地方政府融資平臺轉型與發展探究

[摘要]近年來，面對不斷膨脹的地方政府債務規模以及由此帶來的地方財政壓力，監管層出臺了一系列規范性文件，這些政策對地方政府融資平臺影響深遠，研究平臺如何有效轉型與發展是亟須解決的問題。文章通過深入分析地方政府融資平臺發展現狀以及快速發展中存在的問題，提出融資平臺在新政策導向下進行轉型與發展的幾點對策建議。

[關鍵詞]地方政府；融資平臺；轉型與發展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

近年來，監管層不斷加強對地方債務的管理，以新預算法為起點，財政部、國家發改委及有關部委就地方政府債務問題、投融資體制改革、PPP等方面的工作，相繼印發超過近100項部委規范性文件。有關文件明確提出地方政府只能通過發行地方政府債券和PPP方式進行融資推進相關項目。但是，PPP實際落地投資額十分有限，無法滿足地方政府基礎投資巨大的資金需求，地方政府融資平臺仍然是地方政府項目融資的主渠道。因此，面臨新的經濟形勢和政策環境，為了預防和有效化解地方政府或有負債風險，我國地方政府融資平臺進行轉型是勢在必行。

1 地方政府融資平臺發展現狀

據銀監會地方投融資平臺名單顯示，地方投融資平臺數量較多，截至2017年6月30日，全國地方政府融資平臺共11740家。但由于所處級別、不同類別、不同區域、所獲得的政策支持等因素的差異，我國地方政府融資平臺發展千差萬別，受到政策新規影響的程度也截然不同。從所處級別來看，省、市一級地方投融資平臺由于所獲得政策支持較多，信用級別較高，融資渠道較寬，承受風險的能力較強，有的企業甚至形成了獨特成熟的運營模式，打造成了公共服務領域的品牌形象，能夠依靠自身信用進行融資，因而受到的影響較小，但區縣級平臺由于區域資源有限，所獲得的政策支持也較小，信用級別較低，承受風險的能力較弱，且大部分區縣級平臺缺乏造血功能，受到的影響明顯較大。從平臺類型來看，城市投資建設公司、交通運輸類政府融資平臺、園區類平臺公司以委托代建方式從事基礎設施建設，以政府購買服務合同進行抵押融資的較多，因而受到的影響相比國有資產管理公司、土地儲備中心類公司明顯較大。從所屬地區來看，東部地區經濟發達，區域經濟活躍，平臺公司市場化程度較高，實力普遍強于中西部地區，受到的影響較小，中部地區近年來經濟發展雖然迅速，為平臺公司信用提供了較好的支撐，但由于中部地區平臺公司普遍市場化程度較低，受到的影響比東部地區平臺較大，西部地區平臺公司由于地區經濟實力較弱，缺乏自身造血功能，受到的影響明顯較中東部地區大?？傮w來看，區縣級、中西部地區以及城市投資建設公司、交通運輸類政府融資平臺、園區類平臺公司受到的影響較大，個別企業甚至出現資金鏈斷裂，給當地帶來了金融風險隱患。在這個大趨勢、大變化之下，實力較弱的平臺公司短期融資來源受到了較大影響，而且其未來業務前景和發展空間已顯得不太明朗，轉型是勢在必行。從長期發展來看，在地方投融資模式重構的大趨勢下，地方政府將加快構建以地方政府債券和合規PPP模式為主的新投融資模式。因而，部分實力較弱的平臺公司未來業務前景和發展空間都將會受限。如果這些平臺公司不進行相應轉型，增加自身造血機制，消除債務隱患，力爭在地方政府重塑投融資模式過程中占據有利地位，未來勢必面臨被淘汰的風險。

2 地方政府融資平臺存在的問題

2.1 債務規模過大

為了發展地方經濟，地方政府大多會啟動大規模的新城區建設計劃，亟需巨量資金。但是，地方財政收入無力支撐，地方政府自身舉債缺乏權限和規范渠道，平臺模式成為不得以也最便捷的地方政府融資渠道，迅速風行全國，很多鄉鎮一級的政府也建立各類融資平臺。平臺融資方式普遍缺乏有效監督，容易造成債務規模過大，存在潛在的償債風險。由于絕大多數融資平臺缺乏經營性現金流，存量債務償還只能靠借新還舊，新建項目的融資任務每年增加，債務累加的復利還很高，如此造成債務余額指數式高速累加，依托地方政府信用隱性擔保的平臺融資模式風險很高。

2.2 融資成本高

很多平臺達不到通過銀行貸款和公開發債等正規方式籌集資金的資信水平，特別是2012年至2015年上半年，金融監管政策收緊，地方政府融資平臺通過非正規渠道融資的借款成本迅速提高，且期限較短。但是，地方自發自還債券利率基本與國債收益率持平。平臺模式與地方債券模式都是依托政府信用，最終還款都是依靠財政收入，而融資利率之間的差異在6%以上，甚至高達15%以上，存在系統性的財政風險。

2.3 項目實施效率低

地方政府的項目建設普遍采取按任務分割的組織方式，融資、投資、建設、運營由不同的政府下屬機構負責。地方融資平臺按照政府指令去找金融機構借款，投資與建設一般由行業主管部門組建臨時指揮部來負責，普遍存在缺乏同類項目實施經驗的硬傷，設計與施工招投標普遍不規范。項目建成后不管質量如何，直接移交給某事業單位或國有企業負責運營，這些運營單位缺乏運營經驗和專業人員，往往成為安排各方官員關系戶的安樂窩。從這個流程看，重建設輕管理的問題很突出，土地與資金資源浪費的現象也非常嚴重，投資與運營效率很低。

3 地方政府融資平臺轉型與發展對策建議

3.1 轉變經營模式

地方政府融資平臺過去的經營模式是背靠政府、面向市場，但在目前切斷政府融資職能的政策壓力之下，平臺公司要以建立市場化的經營機制為轉型方向，通過經營模式、運營機制等方面的創新，運用各種資本運作手段，發展經營性業務獲取經營性收益，進而擺脫運營資金對財政資金的單一依賴。政府可以將部分優質資產注入到地方投融資平臺，這些資產既包括準公益性資產，也包括能產生經營收入的經營性資產。同時，在政府的支持下，加快以項目為導向的建設經營性平臺向投資控股型的集團化企業轉變，從而推動企業轉型。

3.2 明確經營目標

隨著城市基礎設施和城市功能的日益完善，地方政府融資平臺發展的空間日益有限，對于具有專業資質、市場競爭力較強、規模較大、管理規范的平臺公司，可剝離其政府投融資功能，在妥善處置存量債務的基礎上，充分發揮自身優勢，成為國有資產經營主體和城市投融資主體。在政府大力提倡公私合作模式、吸引社會資本進入民生領域的背景下，地方政府融資平臺可以充分吸收社會資本參與，成為公私合作的重要載體。在地方推動產業升級、促進經濟轉型的當下，地方政府融資平臺還可以加大產業布局，成為地方產業升級的引導者和重要推手。

3.3 發展多元化業務

地方政府融資平臺業務轉型首先應當著眼于在基礎設施建設領域形成核心競爭力，并積極謀求在部分政策支持的公共服務領域以及抓住一路一帶等國家戰略帶來的機遇拓展業務。對于過去已開展了一定的經營性業務或項目的地方政府融資平臺可以通過參資或收購政策扶持的經營競爭類公司，開展多元化布局，形成企業造血機制。地方政府融資平臺可以提供相關公用事業、旅游、會展、物流、廣告等服務，獲取較穩定的現金流?？梢越Y合城市發展所需，積極拓展城市市政管理服務、城市配套管理服務等方面的業務，打造成為具有品牌的城市運營商。

3.4 創新融資模式

地方政府融資平臺主要從事基礎設施建設，所需資金量大，而大部分融資平臺融資渠道仍然十分狹窄，主要依賴銀行貸款，并且融資成本較高，債務負擔過重。同時地方融資平臺主要基于背后的政府隱性擔保，而在目前規范地方政府違規舉債融資的背景下受到了巨大的沖擊。因此融資平臺需要通過創新融資模式，拓展融資來源，優化融資結構，增加直接融資比例，可以通過開展融資租賃、資產證券化、PPP項目融資等方式，盤活存量資產，引進社會資本；也可以與大型企業進行合作，通過融資+建設的模式，共同出資組建投資公司，參與項目投融資和項目建設。

參考文獻：

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[作者簡介]謝楠（1988—），女 ，漢族，河南安陽人，會計學碩士，安陽工學院經濟管理學院，研究方向：產業經濟、財務管理。