易地扶貧搬遷應實現環境約束下扶貧開發與生態保護共贏

何偉 張麗娜 陽盼盼

習近平總書記強調：“打好脫貧攻堅戰是黨的十九大提出的三大攻堅戰之一，對如期全面建成小康社會、實現我們黨第一個百年奮斗目標具有十分重要的意義。”堅持精準方略，是脫貧攻堅實踐中積累的寶貴經驗，是中國特色脫貧攻堅制度體系的重要構件。習近平總書記關于“貧困人口很難實現就地脫貧的要實施易地搬遷”，“要加大貧困地區生態保護修復力度”等論述，對深度貧困地區破解環境約束下扶貧開發與生態保護的困境，推動生態文明建設與經濟發展協同共進，提供了重要遵循。我國西部地區各省份從實際出發，因地制宜，探索出各具特色的易地扶貧搬遷模式，是中國體制、中國方案優越性的生動寫照。

西部地區經過多輪扶貧開發，余下的困難群眾貧困程度更深，致貧因素更加復雜，分布更加零散。深度貧困地區通常山高坡陡、土地貧瘠、自然災害嚴重，同時地理位置偏遠、基礎設施較差、生產方式原始、生活方式落后，資源稟賦與傳統生產方式形成相互制約的惡性循環，陷入“越窮越墾、越墾越窮”的怪圈。易地扶貧搬遷通過人口外遷轉移，賦予貧困群眾新的資源稟賦，使其從低附加值農產品生產中解放出來，在鄉村振興的大戰略中實現農業現代化發展和多產業多業態融合發展，提高綜合勞動生產效率，實現收入水平的快速提升。同時，遷出地人口容量的下降緩解了人地沖突導致的生態壓力，使之提供生態公共產品和特色效益產品的能力得以增強，又進一步增加了當地居民和搬遷農戶的收入。易地扶貧搬遷的雙重效應，推動生態文明建設與鄉村振興的良性循環。

易地扶貧搬遷是扶貧開發和生態保護的復合系統，通過引導移民搬遷、發展特色產業、強化基礎設施建設、實施生態修復工程等，建立扶貧開發與生態保護良性互動的硬件基礎，借助基本公共服務覆蓋、創新工作機制等方式，營造扶貧開發與生態保護良性互動的軟環境。在易地扶貧搬遷實踐中，我國西部地區摸索出了以下經驗模式。

引導移民搬遷“挪窮窩”，夯實綠色發展基礎。堅持“政府主導、群眾自愿”原則，從安置地的實際資源條件和環境承載能力出發，采取就近、分散插花、規模集中等多種方式進行安置。通過依法開發耕地、調整置換土地（林地）、城鄉建設用地增減掛鉤向貧困地區傾斜等政策，優先保障易地扶貧搬遷的建設用地；積極整合專項扶貧、生態移民及其他涉農財政資金，對易地扶貧搬遷重點傾斜；對于搬遷資金需要農戶自籌部分，各地從實際出發出臺了一系列差異化補助政策。四川省的生態建設扶貧、陜西省的避災扶貧生態移民、寧夏的生態移民工程，以及重慶市的高山生態扶貧搬遷等，豐富了易地扶貧搬遷的內涵。

發展特色產業“換窮業”，培育綠色發展能力。依托特色城鎮、傳統村落，積極發展文化旅游和生態旅游，分享鄉村旅游潮帶來的財富機會；布局特色農產品生產及加工基地，建設產出強度和產業集中度較高的特色生態工業園。四川省鼓勵農民培育林下藥材、森林蔬菜和林下生態養殖業，形成立體林業和循環經濟。甘肅省隴南市以“線上+線下+ 融合”模式開啟“智慧鄉村旅游”，該地出產的核桃、花椒、木耳等農副土特產品深受歡迎。重慶市依托三峽庫區“自然景觀、歷史文化、高峽平湖”，渝東南少數民族地區“民族風情、山水景觀、紅色旅游”優勢，發展生態文化旅游。

強化基礎設施“拔窮根”，突破內生發展瓶頸。通過推進行政村暢通工程、農村信息化“最后一公里”工程、農村安全飲水工程、鄉村環境整治工程等，極大地改善了貧困地區的基礎設施，疏通了阻塞貧困地區經濟發展和社會進步的毛細血管。云南高黎貢山獨龍江公路隧道的貫通，結束了獨龍江鄉一年中半年與世隔絕的歷史。甘肅省隴南市采取有線無線結合的辦法擴大網絡覆蓋面，暢通貧困鄉村信息流通渠道。重慶市著力實施貧困區縣大中小型水源工程，將長江水源涵養目標與美麗鄉村建設深度融合。

構建貧困群眾“安全網”，解決移民后顧之憂。通過增加搬遷農戶基礎文化補習強度、加大職業教育培訓力度、實行貧困家庭子女全學業階段資助等，著力實現扶貧先扶智，阻斷貧困的代際傳遞；推動醫療資源向鄉村傾斜，大力興建村衛生室，方便就醫的同時降低醫療成本，著力防止因病致貧；為繳費困難的重度殘疾人全額代繳養老保險費用，對城鄉低保、農村五保等醫療救助對象參加城鄉居民合作醫療保險的個人繳費予以資助，著力完善貧困群眾社會保障制度。重慶市以全科教師為抓手強化鄉村教師隊伍建設。青海省啟動貧困人口就醫“一減七免”、醫療精準扶貧“十覆蓋”。內蒙古實行農村牧區基本公共服務“十個全覆蓋”。

創新精準識別機制，切實做到扶真貧。創新工作方式，將精準扶貧轉化為可度量、易操作的具體形式。青海省總結出“先看房、次看糧、再看學生郎，四看技能強不強，五看有沒有殘疾重病躺在床”，以精準識別扶貧對象。四川省實施“五大扶貧工程”，精準安排扶貧項目。內蒙古的規劃到村到戶、項目到村到戶、干部到村到戶的“三到村三到戶”措施，實現措施到戶精準、因村派人精準。重慶市實行村兩委會認定、“第一書記”認定、駐村工作隊認定、對口幫扶單位認定、鄉鎮政府認定“五方認定”，精準考核脫貧成效。

2018年，政府工作報告明確了今年完成易地扶貧搬遷280萬人的任務。我國西部深度貧困地區是實施易地扶貧搬遷的主陣地，必須深度對接鄉村振興戰略，以新發展理念引領易地扶貧搬遷工作更上新臺階。

作者簡介

何 偉 中共重慶市委黨校、重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心教授