新時代公安機關行政復議應訴工作面臨的形勢及對策

李留陽

隨著公民法治意識、權利意識的增強，公安機關行政復議、應訴案件大幅增加，在復議應訴工作中存在的問題也集中爆發。法治精神的高要求與執法、復議、應訴工作水平偏低的現實矛盾逐漸顯現，如何進一步加強規范執法辦案、通過行政復議監督指導行政執法、適應行政應訴工作的規范化和專業化已成為公安機關新的機遇和挑戰。

一、公安行政復議應訴工作的特點及原因

分析近三年的公安機關行政復議、應訴工作情況，有以下特點：一是行政復議應訴案件數量均逐年遞增，且增速較快；二是復議應訴案件中交通、治安、涉毒類案件所占比重較大；三是撤回復議申請、撤回起訴所占比重較大，但有逐年遞減之勢；四是經復議再起訴的案件數逐年遞減、上訴案件逐年遞增；五是信息公開、接處警履職不規范引發行政訴訟案件增多，且復議后又起訴、初審判決后上訴率高；六是行政機關負責人出庭應訴的案件比重較小；七是雖無重大敗訴案件，但被確認違法的時有發生。筆者認為，公安行政復議、應訴案件呈現上述態勢的原因有以下幾個方面：

（一）公民法治觀念、權利意識越來越強

在全面推進依法治國、加快法治政府建設的大背景下，人民群眾的法治觀念、利用法律武器維權的意識不斷增強，通過行政復議、訴訟等法定途徑維護切身權益的信心也不斷增強。行政相對人認為自身權利受到侵害便訴諸法律已成為常態，而且利益訴求也越來越高。

（二）對公安行政復議重視不夠

在公安機關紛繁復雜的工作中，行政復議工作未引起各級領導的足夠重視，實際工作中不善于運用行政復議解決行政爭議，不能自覺接受行政復議的監督，使得復議制度的功能沒有很好地發揮出來。近年，我國行政救濟格局呈現出“大信訪、中訴訟、小復議”的現狀，與“小信訪、小訴訟、大復議”行政救濟理想狀態極不相符。

（三）辦案民警法治思維、執法理念仍待加強

民警的法治意識雖有一定提高，但將執法規范化要求貫徹到執法辦案的每一個環節，并變成一種自覺行為的新常態尚未形成。少數民警證據意識不強、程序意識淡薄，錯誤地認為良性違法、程序違法、取證瑕疵不是違法，在執法過程中不規范現象仍很普遍。面對行政復議訴訟案件，部分領導和民警存在無動于衷的“麻痹癥”、無所畏懼的“任性癥”、無所適從的“恐懼癥”。

（四）執法辦案不規范問題仍大量存在

公安機關行政執法辦案不規范的問題主要有：一是應調取的證據未調取，案件證據達不到確實充分的要求；二是違反法定程序、調查取證不規范；三是法律適用不當；四是法律文書制作送達不規范。此外，公安民警的接處警工作也不規范。

（五）民警執法能力、行政復議應訴工作能力不強

部分民警在辦理具體案件特別是爭議案件時，對案件定性、裁量把握不準；對是否違法、違的什么法、如何根據情節適用法律不熟悉；不能充分認識行政復議、訴訟對促進公安機關依法行政、提高執法水平的重要意義；沒有圍繞申請人所提出的申請理由、原告的訴訟請求進行答復；提交的復議答復、答辯狀質量不高，以致庭前準備不充分。

（六）行政負責人出庭應訴未達到應有效果

現階段行政負責人出庭應訴制度的效果遠未達到。一是出庭的比例太低。由于公安機關負責人業務工作占據了大量時間，不能保證每起案件都能出庭應訴。二是出庭應訴人員范圍較窄。分管法制工作的領導出庭應訴多，其他負責人出庭應訴少。三是不愿、不敢出庭應訴思想尚存，從“要我出庭”到“我要出庭”仍有改進空間。四是負責人應訴能力有待提高、法庭表現有待加強。“只出庭、不出聲”，未能據理力爭、維護執法權威，極大地影響了行政訴訟案件的法律效果和社會效果。

（七）執法過錯責任追究不到位

公安機關雖制定了執法過錯責任追究機制，但落實不嚴。未能嚴格按照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的原則，對復議決定撤銷原行政行為、行政敗訴、確認違法案件中的相關責任人追究執法過錯責任，一定程度上放任了違規執法辦案行為的存在。

二、行政復議應訴案件對公安工作的影響

新的行政訴訟法進一步修改完善了諸多制度和機制，使得行政復議和行政訴訟的工作格局發生重大變化。這些變化彰顯著對“官”權力的監督限制和對“民”權利的保障維護，也對公安機關行政執法提出了新要求。

（一）行政復議應訴案件大幅攀升，牽制投入隨之大增

由于行政訴訟與行政復議的受案范圍已基本一致、起訴期限的延長、登記立案制度的設立，使行政應訴案件呈爆發式增長。兩類案件數量大幅攀升已是事實，被動牽制投入的精力大大增加。因為一旦申請行政復議或者提起行政訴訟，法制部門、辦案單位都必需投入大量精力，重新啟動案件的查處，對于任務繁重的基層辦案單位來說無疑是再添負荷。

（二）地方保護將不復存在

經復議的案件復議機關成為被告，復議機關對復議案件的審查更加嚴格，復議機關對絕大多數案件予以維持導致復議公信力下降的局面將會徹底扭轉。新法實行選擇管轄權和異地管轄，將大大降低行政機關對司法機關的行政審判干擾，有助于司法機關保持中立，獨立行使審判權，以往游說、說情打招呼等干擾司法的問題，將會得到有效解決。

（三）原行政行為在復議應訴中被否定的可能性大增

新的行政訴訟法明確規定“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”，人民法院判決確認違法，這樣一來，在進入行政訴訟程序之前，復議機關將不會再“容忍”原行政行為的輕微程序違法，從而作出確認違法的復議決定。而且新法的證據規則對公安機關收集使用證據提出了更高要求，既要提升獲取證據的能力，又要確保證據的客觀性、合法性、關聯性。因此，公安機關如果不能做到程序正當、實體合法，原行政行為在復議、應訴時必將受到否定性評價。

（四）其他潛在的不利后果

行政復議、訴訟案件多發還有一系列潛在的執法風險：一是行政行為經復議被撤銷或者行政訴訟敗訴，極易引發網絡輿情進行炒作，有損公安機關的形象；二是一旦行政處罰決定經行政復議被撤銷、行政訴訟敗訴或者導致國家賠償，辦案民警將被問責，構成犯罪的還將被追究刑事法律責任；三是原行政行為在行政復議、訴訟中被否定，執法質量考評分數會被重扣，甚至一票否決，影響本單位的目標考核，“執法示范單位” “一級派出所”等稱號有可能會被摘牌。[1]

所以，公安機關要及時更新執法理念，加強法治思維，強化證據意識、程序意識和訴訟意識，積極應對新法對公安機關行政執法工作帶來的挑戰。

三、行政復議應訴工作的發展趨勢

隨著我國社會主要矛盾的轉變，公民更加注重自身權益的保護，“民告官”案越來越多，反映出老百姓不僅要求弄清法律是非，而且要求解決現實利益；不僅希望解決當前利益，而且希望解決長遠生計；不僅要求解決實體利益，而且要求參與解決過程。行政復議、訴訟作為救濟渠道，必須取信于民。可以預見，行政復議、應訴工作未來的發展趨勢：

（一）行政復議功能進一步強化

一是行政復議范圍更廣。要解決廣大群眾“信訪不信法”這一問題，就必須擴大行政救濟范圍，明確規定無論作為還是不作為，無論是具體行為還是抽象行為，都應當納入行政復議受理范圍。二是復議審理強度更大。新行政訴訟法規定復議機關作出維持決定的應作為共同被告應訴，因此復議機關將采取更加審慎的態度，更加專注于案件本身，從實體和程序兩方面對行政案件進行嚴格審查，監督公安機關依法行使職權。三是審理機制更靈活多樣。行政復議機構可根據案件具體情況，在書面審理的基礎上，采取聽證、實地調查、勘驗、鑒定等審理方式，加大公開審理力度，增強行政復議的專業性、透明度和公信力；也可以建立行政復議專家咨詢論證制度，邀請政府法律顧問進行論證，確保行政復議案件的辦理質量。

（二）行政應訴更加規范化、專業化

面對與日俱增的行政應訴工作，除了增加必要的應訴工作人員外，更應該抓緊建立科學高效的應訴工作制度，如進一步明確行政應訴責任分工，建立起運轉順暢、辦理及時的工作機制；建立行政復議與行政應訴的銜接機制，理順行政復議辦結后案卷歸檔、移交的流程；建立疑難案件會商、應訴風險提示機制；建立應訴后評估、報告及通報考核機制，促進執法、復議、應訴的良性循環。[2]

隨著“依法治國”的全面推進及“以審判為中心”的司法改革的不斷推進，庭審無疑將是行政訴訟的中心環節，原告聘請律師參與庭審的比例將越來越高，公安機關行政應訴必將向專業化發展，對行政應訴工作人員也提出了更專業的素質要求。

四、公安機關加強行政復議應訴工作的應對之策

為應對新行政訴訟法帶來的機遇和挑戰，以及行政復議、應訴工作未來的發展趨勢，筆者認為，公安機關應做好以下四個方面的工作：

（一）以依法治國為導向，加強法治思維，狠抓源頭管理

一是強化法治思維。認真貫徹落實全面推進依法治國的決策和部署，自覺將依法行政理念貫穿于公安機關行政執法工作的全領域、全過程。切實增強法治意識，運用法治思維，遵守法治原則，保證每一次決策行為、每一起案件辦理、每一項行政管理都在法律的框架內進行。

二是狠抓源頭管理。緊緊圍繞容易產生執法爭議、引發行政復議訴訟案件的重點環節，加強制度建設，嚴格執法標準，從執法源頭上防范和減少執法爭議。同時最大限度地發揮制度的約束功能，堅持用制度管人、管權，將權力關進制度的籠子、套上制度的韁繩，規范權力運行。

三是推行說理執法。大力推行和固化說理式執法，將說理作為實施行政處罰、落實行政管理工作的必經程序，向當事人說清事理、說透法理、說通情理，以增強行政處罰及管理的可接受性，實現法律效果與社會效果的統一。

（二）以四項建設為契機，加強主體建設，規范執法行為

一是加強主體建設。加強行政復議和行政應訴工作隊伍建設，配備政治強、業務精并善做群眾工作的人員從事行政復議應訴工作，同時注重發揮政府法律顧問和公職律師在行政復議、訴訟中的作用。加大對行政復議和應訴人員的培訓力度，可以選擇具有典型性和代表性的案件組織旁聽庭審，通過以案釋法，發揮典型案例的引導、規范、預防作用。

二是規范接處警工作。接處警工作要避免不作為的錯誤傾向，在尚未判明是否存在違法犯罪嫌疑的情況下，不可簡單地以征地拆遷、信訪維穩等系政府其他部門管轄而非公安機關管轄為由，不出警、不調查。杜絕對政府行為及民事行為中涉嫌違法犯罪的行為應受不受、應立不立、受而不查、立而不偵的問題發生。

三是規范執法辦案。深入推進執法規范化建設，嚴格按照法律法規及相關執法標準，履行證據收集、調查取證、執法告知、權利保障等職責，盡量避免執法錯誤，減少執法瑕疵，確保行政處罰、行政強制、事故處理、行政許可等行為合法、規范。

（三）以解決爭議為追求，依法辦理行政復議，積極應訴

一是依法辦理行政復議。行政復議機關要依法接受和受理行政復議申請并及時通知被申請人，被申請人收到復議申請書副本后，要從行政行為的主體、事實、程序、法律適用等方面是否合法適當予以答復并規范舉證，積極配合復議機關做好案件審理工作。復議機關應當在法定期限內辦結案件，無正當理由不得遲延辦結案件，同時以化解行政爭議為案件審理的出發點和落腳點，努力實現案結事了。

二是積極舉證應訴。出庭應訴人員要充分做好準備，積極參與行政訴訟，認真審查違法事實、執法程序、適用法律、文書制作等內容，研究應訴對策，分門別類整理證據材料，按期向法庭提供答辯，積極配合司法審查工作。在庭審中要積極宣傳法律，充分進行說理，盡量避免使用過激言辭指責原告，讓其在庭審中受教育、得啟發、有觸動，使其自覺認識到違法行為的危害性，進而增進理解，化解爭議。

三是加強落實行政機關負責人出庭應訴制度。該制度有助于領導干部法治思維的加強，有助于行政爭議的實質性化解，有助于形成彌合官民裂痕、凝練社會共識的平臺。[3]行政機關負責人要認真貫徹執行新行政訴訟法及《關于加強和改進行政應訴工作的意見》（國辦發〔2016〕54號）的相關規定，積極做尊法、守法、護法的表率，注重培養出庭應訴意識、積極參加訴訟舉證答辯，不僅要出庭更要“出聲”“出效果”，進而實現行政機關負責人出庭應訴工作常態化、規范化。

（四）以權責統一為根本，認真查擺剖析，嚴格過錯追究

一是認真查擺剖析，充分發揮行政復議應訴的監督職能。結合行政復議應訴工作，深入分析查找執法工作中存在的突出問題，指導相關部門進一步改進公安行政管理工作，規范行政執法行為。并針對復議訴訟案件中存在的執法問題，加強教育培訓，提高執法質量水平。

二是堵塞執法漏洞。結合剖析的情況，舉一反三、吸取教訓，并針對存在的問題加強研究和分析，及時完善執法流程，嚴格執法程序，堵塞執法漏洞。

三是嚴格執法追究。對存在執法問題的單位及有關人員，要嚴格責任追究和考核。對存在執法過錯行為的以及存在其他執法問題被法院判決確認違法的，要嚴格追究承辦人員、審核人員、審批人員的執法過錯責任，倒逼執法責任的落實。

五、結語

行政復議、訴訟對于促進依法行政，保護人民群眾合法權益，有效預防和化解行政爭議等具有重要意義。公安機關應從事關社會和諧穩定和公安事業長遠發展的高度，充分認識公安行政復議應訴工作的重要性，牢固樹立法治思維、堅定法律信仰，嚴格規范公正文明執法，切實維護人民群眾合法權益，并努力提高公安行政復議應訴能力，進一步改進和加強行政復議應訴工作，努力讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義，不斷提升公安機關的執法公信力。

參考文獻：

[1]劉亞飛，曾靜，楊馳.由近期行政復議訴訟案例引發的對有效降低行政執法風險的思考[J].現代世界警察，2017（12）.

[2]程應游，戚燕平.新形勢下行政復議和行政應訴工作的實踐及思考[J].探求，2015（4）.

[3]章志遠.行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀[J].中國法律評論，2014（4）.

作者單位：重慶市公安局九龍坡區分局

責任編輯：宋英俊