“一帶一路”框架下的北極國際合作：邏輯與模式

崔白露 王義桅

中國發布的《中國的北極政策》白皮書標志著中國北極政策的確立，它是中國在把握世界發展變化、順應中國發展形勢和回應國際社會呼吁的需要基礎上形成的，也是在“一帶一路”倡議推進過程中形成的，北極是“一帶一路”在地理上的自然延伸，北極國際合作則是拓寬“一帶一路”的重要一環。北極國際合作的條件在于國家共同利益的形成，北極國際合作平臺的構建，以及對責任共同和命運共同理念的認同，“一帶一路”倡議對這三者的形成具有建設性的作用?！耙粠б宦贰笨蚣芟碌闹袊睒O參與，需通過加強與北極國家以及北極利益攸關方政策對接、促進“一帶一路”框架下北極沿線設施聯通與資金融通、推動北極經濟領域合作和貿易暢通、促進北極文化科技交流和民心相通、提供“一帶一路”北極合作新平臺改善北極治理機制等方式，為實現北極國際合作提供新的模式。

北極；北極政策；“一帶一路”；北極國際合作

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一、 中國北極政策的確立及“一帶一路”與北極的關系

1. 中國北極政策的確立及其意義

2018年1月26日，中國發布《中國的北極政策》白皮書，全文共8000余字，從中國在北極的身份定位、參與北極事務的目標、參與北極事務的原則和中國的政策主張方面闡明了中國的北極政策。這是中國的首份北極政策文件，不僅首次明確了中國在北極的身份定位，更具體闡明了北極與“一帶一路”的重要關系，標志著中國將北極政策正式列為國家對外政策的一部分，為中國參與北極事務和實踐活動提供了重要的政策指導。國際上對北極域外國家的表述主要有“非北極國家”（NonArctic State）、“非北極沿岸國家”（NonArctic Coastal State）、“近北極國家”（NearArctic State）和“北極利益攸關者”（Arctic Stakeholder）四類。①對于中國在北極的身份定位，中國學界近年來較多使用“近北極國家”和“北極利益攸關者”②，但中國在國際上對自身的身份定位仍比較模糊，缺乏統一的規范。白皮書中的“在地緣上是‘近北極國家”和“中國是北極事務的重要利益攸關方”的兩個表述③，是最符合中國國情的身份定位，不僅從地緣環境上為參與北極事務提供了客觀條件和合理性，更從國家利益角度明確了北極對中國的影響，以及中國在推動經濟全球化、應對氣候變化和參與全球治理上應體現的參與意識和責任意識。此外，由于以往的中國政府白皮書大多涉及中國國內重大問題，專門涉及外交方面的也僅有《關于中美貿易平衡問題》《中日韓合作（19992012）》《中國與非洲的經貿合作（2013）》《中國的對外援助》《中國的亞太安全合作政策》幾部白皮書，因此北極白皮書的發布也引起世界格外關注。

崔白露等：“一帶一路”框架下的北極國際合作：邏輯與模式

事實上，中國北極政策是在把握世界發展變化、順應中國發展形勢和回應國際社會呼吁的背景下制定的。一是作為北極事務的參與方，中國此前一直未出臺相應的北極政策文件和做出統一的規劃指導。而從全球范圍看，北極八國北極八國，即挪威、瑞典、丹麥、冰島、芬蘭、加拿大、美國和俄羅斯，指國家領土自然延伸至北極圈以北地區且環繞北冰洋的國家，亦稱為“環北極國家”（The SurroundArctic Nations）。早有成熟完備的北極政策，作為北極理事會觀察員的13個非北極國家中，英國、法國、德國、意大利、波蘭、日本、韓國等國也已發布正式的北極政策文件。中國根據實際需要發布北極政策文件正當其時。二是北極問題與中國的聯系日益密切。由于北極地區氣候變化和中國海外利益不斷拓展，北極對中國的影響與日俱增，加之自2013年加入北極理事會以來，中國逐漸從北極事務的邊緣位置融入北極事務和合作的中心，對北極事務的參與度和影響力也在不斷增加，形成一種互動效應，因此北極政策的出臺是維護國家利益和順應國家發展戰略的要求，具有重要的戰略意義。三是國際社會也希望把握中國的北極立場。伴隨著中國不斷深入北極事務，北極國家對中國的警惕和疑慮始終存在，在缺乏明確的北極政策的情況下，他國難以正確解讀中國在北極的意圖和行為，繼而造成一定程度的猜疑和誤解，這次政策的出臺向外界表明了中國在北極的身份立場、政策目標、基本原則和政策主張，有助于增信釋疑，為北極合作奠定了基礎。

2. 北極與“一帶一路”的關系

首先，從地理位置上看，北極地區是“一帶一路”在地緣上的自然延伸。正如加拿大北極問題和國際法學者邁克爾·拜爾斯所形容的那樣，南極是一個被海洋圍繞著的大陸，相反北極卻是一個被大陸圍起來的海洋。以北極點為中心，北冰洋中央長年被海冰和在格陵蘭島的大陸性冰蓋所覆蓋，圍繞在它周圍的是眾多島嶼和北美大陸、亞歐大陸，而在這兩者之間，未被冰封的海洋形成了一條長達7000公里、連接大西洋和太平洋的“藍色通道”，按照大陸海岸線與海峽位置分布，目前這條通道被分為大部分航段在俄羅斯北部沿海的“東北航道”和大部分航段位于加拿大北極群島水域的“西北航道”，而穿越北極點的中央航道通航還僅停留在理論階段。相對地，“一帶一路”本身是聯通歐亞大陸的重要橋梁和合作平臺，中國所倡導的“冰上絲綢之路”從狹義上來看，指的是中俄共同合作打造的一條東起東北亞，西至北歐和西歐沿岸的航道，中間穿過白令海峽，沿著俄羅斯北部海岸線經過楚科奇海、拉普捷夫海、新西伯利亞海、喀拉海和巴倫支海五大海域，全程約3000海里，而從廣義上來看則包括了東北航道、西北航道甚至是中央航道在內的北冰洋海域所有海上通道。因此，北極在地理位置和地理功能上包含在“一帶一路”的地理范圍內，是“一帶一路”的自然延伸部分。

其次，從戰略定位上看，北極是“一帶一路”構想的組成部分，北極國際合作是拓寬“一帶一路”的重要一環。中國的北極政策不僅堅持“一帶一路”的共商、共建、共享原則，還重點開展以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容的務實合作，這些舉措均具有加強國家戰略對接、促進經貿合作、共同參與北極治理、實現文化交流的重要功能。在互聯互通方面，“冰上絲綢之路”在陸上“中國—歐洲”“中國—東南亞”兩線和海上“中國—印度洋—歐洲”“中國—南太平洋”兩線的基礎上，通過聯通一條經俄羅斯北冰洋沿岸到達歐洲的線路，為實現歐亞大陸的互聯互通做出有益補充；在經貿合作方面，北極海上通道能夠以最短的距離連接北美、東亞、西歐這世界三大經濟中心，通過貫通東西、連接南北、覆蓋全面的“歐—亞—北美”海陸交通運輸網，促進地區經濟聯系和經濟合作；在國家戰略對接和政策溝通方面，由于北極國家基本都是“一帶一路”沿線國家，且都將北極作為國家的重點領域，要實現與這些國家的戰略對接和政策對接，北極是一個非常好的合作領域。因此，中國的北極政策正是“一帶一路”構想的具體體現和有益補充，這不止是“一帶一路”戰略1.0版本的地理延伸，更是“一帶一路”戰略2.0版本的內涵升級。胡鞍鋼、張新、張巍：《開發“一帶一路一道（北極航道）”建設的戰略內涵與構想》，載《清華大學學報》（哲學社會科學版），2017年第3期，第16頁。

最后，從全球治理上看，北極事務中的很大一部分涉及北極治理問題，而“一帶一路”倡議能夠為北極治理提供新的治理理念?！?1世紀海上絲綢之路”的文件《“一帶一路”建設海上合作設想》（以下簡稱《海上合作設想》）中提出要共同建設三大藍色經濟通道，即“共同建設中國—印度洋—非洲—地中海藍色經濟通道；經南海向南進入太平洋，共建中國—大洋洲—南太平洋藍色經濟通道；積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道”，并明確表示要“共走綠色發展之路”“共筑安全保障之路”和“共謀合作治理之路”，凸顯了“一帶一路”綠色環保和可持續發展的理念，對于保護北極生態環境、應對氣候變化、防止北極陷入軍事化和戰略競爭都將起到積極的建設性作用?！丁耙粠б宦贰苯ㄔO海上合作設想》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/201706/20/c_1121176798.htm，2018年6月20日。

將北極納入到“一帶一路”框架中經歷了一個從無到有、從宏觀到具體的過程。“一帶一路”的“21世紀海上絲綢之路”提出之初，更多強調的是通過西太平洋、印度洋、大西洋實現互聯互通，而對北冰洋暫未涉及，2015年3月發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）中也沒有具體提到北極和經過北冰洋的東北航線。不過這并不意味著中國沒有考慮將北極納入“一帶一路”，《愿景與行動》中“堅持開放合作，讓共建成果惠及更廣泛的區域”的提法，體現了中國考慮遠期將北極納入“一帶一路”規劃中的思考。2015年10月，外交部部長王毅在參加第三屆北極圈論壇大會時就北極問題闡述了中方的基本立場，提出中國是北極的重要利益攸關方，參與北極事務秉承尊重、合作與共贏三大政策理念。《王毅：中國秉承尊重、合作與共贏三大政策理念參與北極事務》，中華人民共和國外交部網站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306851.shtml，2015年10月17日。2017年6月，新發布的《海上合作設想》中更是通過共同建設三大藍色經濟通道的設想首次將北極與“一帶一路”聯系起來，其中在“合作重點”部分強調要“積極參與北極開發利用”，為北極白皮書的出臺奠定基礎。2017年7月，中俄兩國領導人提出“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路”，開啟了“冰上絲綢之路”的合作道路，并在2017年年底就具體合作領域達成新的共識，此次北極白皮書則是對建設“北極冰上絲綢之路”和將北極納入“一帶一路”的最終確認。

二、 “一帶一路”框架下北極國際合作的邏輯

作為理性的行為體，對于國家間能否實現合作的邏輯，最終都要回歸到是否有利于實現國家利益的根本問題上。國家間的互動模式主要有沖突、競爭和合作三類。但我們在觀察北極現實情況時會發現，雖然北極多個國家之間均存在領土主權這種根本利益的分歧，然而一個不爭的事實是，各國在北極事務上的矛盾未曾演變為沖突行為，預計在未來也較難發生。原因在于北極事務涉及幾個實力相當的大國，而域外國家的加入所形成的勢力均衡也令北極地區的權力達到一種動態的平衡狀態，打破這種平衡的成本要高于維持這種平衡的成本。另外，在比較競爭和合作孰輕孰重時，我們也會發現，雖然圍繞北極的地緣博弈確實存在，特別是以俄、美、加為代表的北極大國不斷加強在北極地區的軍事部署，對北極的主權、所有權和資源爭奪也始終激烈，然而那種傳統現實主義所擔憂的安全困境，即使是在北極航道沒有開通、北極戰略地位沒有那么重要的

情況下也依然普遍存在，北極的存在和變化并不是導致各國地緣博弈加劇的原因，而只是各國地緣博弈在北極地區再次復制上演的一個結果，這是需要清楚的一個因果關系。而恰恰相反的是，北極擁有促進國家間合作的重要條件。那么，北極國際合作形成的條件有哪些？“一帶一路”為什么能夠促進北極國家間的合作？對于這兩個問題的解答，不僅能促進對北極國際合作實現可能性的認識，也將為中國參與北極事務的合理性提供依據。本文認為，北極合作需要三個重要條件：一是國家共同利益的形成，二是北極國際合作平臺的構建，三是國家對北極責任共同和命運共同理念的認同，而“一帶一路”倡議分別對這三者的形成具有建設性的作用。

1. 共同利益的形成是北極國際合作實現的重要客觀條件

在全球化時代各國聯系和交往日益緊密的大背景下，北極國家和重要利益攸關方在北極都有各自的國家利益，北極出現的一系列新變化增加了各方在北極的利益訴求，這些利益呈現出兩個特點：一是各國利益存在相通部分，即存在原生的共同利益構成要素，二是各國的利益訴求存在局限性，即無法僅僅依賴單一國內層面得以實現。在利益共同和利益相互依賴這兩個特征的共同作用下，基于部分的國家間共同利益和基于整體的全球共同利益得以形成和擴大。

近年來，全球氣候變暖導致冰蓋消融和海平面上升，極大地改變了北極地區的地緣環境，未來也可能將極大地改變世界經濟貿易格局和地緣政治格局。據美國國家航空航天局數據顯示，北極海冰的面積和厚度在過去幾十年里迅速下降，1981年至2010年海冰面積以每十年13.2%的速度在減少，2017年9月的海冰覆蓋范圍為464萬平方公里，比1981年減少近一半，目前僅占北冰洋面積的30%。部分氣象學家更是預測北極冰蓋將會在近兩年首次徹底融化，船只可航行通過北極點。在海上航線方面，雖然目前東北航道一年只能通航4至5個月，大多數情況下需要破冰船破冰，但隨著氣溫升高、海冰融化和通航條件改善，船舶通航時間將大大縮短，航行成本也得以下降。2017年，俄羅斯油輪首次在無破冰船輔助的情況下以19天的創紀錄速度穿過北極海域，將液化天然氣從挪威運至韓國，比通過蘇伊士運河的航線快30%。 Rachael Gosnell，“The Complexities of Arctic Maritime Traffic，” https：//www.maritimeexecutive.com/features/thecomplexitiesofarcticmaritimetraffic#gs.x1=Xt00，20180130.據俄羅斯北極物流中心數據顯示，2016年經由東北航道航行的船舶共297艘，同比增長35%。Malte Humpert， “New Figures Reveal Busy Shipping Season on Northern SeaRoute，” http：//www.highnorthnews.com/newfiguresrevealbusyshippingseasononnorthernsearoute/，20170503.截至2017年12月，東北航線上共有300多艘船只進行了超過1800次的航行，預計貨運總量將從2016年的750萬噸增加到2017年的1020萬噸，同比增長近40%。Malte Humpert， “Shipping Traffic on Northern Sea Route Grows by 40 Percent，” http：//www.highnorthnews.com/shippingtrafficonnorthernsearoutegrowsby40percent/， 20171219.