地方政府購買社會組織服務的問題研究
——以成都市W區為例

(四川省社會科學院社會學所 四川成都 610071)

1 引言

黨的十八屆三中全會明確提出 “要發揮市場在資源配置中的決定性作用”“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在全面深化改革的關鍵時期，如何積極推進政府購買服務，完善政府公共服務提供方式，充分發揮市場和社會力量的作用，切實提高政府公共服務水平和效率，是加強和創新社會治理的重要舉措[1-2]。

作為全球公共治理變革的核心，政府購買服務自二十世紀中期以來就已經在世界各國被廣泛實踐，我國于二十世紀九十年代開始引入政府購買服務制度[3-4]。從各地實踐看，我國政府向社會組織購買公共服務大致可以分為三個階段[5]：1)起步探索階段(1995—2002年)。1995年，上海市浦東新區社會發展局開始向民辦非企業單位羅山會館購買服務，開創了我國地方政府購買社會組織服務的先例，并由此拉開我國地方政府購買社會組織服務的序幕。由于理論和實踐研究不足，這段時期政府向社會組織購買服務只在沿海極少數發達地區進行試點。2)廣泛試點階段(2003—2012年)。2003年《政府采購法》的正式實施標志著我國政府購買社會組織服務開始步入規范化發展階段。與此同時，政府向社會組織購買公共服務試點和探索也從沿海極少數發達地區向全國各大中城市逐步推進。3)全面推進階段(2013年以來至今)。2013年9月，國務院印發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)，對政府向社會力量購買服務進行規范。這是國家層面首次對政府購買社會組織服務進行全面規范管理和指導，也意味著政府購買社會組織服務由地方層面的局部試點與探索走向統一的頂層設計，同時也標志著我國政府購買社會組織服務開始進入全面推廣與創新的階段[6-9]。

成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區和國家中心城市[10]，自2009年以來就建立了政府購買服務機制，并堅持將政府向社會組織購買公共服務納入到統籌城鄉、深化社會體制改革的總體布局之中[11]，取得了較好成效。據成都市財政局統計數據顯示，2016年，全市政府購買服務項目9058個，購買金額達117.13億元，首次突破百億元大關，較2015年增長25.62%，是2010年的8.3倍,①政府購買服務規模呈快速上升趨勢。因此，本文結合成都市W區政府購買服務實踐，研究和總結地方政府購買社會組織服務工作在推進過程中存在的問題，這對于中西部地區乃至全國政府購買服務工作都具有十分重要的現實意義。

2 成都市W區政府向社會組織購買服務的具體實踐

2.1 區域概況

W區地處成都平原腹心，是成都市十一區之一和七大衛星城之一。全區面積277平方公里，常住人口約52.6萬人，下轄6鎮4街道，8個城市社區，71個涉農社區，35個農村社區。按照“城鄉一體、均衡發展”思路，該區以“三社互動”為切入點，探索了“一核多元、合作共治”新型村級治理機制，構建了以黨組織引領為核心，自治組織、集體經濟組織、社會組織、企事業單位和公眾廣泛參與的“1+4+N”的治理格局，是中小城市綜合改革試點區、中央政法委直接聯系點和全省社會管理改革創新試點區，先后被民政部命名為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”“全國社會工作服務示范區”“全國志愿者服務記錄制度試點區”。

2.2 主要做法

2014年8月1日，W區召開政府向社會力量購買服務專題會議，成立了以區委副書記、區長為組長，區委常委、區政府副區長和區委政法委書記為副組長的“政府向社會力量購買區級部門下沉村(社區)服務”工作領導小組，明確提出以區級政府部門向社會力量購買下沉村(社區)服務為改革突破口，建立“政府主導、部門負責、分工明確、社會參與、共同監督”工作機制。由此，W區正式拉開了政府購買社會組織服務工作的序幕。

為了更好地推進政府購買社會組織服務工作，根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)和《財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》(財綜〔2013〕111號)，以及四川省政府《關于推進政府向社會力量購買服務工作的意見》(川辦發〔2014〕67號)、《成都市政府購買服務暫行辦法》等文件精神，W區政府系統地梳理出區級部門下沉村(社區)政務服務事項清單目錄、基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協助政府工作的主要事項清單、需村(居)民委員會加蓋印章事項清單、村(社區)工作負面事項清單。通過清單梳理，W區政府為政府購買社會組織服務工作的順利推進打下堅實基礎。

2.2.1 W區政府購買社會組織服務的試點范圍

在工作推進過程中，W區政府主要采取自下而上、上下結合方式，并提出要以“減負增效、還權賦能、自治回歸、社會協同”為政府購買社會組織服務的主要目標。在明確各鎮(街)為購買服務主體的基礎上，W區政府將政府購買社會組織服務工作在全區10個鎮(街道)同步推行，并在每個鎮(街道)初步選擇一個社區開展試點工作(見表1)。

表1 W區政府購買社會組織服務的試點村(社區)情況

2.2.2 W區政府購買社會組織服務的試點內容

本次政府購買社會組織服務清單目錄主要涉及就業、社會保障、醫療衛生等18個領域，共計113個小項(見表2)。其中，位居前四位的分別是民政局27項，區殘聯24項，區人社局20項，區人口和計生局14項，約占全部購買服務事項的75%。②除了目錄規定內容，社會組織還有很多臨時交辦任務，實際工作已遠遠超出這113項清單目錄范圍。

表2 W區納入政府購買服務清單事項

3 W區政府購買社會組織服務工作推進過程中存在的主要問題

通過探索與實踐，W區的政府購買社會組織服務改革取得了一定成效。然而，通過深入走訪、座談交流，筆者發現W區政府在購買社會組織服務工作推進過程中仍面臨以下問題。

3.1 部門協同推進力度不夠，統籌工作機制有待改進

W區政府購買社會組織服務工作涉及多個職能部門，需要區級部門與鎮(街道)在工作方式、考核方式等方面進行轉變，尤其需要納入本次購買服務的清單目錄事項涉及的相應部門的協調與配合。W區政府先后出臺了《成都市W區人民政府辦公室關于推進政府向社會力量購買服務工作的意見》《關于進一步推進城鄉社區減負增效工作的意見》，明確要求區級各部門、鎮街統籌推進，要求區級財政、民政、發改、人社、法制等部門要充分研究相關配套政策的協同推進，并召開了多次專題會議進行溝通和協調。但由于改革牽頭人是區民政局，有的部門有的人認為這是民政部門的事，并沒有把此項工作當作“一盤棋”來下。此外，在工作銜接方面，鎮(街道)是政府購買服務的主體，需要扮演好“推進者”“實施者”“執行者”“監管者”角色，在街道層面上搭建起部門、政府和社會組織的合作關系。對于如何完成好這項工作還需要相關部門進行深入思考。地方政府向社會力量購買公共服務過程中會對地方政府的權力邊界產生約束[12]，導致部分基層單位對政府購買服務的認識存在偏差，再加上改革中不可預知的風險和成本使得有的單位存在改革動力不足、工作推進不得力、等待觀望等問題。因此，下一步需要區政府從預算編制到績效考核進行統籌考慮，統一思想認識，落實主體責任。

3.2 社會組織與社區兩委職能有待進一步厘清

W區政府在政府購買服務工作中采取專題研討、座談交流、問卷調查等方式廣泛征求區級部門、鎮(街道)、社區、群眾等多方意見，對清單進行了反復修訂完善，最終由區財政局、民政局、法制辦牽頭成立“九大評審團”核定區級部門下沉村(社區)事務清單目錄，同時結合社區減負要求還系統地梳理并下發了基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協助政府工作的主要事項清單、需村(居)民委員會加蓋印章事項清單、村(社區)工作負面事項清單，以厘清各自職責權限，但在實際運作中依然存在社會組織與社區兩委服務邊界不清的問題。

一方面，專業社會組織的進入所帶來的“鯰魚效應”，讓社區兩委產生了危機意識。政府購買服務以后，部分政務服務被剝離出來，社區兩委有了更多的時間引導居民自治，同時，社區兩委成員也明顯感受到社會組織工作理念的專業性，看到自身工作方式的不足，有的社區兩委成員甚至有被“邊緣化”的感覺。這些變化促使社區兩委成員努力學習，提升自己，以應對“鯰魚效應”帶來的沖擊。

另一方面，社會組織在社區可識別性較低，而且自主性不夠，存在“搭便車行為”。社區事務紛繁復雜，社區是第一責任主體。社區兩委和社會組織工作人員普遍反映很多服務工作沒法明確區分，而且由于居民對外來社會組織工作人員的身份缺乏認同，導致社會組織對社區兩委依賴性較強，尤其是入戶走訪、開會等工作都要依賴社區。此外，部分試點社區承接服務的社會組織辦公場所沒有與其他服務窗口分開，導致社會組織在社區可識別性差，也影響了承接服務的社會組織作用的發揮和政府購買服務試點工作在社區居民中的知曉度。

因此，社會組織與社區兩委需要明確自己在社區服務中的角色定位并發揮應有的作用和影響力。社會組織和社區兩委在服務社區的過程中，需要從最初不適應過渡到互相理解和配合，以共同做好社區服務工作。

3.3 不同社區承接主體能力差異大，社會組織培育機制亟待強化

作為承接政府購買服務的主體，社會組織既要有專業的能力來承接政府購買服務項目，同時又要了解和滿足社會公眾多元化的服務訴求。這對社會組織而言意味著更高的要求。

首先，從社會組織培育來考察。據統計，W區現有社會組織790家(其中注冊社會團體96家，注冊民辦非企業單位247家，備案447家)，年均增長12%以上，③社會組織已成為社會治理中的新生力量。但從試點社區實際情況來看，不同社區的社會組織發育差異比較大，有的社區已經有專業的承接主體，有的社區還需要孵化、培育或引進社會組織。

其次，從社會組織承接能力來考察。在提供專業服務方面，專業的社會組織較社區專干轉崗或孵化成立的社會組織而言處于領跑地位，而且在社區服務方式、服務能力等方面具有明顯優勢，也期待輻射更多社區。如表3所示，試點的十個社區中，僅眾力服務中心就承接了四個試點社區服務，志豪社會服務工作中心也表現出較強的競爭實力；而主要由社區專干轉崗或孵化成立的社會組織，比如天合、致惠等社會組織面臨專業人才缺乏、發展后勁不足等瓶頸。

表3 W區承接政府購買服務的社會組織情況

再次，從承接服務方式來考察。從表4可以看出，競爭性購買比例較小，社會組織參與市場競爭的能力普遍較弱。由于缺乏有能力承接政府購買服務的主體，有的社區甚至只有唯一的供給主體可以承接政府的購買。非競爭性購買方式容易形成承接購買服務的社會組織的壟斷性，使其缺少競爭對手和競爭壓力；也容易造成社會組織對政府部門的依賴心理，不利于提升政府資金的使用效益。

表4 W區試點村(社區)政府購買服務方式

資料來源：成都市W區民政局。

通過試點可以看出，作為購買方的政府部門對承接服務的社會組織的期望值與目前社會組織發育程度和服務能力形成落差。因此，強化社會組織培育機制，使社會組織真正實現“專業本土化、本土專業化”，讓承接服務的社會組織具有較強的實力，是我們需要思考的問題。

3.4 購買服務評估方式比較單一，缺乏科學合理的績效評價體系

一般來說，政府購買公共服務的評估主體應該是實施具體購買行為的政府部門,同時政府購買行為的目的是為了更好地服務于群眾；因此，社區居民對購買服務的效果評價至關重要。效率和效果是政府購買公共服務績效評價體系中的兩個主要標準:對購買效率的評價著重于量上的考評，它是以購買社會服務是否成本最少，或是一定量的財政資金是否買到了最多的公共服務為標準進行評判；對購買效果的評價則是側重于服務質量的考評，它主要是通過公眾享用公共服務的滿意度來測量[13]。

目前，大部分試點社區對社會組織服務已經制定了考核辦法。比如在考核方式上，考核分六步走，包括每月自評、窗口服務對象滿意度測評、每季度考核、半年考核、社區與鎮街隨機抽查、年終考核；在考核內容上，有的采取百分制，以業務完成情況占50%、社區滿意度占20%、居民滿意度占30%的比例對社會組織的機構建設、項目運作、服務質量等三大類共計32項考核內容進行評估打分。但在區級部門、鎮(街道)層面、社區層面，政府購買服務這項工作的評價主要局限于行政化檢查或內部監督。這種評價存在幾方面問題：第一，缺乏獨立的監督機構，信息的真實性和競爭的公正性難以得到保證；第二，缺少科學具體的考核指標，已有的定量指標多重視投入資金和人員等方面，而在具體的實施效果、效益和效率評價方面存在不足；第三，在評估方式上，目前采用的包含專家評審委員會、專業評審機構和社會公眾在內的第三方評估機制不便于公眾對整個購買過程進行更加及時、透明的監督，還應完善。

4 結語

從成都市W區政府購買社會服務的實踐看，一方面，迫于改革壓力，地方政府急于推進購買社會服務工作，配套制度供給尚不完善；另一方面，由于尚未完全統一認識，部門間的協同推進力度不夠，真正有能力承接此項工作的社會組織發育不平衡，導致政府購買服務工作推進較慢。因此，在推進政府購買社會服務工作中，亟待切實厘清相關利益主體的職責邊界，實現部門協同推進，要積極培育社會組織，制定科學合理的評估標準與考核辦法。

注釋：

① 數據來源：http://www.sc.gov.cn/10462/11857/13305/13306/2017/3130/10418653.shtml。

② 數據來源：成都市W區民政局。

③ 數據來源：成都市W區民政局。