關于加強陜南農村新型生態社區治理的思考

近年來，在現代城市信息化進程中，陜南農村生態社區建設如同雨后春筍。針對這一特殊新生區域，筆者通過走訪陜西省白河縣相關單位部門和深入鄉鎮實地調研，對陜南農村生態社區建設的現狀、治理中存在的問題進行了長時間的分析與思考，最后提出關于加強農村生態社區治理的幾點建議，旨在為陜南農村生態社區建立起與現代農村文明相適應的社區治理體制、運行機制和服務體系提供相應的決策參考。

加強農村社區建設是推進城鄉一體化進程的重要舉措。近年來，白河縣結合陜南移民搬遷工程，依托村級服務中心，新建大批農村新型生態社區。這些社區的建成，集中了人口、聚集了資源，有效促進了城鄉統籌發展，但農村生態社區屬新生物，不像城市社區有完善的市政配套功能，管理和服務尚未步入制度化、規范化軌道，在基礎設施、公共管理、服務保障等方面尚在探索中，有許多不完善的地方。鑒于這既不同于城市社區，又有別于村組一級的特殊區域，筆者通過走訪了相關部門和實地調研，提出一些淺見，僅供參考。

農村生態社區建設現狀

1、數量和規模發展迅速

2007年，白河縣委、縣政府為解決農村管理服務問題，派8個部門率先在全縣包抓新建8個村綜合服務中心，其后一年多時間，其便捷的服務功能，吸引大量尤其是后高山群眾遷居到服務中心周邊。自此，以村綜合服務中心為輻射的集中安置點從無到有、從小到大，逐步發展成為今天的生態社區。其中棗樹生態社區成為白河縣規模最大、設施最齊全、品位最高、環境最好的生態社區。陜南移民搬遷工程啟動后，全縣又相繼開工建設20多個生態社區。截至目前，全縣基本建成了8個農村生態社區，在建27個，已有7000多戶近3萬人搬遷居住。全部社區建成后，將容納2萬戶7萬人居住。

2、統籌規劃，多方爭取，靈活施策

白河縣農村生態社區基本按照“統規統建、統規自建、統規聯建”三種方式進行建設。建設總規劃由相關部門和鎮政府負責，一次性規劃到位，分年度實施。規劃形成后，嚴格按照規劃執行，確保規劃落實和建設標準。縣政府按照“渠道不亂，用途不變，各記其功”的原則，捆綁項目、集中資金、配套建設。相關部門分工不分家，共同為社區建設出力。據統計，僅棗樹社區基礎設施和公共服務配套資金就達到1200多萬元。同時，白河縣積極爭取省市政策補助資金，加強水、電、路、堤、亮化、美化等基礎設施建設，累計投入財政建設資金2億多元。社區房屋主體按照“政府主導、業主開發、市場運作”的思路進行建設，探索出“工商企業下鄉建設、外出老板返鄉建設、村組干部帶頭建設、搬遷群眾自發建設”四種建設模式，不僅解決了社區建設前期的征地、融資等困難，而且成為推進統籌城鄉發展的有益嘗試。農村生態社區建設主要由縣統籌辦牽頭抓總，各相關部門和鎮村按照具體職責分工負責，工作思路更加清晰，工作方式方法更加靈活。

3、農村生態社區建設帶動系列效益

白河縣農村生態社區建設，促進了人口下山，聚集了各種資源，解決了山地危居問題，促進了城鄉統籌發展，提高了人口城鎮化率，對于農村改革發展具有里程碑式的意義。群眾下山后，山上騰出大量山地、林地，為生產資源的重新組合提供了廣闊的空間。近年來，一大批工商企業、務工能人、村組干部借此機遇紛紛回鄉投資創業，通過土地流轉的形式，集約經營山林資源，實施農業綜合開發，變農業資源為工商資本、變農村居民為產業工人、變傳統農業為現代農業，帶動了“三農統籌”，使農村經濟社會發生了深刻變化。居民生活方式紛紛向城市靠攏，環保理念、健康意識、科技素質、文明行為逐漸取代過去的封建迷信和隨意、落后的行為方式，向現代文明更進了一步。人口的集中居住，既便于地方政府加強社會治理，也降低了社會治理成本。

農村生態社區治理中存在的問題

1、社區管理不到位

目前，白河縣在建和續建的35個農村社區大多實行的是村社合一的管理模式，基本由所在村的黨支部、村委會人員兼管，沒有明確專門的管理人員，管理很難到位。由于社區居民來自不同的鎮、村，戶籍仍在原地，他們白天在原村，晚上在社區，社區只能管理計劃生育工作，其他的管不上，這樣不僅造成了現在的村想管卻鞭長莫及，原來的村想管卻管不住。加上社區干部身兼數職，任務繁重，心有余而力不足，造成社區管理缺位。

2、服務機制不健全

農村生態社區正處于發展階段，人口大量聚集，各種服務機制還未建立，暴露出很多新問題。 一是環境衛生差。社區衛生保潔服務機制尚未建立，公共場所的環境衛生無人管理，垃圾無人清運；居民家中柴草亂放、畜禽亂跑、垃圾亂倒、污水亂潑的現象普遍存在，嚴重影響社區環境面貌。二是服務保障工作滯后。因無人牽頭負責社區內部事務，社區常會出現一些水、電、通訊設施壞了無人維修，下水道堵塞無人過問，綠化苗木無人看管，文化、體育等服務設施無人保管等很多現實問題，社區群眾抱有等、觀、盼的思想，等待政府或村干部出面解決，若解決不及時、不到位，他們則抱怨政府，甚至引發激動情緒。三是存在安全隱患。社區居民安全防范意識不強，對陌生人缺乏應有警覺，喜歡敞家門，串家戶，湊熱鬧、看笑話，易出現失控場面。一些社會閑雜人員可隨意進入社區，盜竊、打架、賭博等情況時有發生，給社區治安帶來很大考驗。四是文化教育缺失。社區居民文化素質參差不齊，一些陳規陋習一時難以根除，對公共事務的自我管理、自我服務、自我發展意識不強，參與公益性活動的積極性、主動性還不高，部分群眾的生產生活方式仍延續后高山的習慣，與現代文明格格不入。

3、社區群眾增收困難

社區居民大多由后高山搬遷至此，在建設過程中大多數還背負一定的家庭債務，離開了賴以生存的土地，生產極為不便，發展產業增加了成本投入。一些頭腦靈活或有一技之長的可以通過辦個體等，實現再就業，增加收入來源，大部分群眾只有靠外出務工還債和維持基本生活。據了解，大多數社區家里只剩下老人、婦女和兒童，大部分甚至舉家外出務工，常年關門閉戶，增收問題已成為制約社區發展的瓶頸。

4、基礎配套有待完善

農村生態社區大多由個體老板或返鄉能人投資開發建設，由于建設量大面廣，基礎設施建設投入資金只能保證基本的市政功能建設，無法滿足群眾生產和生活的需要。目前，除棗樹和光榮社區政府投入較多，基礎設施較完善外，其他大多數生態社區仍然存在環境不美、供水不足、排污不暢、路燈不亮等問題。尤其是因暴雨或地質災害損毀的基礎設施無資金修復，給群眾生產生活帶來不便。

關于加強農村生態社區治理的建議

面對生態社區建設和治理的新情況、新問題，必須以構建和諧社會為目標，從解決矛盾問題入手，建立起與現代農村文明相適應的社區治理體制、運行機制和服務體系。

1、建立健全社區組織，實現社區民主管理

農村生態社區屬村一級的管轄范疇，但又有別于村級管理。在生態社區的建設規劃上，不宜搞“一刀切”或“一哄而上”，在不改變村民自治機制和不增加管理層級的前提下，按照分類施策原則，采取整村劃轉、整村劃分、撤組成立和分村組建四種模式，探索推行“原籍管理地和林、社區服務房和人”管理服務機制，優化管理服務水平。應按照“政府主導+社區自治”的模式進行管理，體現政府推動與社區自治共融并行的特色，建立以黨組織為核心、社區居民委員會為主體、社區中介組織為補充的管理組織，根據《村民委員會組織法》，制定《社區管理民約》，加強社區自我管理。要推進社區民主建設，落實居民的知情權、參與權、選擇權、監督權，實現居民自己的事情自己議、自己辦、自己管。完善社區事務公開制度，使社區財務、事務接受各方面的監督。政府應出臺社區管理的相關實施意見，指導社區管理良性運行。

2、堅持以人為本理念，完善服務保障機制

社區服務中心是農村生態社區的核心所在，社區服務中心要完善發揮“八大服務”基本功能作用，要及時開展便民服務工作，以加強社區服務保障。要建立完善衛生、安全、學習等各種機制，成立中介組織或互助組織參與社區管理與服務。如茅坪棗樹生態社區就成立了“十大公共服務組織”。加強社區服務保障機制的創新，可成立用水供電協會或水電維修隊，通過適當收取一定的維修管理成本，實現以水養水、以電養電的目的；可成立紅白理事會等，管理社區婚慶、喪葬等活動；可設立一定數量的社區公益性崗位，負責社區公共部分垃圾打掃、清運；可組建社區治安義務聯防隊，完善社區警務室配備；建立群防群治體系，推進社區社會治安綜合治理工作；充分發揮調解委員會的作用，及時清除各種不穩定因素；積極開展困難群體和特殊對象救助服務，強化社區服務保障功能。

3、加強精神文明建設，構建誠信文明社區

在農村社區開展“五個五”鄉風文明活動，拓展農村精神文明的內容和領域，推進城鄉文明的有效對接，形成健康、文明的新風尚。要組織社區管委會對入住的社區居戶，通過評模評優、樹立道德典型和致富帶頭人等辦法，不斷提高社區居民的文化素質；組織群眾學文化、學科學、學法律；定期組織一些豐富多彩的民間文化活動；依托社區廣場，組織開展全民健身運動，提高居民身體素質。鎮和有關部門要切實加強文化知識、居民素質及創業就業技能等方面的培訓，大力提升社區居民文明意識，教育他們遵守社會公共道德，養成良好的生活習慣和行為規范，盡快適應社區新生活，自覺維護公共設施，保持小區優美環境，實現農民向市民的華麗轉身。

4、完善基礎設施建設，構建環境優美社區

生態社區建設或許是今后農村的發展趨勢。要抓住陜南移民搬遷機遇，本著“著眼長遠、設施齊全、基礎配套”的原則，科學規劃選址，嚴格規劃設計，注重安全管理，用好政府資金，特別是要充分考慮社區的公廁、排污、垃圾處理、供水、供電、綠化、硬化等基礎設施，體現現代社區核心理念，切實提升社區的人口承載能力，成為廣大群眾的向往，確保能夠讓搬遷群眾住得安心舒適。要堅持集中安置的方式不動搖，堅持用發展的眼光看待集中安置問題，通過各種渠道幫助群眾籌措建房資金，讓搬遷群眾能夠買得起房，不能讓群眾背負過重的負擔。

5、鼓勵全民創業，發展致富產業促增收

目前，白河縣農村社區農民增收仍以勞務輸出為主，靠產業增收的不足30%。群眾下山入住社區后，最關心的就是長遠發展和增收致富問題。今后十年，白河縣將有1.7萬戶7.1萬人要進入社區集鎮定居，解決他們的增收問題是一項長期的工作，要學習推廣好的做法和經驗，按照“一個生態社區、一個勞動密集型企業、一個產業示范園區”的思路進行規劃建設，廣開增收渠道，找準致富門路，著力解決搬遷群眾的致富問題。特別是要針對西部山區的實際，鼓勵土地適度規模流轉，堅持產業統籌，讓搬遷戶就地務工增收，變農業資源為工商資本，變農村居民為產業工人，變傳統農業為現代農業，切實解決搬遷戶的基本生活和長遠發展問題。

作者簡介

楊守軍 中共白河縣委黨校講師，研究方向為政治理論