“特區”與“老區”的飛地姻緣

齊曉冰　顧頡

摘要：在全面建成小康社會和供給側結構性改革的背景下，區域開放合作與協調發展日益成為各界關注的焦點，打造經濟飛地已成為其中的新途徑、新模式。文章在系統總結梳理飛地經濟概念、理論內核和國內外案例的基礎上，以深汕特別合作區為例，重點分析我國飛地經濟發展存在的主要問題及深汕特別合作區的創新做法，旨在為全國發展飛地經濟樹立典范、提供政策借鑒。

關鍵詞：區域協調發展；飛地經濟；深汕特別合作區

1、引言

2005年起，廣東實施振興粵東西北戰略，旨在通過產業共建等途徑，實現珠三角與粵東西北地區全面對口幫扶，培育粵東西北生態型新增長級。2011年深汕特別合作區（以下簡稱“合作區”）設立，這段由廣東省促成的“特區”與“老區”的飛地姻緣，將會進一步助力粵東振興、廣東協調發展。

2、區域合作與協同發展的新模式

1.1飛地及飛地經濟的概念

飛地概念最早出現于1526年簽訂的馬德里條約文件上[1]。《土地大辭典》將“飛地”定義為“某單位土地與成片土地分離，并坐落于其他單位土地范圍內。這類土地應經有關區域協商、予以調整，方可利用”。 [2]我國學者劉紅星、周一星如此解釋“飛地”：城市向外推進時，出現了空間上與原建城區斷開，職能上卻與原有市區保持密切聯系的城市用地。[3]

飛地經濟，是指在行政上互不隸屬、資源稟賦和經濟發展存在落差的兩個地區，基于經濟發展需要，雙方打破行政體制邊界，以資源整合、優勢互補為合作指向，實行跨區域的行政管理和經濟開發，最終實現利益共享、協調發展的區域經濟合作模式。

1.2飛地經濟發展的模式[4]- [5]

第一種是共管模式：以園區為載體，發揮飛出地的管理、資金和品牌優勢，與飛入地聯合成立管理機構，共同規劃、建設和管理。

第二種是托管模式：飛入地將園區等特定區域全權委托給飛出地合作方，由后者規劃、運營。

第三種是園中園模式：飛出地在開發園區內劃出部分土地，在園區總體規劃編制下，飛入地制定此部分土地的投資建設規劃，并負責前期開發和基礎設施建設、招商引資等。

第四種是項目合作與交流模式：飛出地通過技術合作與援助、項目建設及運營等，在高新技術產品和產業轉以上與飛入地開展園區的合作共建。或是飛入地與飛出地在園區、項目上建立友好合作關系，實現人才、資金、信息和平臺的共建共享。

飛地經濟合作結構模式的選擇取決于各方主體的利益訴求、現實需求，是參與飛地經濟活動的各利益主體對投入、收益以及風險進行綜合權衡的結果。

1.3存在問題

1.3.1“飛地經濟”合作缺乏統一的頂層設計

在區域經濟合作過程中，上級政府的統籌協調作用至關重要，然而實踐中有效的頂層設計通常缺位。合作雙方多通過區域經濟合作組織開展合作交流，如召開“行政首長聯席會議”討論區域合作中的一些重點和難點。這種模式雖可行，但在具體落實和監督考核時，就明顯缺乏針對性和強制力。

1.3.2“經濟飛地”管理機構的權能定位不清晰

理論上，“經濟飛地”的經濟開發事務由“飛入地”政府讓渡給“飛出地”政府來負責，而“經濟飛地”的社會管理等其他事務還要遵循屬地化管理的原則，由“飛入地”政府來負責。[6]但實際運作中，管理權的轉移往往落后于經濟建設發展速度，導致管理機構權能定位變得模糊。

1.3.3雙方合作激勵不足

促進經濟增長、增加財政收入是地方政府合作的主因，但隨著產業規模的擴大，利益便成為雙方合作的阻力。受稅收和GDP統計屬地原則影響，我國“飛地經濟”發展缺乏長期有效的利益分配機制，僅個別項目分配方案明確。合作區在合作之初就明確了GDP深圳與汕尾三七開，稅收深圳與汕尾各占25%，合作區留存50%。即便收益明確，財政由深圳代管，但在實際中，財政代管遲遲無法實現，稅收依然屬地征收，事權與財權不對等，深圳對合作區的投入仍持觀望的態度。

3、深汕特別合作區創新做法及對飛地發展的政策啟示

3.1深汕特別合作區簡介

2011年2月深汕特別合作區經廣東省委省政府正式批復設立，區黨工委、管委會為省委、省政府派出機構，享有地級市一級管理權限，委托深圳、汕尾兩市管理，深圳主導經濟管理和建設，汕尾負責征地拆遷和社會事務。合作區規劃與惠州市惠東縣接壤，地處連接珠三角與粵閩臺的咽喉地帶，總面積468.3平方公里，由海豐四鎮鵝埠、小漠、赤石和鲘門組成，常住人口約7.3萬人[6]。區內交通良好，高速、城際軌道、鐵路均貫穿境內，距深圳邊界僅60公里，形成“深圳—合作區半小時經濟圈”；山海資源豐富，南臨紅海灣，擁有42.5公里的優質海岸線，已有1個十萬噸級和1個三千噸級碼頭。

合作區管委會明確了以“依托深圳、聯動汕尾、立足深汕、實干興城”為發展理念，以“深圳總部+深汕基地”的發展模式、“縱向形成產業鏈、橫向形成綜合服務鏈，工業化推進城市化” 的發展思路。截至目前，合作區擬動工項目134個，總投資1144.59億元，2017年實現地區生產總值30億元、完成全社會固定資產投資85億元。粵港澳大灣區已上升為國家戰略，合作區依托其土地、海洋資源及便利的交通區位優勢，有條件打造成我國海上絲綢之路的節點城市，成為粵港澳大灣區深圳部分的重要內容。

3.2合作區管理創新做法

3.2.1充分利用發達經濟體的優勢。在不涉及行政區劃調整的條件下，合作區依托深圳標準，引入深圳發展理念，承接吸收深圳優勢資源，招商引資，實現與深圳一體化發展、互利共贏。在人才引進上，合作區80%以上的干部由深圳選派；在交通基礎設施、城市功能、行政管理等方面努力實現與深圳一體化的發展體系。

3.2.2優化體制機制。合作區積極理順管理體制，處理好與廣東省、深、汕兩市多方關系。一是明確政府之間的權責。合作區享有地級市管理權限，汕尾通過“二號章”形式逐步授權合作區部分經濟管理職權。同時，為減少雙方合作成本，合作區積極尋求深圳全面接管四鎮社會事務，實現經濟建設和社會事務管理統一。二是建立有效的溝通和長效的利益分配機制。合作區確立深汕兩市高層聯席會議制度，定期協調、有效溝通，解決各方之間可能存在的糾紛。

3.2.3創新產業發展模式。在產業共建方面，合作區探索建立“深圳總部+深汕基地”、“深圳研發+深汕生產”的產業鏈整合模式，與深圳錯位發展、互惠互補。在產業布局方面，合作區以產業升級、綠色生態為底線，充分引進和承接深圳戰略性新興產業，重點發展“新一代信息技術、新能源、新材料、海洋產業、生命健康”等戰略性新興產業和未來產業，不走粗放型老路。

3.2.4市場化運作。一是充分利用深圳品牌，按照企業自發的市場行為，依托各類協會資源招商選資，實現企業效益的最大化和區域發展。二是以產業融資、產權融資、股權融資代替土地融資的發展方式，發揮深汕投控集團投融資平臺作用，引進社會資本，多渠道籌措資金，創新投融資模式。目前合作區規劃建設的基礎設施由5個PPP項目組成。

3.2.5積極尋求政策支持的最大化。合作區擁有廣東省和深圳市雙重的政策優惠，是吸引人才、項目和資金的巨大亮點。合作區財政由省直管，享受深圳扶持省級產業轉移園的優惠政策；深圳總部企業落戶合作區，由其引入的企業享受深圳同等待遇標準；符合條件的人才可辦理深圳戶籍和深圳社保。

3.3對飛地經濟發展的啟示

3.3.1建立健全區域合作法規體系

區域合作法規體系不完備，不利于區域合作向深層拓展。在頂層設計方面，要推進區域協調法、合作法等法規的制定，從戰略和全局層面對區域合作作出法律約束和安排；在專項立法方面，對妨礙合作的環節，如區域歧視、行政封鎖、不正當競爭等行為進行法律管控；對利于深化區域合作的措施要建立法律保障。

3.3.2完善區域合作內在推進機制

一是建立高效的管理體制。定期召開管委會和區主任工作例會，加強內部協調與溝通，民主決策，共謀合作區發展大計；二是賦予經濟飛地管理機構的權威性，體現在人、財、物上的自主決策和絕對主導，充分釋放管理機構的主體作用和主觀能動性；三是建立協商和裁決機制。合作中產生的糾紛由雙方共同的上級政府進行裁決，提高決策效力和執行效率。

3.3.3堅持市場化開發經營

在“飛地經濟”的合作過程中，合作區管委會的職責是“搭建良好營商環境和平臺”，即加強規劃和政策支持，改善公共服務和投資環境；企業負責市場行為的具體實施。建立由“雙方政府聯席會議—園區管委會—園區投資開發公司”組成的多層次管理體制，通過授予飛地區域管理主體機構市場化運作權力，減少兩地政府干預，充分發揮市場資源配置作用。

3.3.4確定穩定的利益分配機制

穩定合理的利益劃分機制，將各主體連接成為一個有機的整體。按照“誰投資、誰受益”的原則，合理分配收益：一是根據貢獻大小，事先制定好合作收益分配方案；二是對GDP和稅收統計中的屬地原則進行改革，使GDP和稅收能夠在合作雙方之間進行分解。

3.3.5提升飛入地“軟環境”和“硬環境”

為避免飛出地和飛入地軟硬件不兼容問題，要加強對飛入地軟件環境的建設。一是飛出地幫助飛入地政府提升管理與服務能力，創造良好的軟硬環境，實現兩地無縫對接；二是飛出地加強對飛入地的財政投入力度，加快基礎設施、教育、醫療等公共服務配套建設，改善招商引資環境，為飛地經濟騰飛創造良好條件。

參考文獻：

[1]. 郭珉媛.飛地經濟的概念及其實踐內涵[J].社科縱橫：新理論版，2013，（6）：62.

[2]. 吳素春.飛地經濟研究綜述與展望[J].山東工商學院學報，2013，（3）：33.

[3]. 李駿陽，夏惠芳.開發區"飛地經濟"發展模式研究[J] .商業經濟與管理，2006（2）：55、57.

[4]. 杜恩社，馮兵.新型工業化進程中區域主導產業選擇研究——以河南省為例[J] .自然資源學報，2009（1）：171-176.

[5]. 廣西柳州市城中區發展經濟課題組.圍繞“飛地工業”發展城中區工業的思考[J] .市場論壇，2008（2）：10-11.

[6]. 王蘇生，付波航.中小城市與中心城市合作模式探索：以深汕特別合作區為例[J] .開放導報，2017（2）：26.