彩票系統的一潭深水

姚冬琴

又一位福彩中心主任落馬。

9月12日， 中央紀委國家監委網站發布：中國福利彩票發行管理中心（下稱“福彩中心”）原主任王素英涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受紀律審查和監察調查。？

算下來，2017年以來，繼陳傳書、鮑學全之后，這位女廳官已經是第三位落馬的福彩中心主任了。不僅如此，在她之前，福彩中心原副主任王云戈去年也因涉嫌嚴重違紀落馬。

當然，如果我們再把關注度延展開一點，值得關注的地方就更多了。此前，民政部原部長李立國、原副部長竇玉沛、中央紀委駐民政部原紀檢組組長曲淑輝，一名正部級、兩名副部級干部因為所轄單位發生系統性腐敗問題而落馬。

一腐敗就是“一窩”，問題很嚴重。

旋渦

先簡單還原一下事件原貌。

王素英，女，今年57歲。從2008年至2017年這10年間，她的工作都與彩票有著緊密的聯系。

2008年9月至2012年10月，擔任民政部社會福利和慈善事業促進司副司長;2012年10月至2015年1月，又兼任民政部社會福利中心黨委書記（正司級）;2015年1月至2017年5月，擔任福彩中心主任。

目前，對王素英的調查結果沒有公布，她有哪些嚴重違紀違法行為，尚不得而知。但一位彩票業內人士對《中國經濟周刊》記者分析稱，王素英落馬，很可能與之前已落馬的，其在民政部的領導、前任有牽連。

2017年2月8日，民政部原黨組書記、部長李立國和民政部原黨組成員、副部長竇玉沛落馬;同日，福彩中心原主任鮑學全、原副主任王云戈等因涉嫌嚴重違紀被立案審查。

值得一提的是，在描述這兩起事件時，中紀委網站用到了“系統性腐敗”這一詞匯，可謂罕見。

事實上，福彩中心主任這個崗位，一度仿佛是個“旋渦”。

在王素英之前，陳傳書、鮑學全先后擔任過福彩中心主任職務，目前均已落馬。

說起鮑學全，故事還真不少。這位主任雖僅為廳級官員，但其“能量”之大，在彩票圈卻是流傳甚廣的，尤其是他與李立國之間的不少故事。

據《廉政瞭望》此前報道，2009年末，時任民政部副部長李立國大病一場。恰巧這時，民政部領導班子面臨調整。李立國為了仕途，不愿讓太多人知道自己的病情。一家與福彩中心有深度合作的彩票供應商安排了李立國的治療事宜，不僅讓李立國痊愈，還最大限度實現了保密。次年，李立國升任民政部部長。

而為李立國治病牽線搭橋的就是鮑學全。

不僅如此，自此以后，鮑學全就成為李立國的心腹愛將。據說鮑學全在2012年被舉報時能夠“過關”，李立國發揮了不小作用。

膿包

問題到了這兒就終結了嗎？遠遠沒有，以上所揭露出來的，不過只是福彩問題的冰山一角。

2017年6月，已經從民政部離任近一年的中央紀委駐國家民委紀檢組原組長、國家民委原黨組成員曲淑輝，因“未按照黨中央要求履行全面從嚴治黨監督責任，對駐在部門所轄單位發生系統性腐敗問題嚴重失職失責”，而受到問責處理。

曲淑輝還被查出，未按照黨中央要求聚焦主責主業，長期干預和插手駐在部門下屬單位相關工程項目，并從中謀取私利。

王素英所涉及的問題，細節還不得而知。但她在擔任福彩中心主任兩年多時間里，福彩系統可謂處于風口浪尖，也正是膿包被刺破的時刻。

2014年11月至12月，審計署對財政部、民政部及所屬福彩中心、體育總局及所屬體育彩票管理中心，18個省份2012-2014年彩票發行費和彩票公益金使用情況進行了專項審計。該年發布的公告顯示，在被審計的彩票資金中，問題資金占比超過1/4。

具體來看，民政系統涉及的違規使用福彩公益金和福彩發行費約42.7億元。其中涉及違規使用福彩公益金約5.76億元;涉及違規使用福彩發行費約36.94億元，主要是違規采購、賬外核算資金、違規購建樓堂館所和發放津補貼等。此外，還涉及違規利用互聯網銷售福利彩票資金約133億元。

幾乎在同一時間，“中彩在線事件”被曝光。

作為福利彩票重要票種之一的“中福在線”，其獨家運營商為中彩在線公司。但據《經濟參考報》2015年曝光，中彩在線公司已由名義上的國有控股企業，悄然轉變為高管掌控的個人“財富帝國”，該公司總經理賀文利用職權隱瞞監管部門向其“關聯方”輸送利益，涉及金額數十億元。

唐僧肉

回顧中國彩票業的發展，從1987年正式發行彩票到現如今，可謂是實現了從無到有、從小到大、從弱到強的巨大轉變。

2017年，全國發行銷售彩票4266.7億元。其中，福利彩票2169.8億元，體育彩票2096.9億元。2017年共籌集彩票公益金1163.4億元。

但一項于民生、公共事業有重大意義的工作，何以成了一些不法分子口中的“唐僧肉”呢？

這與彩票系統的一些現實情況有關。彩票資金包括獎金、發行費和公益金。對于公益金，財政部每年都會公布使用情況，但有時失之于“粗線條”。而發行費是專項用于彩票發行機構、彩票銷售機構的業務費用支出，對此沒有公開的年度報告供公眾查詢。

在2015年之前，彩票資金之所以成為一些單位的“唐僧肉”，重要原因之一就是主管部門和發行機構對于公益金、發行費的使用話語權較大。

比如，審計結果顯示，一些使用彩票公益金建設的公益項目，建好后就變了臉。寧波市社會體育指導中心實施的藍天健身中心項目，建成后部分出租給民營企業使用，涉及彩票公益金2501.14萬元;陜西省民政廳“省救助救災和社會福利大樓”項目建成后，部分被出租用于酒店經營等，涉及彩票公益金6000萬元。

影響最大的“變臉”項目，還要數中國福彩中心自己的黃山培訓基地。2014年，媒體曝光，建筑面積達1.4萬平米的“黃山福泰·VISTA莊園”為準五星級，小溪穿繞，內設觀石、徽雕與紅酒等7個主題餐廳，有在法國培訓十余年的西餐大廚服務。這里沒辦過幾次與福彩有關的培訓，倒是各類公務接待無數，培訓基地變成了內部接待高檔酒店。

還有的彩票資金被拿來濫發獎金補貼，頗有“靠山吃山”的意味。據審計報告，這樣的單位有141個，涉及金額3.83億元。

這里邊有兩個最典型的案例，都發生在云南。一個是，云南省福利彩票發行中心使用彩票發行費602.65萬元，為省財政廳、民政廳等單位人員發放獎金和為本單位職工超標準發放獎金。另一個是，云南省體育彩票管理中心使用彩票發行費705.45萬元，為省財政廳、各州市體育局等單位人員發放獎金和為本單位職工超標準發放獎金。

規范怎么管？

并非沒有經驗可參。值得指出的是，在對彩票資金的審計中，審計署向有關部門移送了90起違法違紀問題線索。而后財政部又進行了全面審計。彩票行業一些新的管理辦法也應運而生，比如——自2015年起，彩票發行機構業務費（即前文所述“發行費”）納入政府性基金預算進行管理。

河南財經政法大學彩票研究所所長馮百鳴告訴《中國經濟周刊》記者，這意味著，每一筆費用都要按預算報批。管理之嚴格，完全不同于以往。

事實上，相較于2015年以前，如今彩票資金的管理和使用都規范了許多。目前亟待解決的問題，其實出在互聯網彩票和非法彩票。

今年世界杯期間，非法售彩APP就滋生出不少問題。一個典型例子就是浙江臺州的一起跳河自殺案，據悉，死者挪用公司巨額資金上網買彩票無法歸還，因而跳河自殺。而其購買彩票的平臺“浙彩網”“喜彩網”則被曝通過截留彩金和“跑路”等行為，在一年內銷售彩票金額就高達4.7億元，獲利金額超過2億元。

對于這一亂象，自然需要監管部門的嚴厲監管。

8月21日，財政部、國家發改委、工信部、公安部等12個部門發文，綜合治理擅自利用互聯網銷售彩票行為。文件明確，未經財政部批準，福利彩票和體育彩票機構及其代銷者不得以任何形式擅自利用互聯網銷售彩票，任何企業或個人不得開展任何形式的互聯網銷售彩票相關業務。

9月3日，財政部、民政部、國家體育總局發布了相關決定，將“擅自利用互聯網銷售的福利彩票、體育彩票”列為非法彩票之一。這是我國彩票法規中首次將違規互聯網售彩明確為非法彩票。該決定將自2018年10月1日起施行。

有人或許不解，在各行各業都在“互聯網+”的今天，為何彩票行業尚不能觸網？

馮百鳴指出，互聯網確實給百姓生活帶來很多便利，但當前，對于彩票行業來說，互聯網彩票的監管問題非常嚴峻。互聯網彩票容易造成公益資金的流失，也容易被不法分子所利用。

彩票資金體量龐大，如何更好地實現公益屬性，更規范地納入法治軌道，尚需探索。

（該文已于2018年9月13日發布于由《中國經濟周刊》與俠客島聯合出品的微信公號“經濟ke”。）