格局[2]。

《公示辦法》要求開發礦業權人勘查開采信息公示系統，并將其設置于自然資源部門戶網站主頁。礦業權人按要求在網上系統中填報勘查開采信息，主管部門通過系統隨機確定核查名單和核查人員，并將核查結果通過系統公示。還可根據需要對重點勘查項目和礦山進行專項抽查。對于未按規定公示信息、隱瞞真實情況弄虛作假或履行法定義務不到位的礦業權人，自然資源主管部門有權根據文件規定將其列入“異常名錄”或“嚴重違法名單”[1,3-4]。礦業權人填報信息對社會公開，接受社會公眾的監督和舉報。

省級自然資源主管部門是信息公示工作的重要執行部門，負責組織本行政區域內的礦業權人勘查開采信息公示工作，包括確定抽查名單、組織或委托下級管理部門核查、管理異常名錄和嚴重違法名單等，同時還組織開展培訓、指導和監督檢查等工作。

相對于以往的礦產資源勘查開采監督管理工作，信息公示制度主要有以下五方面的改革：一是改革了以往的年檢制度，轉為礦業權人主動公示信息、自然資源主管部門抽查、社會監督相結合的管理方式，加強事中事后監管[5-6]；二是改變了材料報送方式，直接通過公示系統填報相關信息，無需提交紙質版材料[5,7]；三是實行抽查方式進行監督管理，由省級自然資源主管部門采用隨機方式確定抽查名單，對礦業權人公示信息情況進行核查；四是建立異常名錄和嚴重違法名單制度及舉報和異議處理機制；五是實行信用約束機制，限制(或禁止)被列入異常名錄(或嚴重違法名單)的礦業權人進行自然資源專項資金審批、自然資源領域工程招投標、礦業權申請審批等工作。

信息公示制度是礦產資源監督管理工作中的一次重大變革[5]，是貫徹落實黨中央國務院“深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變”決定的具體體現。實施信息公示制度，其核心是突出“信用”在礦產資源監督管理工作中的基礎性作用，從主要依靠礦業權行政審批進行監管，轉向更多依靠透明誠信的市場秩序來監管，使礦業權人從被動接受監管轉向主動作為，加大社會監督力度，從“一家管”轉變為“大家管”，實現了監管方式的創新，是自然資源部門加強事中事后監管的重要改革舉措，對于提高礦產資源監督管理效率和監管水平具有重要意義。

2 2017年信息公示制度執行情況

2017年1月1日至3月31日是礦業權人網上填報公示階段，絕大多數礦業權人能按規定公示信息。全國礦業權人勘查開采信息公示系統數據顯示，2017年全國應公示探礦權27 681個，實際公示26 007個，公示率達94.0%(圖1)；應公示采礦權68 443個，實際公示62 539個，公示率達91.4%(圖2)。

4月1日至9月30日是信息公示抽查工作的實施階段，各省(區、市)按照不低于5%的比例隨機確定抽查名單、有序組織核查人員進行實地核查，能夠較好的完成抽查工作。全國共隨機抽查探礦權1 444個、采礦權3 298個，平均隨機抽查率為5.4%(圖3)。此外，不少省份根據實際工作情況對部分礦業權進行了專項抽查，共計745個探礦權和2 914個采礦權。專項抽查率為4.1%，是隨機抽查工作的有力補充(圖3)。

圖1 2017年全國探礦權公示情況圖

圖2 2017年全國采礦權公示情況圖

圖3 2017年全國信息公示抽查比例分布圖

截至2017年底，全國共有6 695個礦業權被列入異常名錄，包括探礦權1 781個、采礦權4 914個。被列入異常名錄的礦業權中，未按規定公示年度信息的有6 005個，占比89.7%；公示信息隱瞞真實情況或弄虛作假的有153個，占比2.3%；履行法定義務不到位的有537個，占比8.0%。列入異常名錄的礦業權共涉及128個礦種，主要分布在煤炭、鐵礦、金礦、銅礦、鉛礦、石灰巖、地熱等礦種(圖4)。據各省統計，2017年共接到信息公示舉報7起，相關自然資源主管部門均已進行了處理。

圖4 列入異常名錄礦業權的主要礦種分布情況

3 信息公示工作中存在的主要問題

任何制度的改革都不是一蹴而就的，都是在改革中總結經驗教訓，進而提出建議完善制度。信息公示制度經過一年的實踐，取得了一定的成效，然而也存在著一定的問題，主要包括以下五個方面。

3.1 礦業權人主體責任意識不強

信息公示制度要求礦業權人按期主動填報和公示勘查開采信息，接受自然資源主管部門的監督管理和社會的監督。制度的主要目的之一是促進礦業權人誠信自律，強化信用約束。而部分礦業權人對信息公示工作政策理解不到位，認識高度不夠，主體責任意識不強。雖然制度明確指出對列入異常名錄的礦業權人有一定的限制約束，但制度實施首年還沒有反面警示案例，不足以引起礦業權人的重視。有的礦業權人對新制度還不適應，習慣于以往的年檢制度，等待管理部門催交材料，主動填報的意識不強。有些礦業權人對公示制度抱有僥幸心理，為逃避責任而弄虛作假隱瞞真實勘查開采活動情況。多種原因導致未按規定公示或部分信息漏填、誤填的問題比較突出。此外在核查過程中，有些礦業權人現場提供的勘查開采數據資料不全，為實地核查帶來了一定的難度。

3.2 基層管理部門督促服務不到位

調查發現只有少數省(區、市)對管轄范圍內的全部礦業權人進行了公示制度的宣傳和業務培訓，如山西省和天津市，其信息填報質量普遍較高。而多數省(區、市)只培訓到各級管理人員，忽略了礦業權人是信息公示工作實施的主體，不能調動礦業權人的積極性，不能從源頭上提高信息公示工作的質量。此外，少數基層管理部門也未能及時從年檢制度轉變思想，對新的監管方式不適應，督導檢查力度不夠，未能及時跟蹤和督促礦業權人填報情況，導致部分省(區、市)信息公示率偏低。

3.3 礦業權清庫工作相對滯后

礦業權底數中存在較多無效或未注銷礦山，不少礦業權勘查(或采礦)許可證已過期但沒有及時注銷，仍在應公示名單中，影響了公示率。主要表現為四種情形：一是實地核查工作中發現有不少企業已停產，這主要是由于近幾年礦業市場低迷，一些企業資金短缺、經營困難，事實上已成為“僵尸企業”，無法聯系到企業負責人進行信息公示；二是近年來環保要求更加嚴格，設立了各類保護區及生態紅線，要求關閉了很多在產礦山，但還未及時辦理注銷手續；三是按照去產能的要求，很多礦山特別是煤炭、鐵礦礦山被責令關閉，但礦業權人還未申請辦理注銷手續；四是探礦權、采礦權登記數據庫中存在大量過期礦業權。這些礦業權仍在礦業權數據庫中，降低了公示率，同時也對核查工作效率造成了一定的影響。

3.4 信息公示系統功能不夠完善

礦業權人勘查開采信息公示工作實行網上辦公。系統功能的完備與否直接決定著信息公示工作的進度和質量。而現階段系統功能還不完備，例如，公示信息的統計分析、數據導出等功能不完善；隨機抽取礦業權名單的功能設置存在一定局限性，難以根據不同省份的實際情況合理確定抽取規則，導致部分省份隨機抽取的礦業權名單不能很好地反映本省的礦業權分布情況。

3.5 配套制度不夠完善

《公示辦法》中規定將未按規定公示、弄虛作假隱瞞真實情況或履行法定義務不到位的礦業權人列入異常名錄，但實際操作中對后兩種情形難以準確把握，為自然資源管理部門工作帶來了困擾。對于列入異常名錄或者嚴重違法名單的礦業權人，《公示辦法》只規定在國土資源相關領域作為重要考量因素，如何使用異常名錄和嚴重違法名單未給出明確指示。對實地核查人員的組成及核查專家的管理亦缺乏統一規定，專家領取勞務費沒有統一的標準，在申請核查經費時缺乏依據，經費使用過程中容易出問題。此外，各地自然資源管理部門反映實地核查沒有統一的技術規范細則，不同地區實地核查技術和手段不統一，尺度不一致，核查結論容易出現不公平、不公正現象。

4 對策建議

4.1 加強對礦業權人和基層管理人員的培訓

新制度的執行需要廣泛宣傳和加強業務培訓，這是開展新工作的有效途徑，對于增強礦業權人主體責任意識以及提高基層管理人員業務水平具有重要意義。2017年多數省(區、市)自然資源主管部門組織了相應的公示系統培訓、實地核查培訓、礦業權人公示工作培訓等，為公示工作的開展奠定了基礎。但也有部分主管部門培訓力度不夠、培訓范圍不全面，這是制約公示工作進度的一個重要原因。經過一年的管理實踐，各級自然資源管理部門可以總結一套適合本轄區信息公示工作管理實際的方式方法，針對本轄區內存在的問題提出解決方案。

4.2 進一步完善公示系統功能

建議增加填報數據統計分析，按礦種、轄區、規模等條件進行分析；增加異常名錄及實地核查項目統計模塊；增加數據導出功能；完善隨機抽取礦業權名單方式；增加相同勘查項目或礦山不同年度的數據對比，以及不同勘查項目或礦山同一年度的數據對比等功能，進一步簡化操作流程。同時賦予省級自然資源主管部門一定操作權限，更好地發揮省級自然資源主管部門的作用，實現上級自然資源主管部門對下級自然資源主管部門工作進度的了解與跟蹤。

4.3 加快完成礦業權清庫工作

協調合理確定公示底數，建議各級自然資源主管部門對公示底數開展分類梳理。對于存在政策性關閉、因換發證工作銜接等原因造成新舊證號并存等情況的礦山，向自然資源部申請從開采項目公示底數中刪除。同時抓緊履行上述礦山的礦業權注銷程序，盡快完成礦業權清理。

4.4 增設不同類型礦種礦業權公示信息表

針對不同類型礦種勘查開采特征及地質規律分設不同的公示信息表，簡化現有填報指標，有針對性的增加部分指標，以更好地反映不同礦種的勘查開采活動情況。建議增設煤炭勘查開采信息表，完善選煤情況、煤矸石、礦井水、煤層氣等相關信息；增設地熱、礦泉水信息表，在現有礦業權基本信息和履行義務信息基礎上，增設動態監測情況、水源地防護情況等方面信息；增設砂石、黏土礦信息表，保留礦業權基本信息和履行義務情況，增設“三廢”防治與綜合利用有關情況等。

4.5 加快配套制度建設研究

加快研究制定實地核查和異常名錄管理細則，統一要求和標準，明確工作流程、技術要求，細化履行義務到位標準或不到位的情形，以及列入異常名錄和嚴重違法名單的具體情形，做到同等情況同等對待、做到公平公正，要嚴格審批程序，避免隨意性，對列入或移出異常名錄的礦業權人要及時調整，規范指導信息公示工作。

5 結 語

礦業權人勘查開采信息公示制度是礦產資源監督管理工作的改革創新，通過實行礦業權人主動公示信息、自然資源主管部門抽查、社會監督相結合的管理方式，加強事中事后監管和信用約束。2017年全國信息公示工作順利完成，但同時存在著一定的問題和困難，如礦業權人主體責任意識不強、基層管理部門監管不到位、礦權清庫工作滯后、系統功能不完善等。針對這些問題，本文提出五點對策建議：加強礦業權人和基層管理人員培訓、完善系統功能、加快清庫、增設不同類型礦種信息表、加快配套制度建設等，為進一步完善公示制度提供參考。