基礎設施PPP項目內(nèi)部控制體系設計初探

繆夢川

[摘要]基礎設施建設的模式從傳統(tǒng)的政府自建轉(zhuǎn)變?yōu)榇ǎ侔l(fā)展到目前的PPP模式，有效提高了基礎設施建設水平、經(jīng)濟效益及社會效益。基于此，筆者從基礎設施PPP項目的內(nèi)涵與特點出發(fā)，闡述了基礎設施PPP項目內(nèi)部控制體系設計，首先介紹了內(nèi)部控制體系的總體架構，然后具體介紹了內(nèi)部控制體系的五個部分，意在幫助工作人員科學合理地進行基礎設施PPP項目內(nèi)部控制體系設計。

[關鍵詞]基礎設施；PPP項目；內(nèi)部控制

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

雖然PPP模式在基礎設施建設項目中的應用較為廣泛，但是在實踐的過程中，存在很多失敗的案例，比如北京京通公路、鑫遠閩江四橋以及沈陽第九水廠等，分析這些基礎設施建設項目失敗的原因可以發(fā)現(xiàn)，工作人員并沒有對建設項目的全過程進行有效的內(nèi)部控制。因此，對于基礎設施PPP項目內(nèi)部控制體系設計分析具有一定的理論指導意義以及實踐價值。

1 基礎設施PPP項目分析

PPP是Public Private Partnerships的簡稱，譯為公私伙伴關系，是一種全新的項目融資模式。因此，基礎設施PPP項目就是基于公私伙伴管理開展的基礎設施建設，該項目可以實現(xiàn)社會資本的利用最大化，解決政府部門財政經(jīng)費緊缺的狀況，有助于基礎設施建設質(zhì)量與效率的提升。從本質(zhì)角度看來，基礎設施PPP項目雖然是政府部門和社會資本的合作，但是仍舊存在分歧。其中，兩者的合作是指政府部門與社會資本（即私營企業(yè)）充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提供最佳資源（如資金、技術和人才等）進行互補性合作。兩者的分歧是指政府部門和私營企業(yè)在利益追求、風險分擔以及權力分配等方面有所不同，在利益追求方面，政府部門更為注重社會利益，私營企業(yè)更為注重經(jīng)濟利益；在風險分擔方面，政府部門與私營企業(yè)的風險偏好有所不同；在權力配置方面，政府部門與私營企業(yè)存在所有權、監(jiān)督權與收益權等權力的歸屬方面存在分歧。因此，工作人員需要構建完善的內(nèi)部控制體系，促進兩者的合作，解決兩者的分歧。

在進行內(nèi)部控制體系設計之前，工作人員需要了解基礎設施PPP項目的目標及特點，有針對性地進行內(nèi)部控制體系的構建，提高內(nèi)部控制體系的有效性。具體而言，基礎設施PPP項目的最終目標為：在社會公眾滿意的基礎上，政府部門獲取相應的社會利益、私營企業(yè)獲取相應的經(jīng)濟利益。基礎設施PPP項目和一般工程項目有所差異，呈現(xiàn)出如下特點：

第一，公私合營模式，在基礎設施PPP項目建設的過程中，政府部門和私營企業(yè)共同承擔項目責任以及項目風險；第二，資金來源渠道廣，通常情況下，基礎設施建設包括公共生活設施以及市政工程設施，需要投入大量的資金，如果僅通過政府的財政撥款進行項目建設，大大增加政府部門的財政壓力，很容易導致項目建設出現(xiàn)問題，而基礎設施PPP項目可以擴展資金來源，私營企業(yè)也會提供部分資金用于項目建設，緩解財政部門的壓力；第三，后期維護水平較高，基礎設施大都擁有較長的使用壽命，后期維護工作量大，需要投入的維護支出也比較高，基于PPP模式建設的基礎設施，其維護工作由私營企業(yè)與政府部門共同負責，后期維護模式包括政府部門維護模式、私營企業(yè)維護模式以及共同維護模式，在很大程度上提高了后期維護水平，可以提高基礎設施的應用效果[1]。

2 基礎設施PPP項目內(nèi)部控制體系設計

2.1 內(nèi)部控制體系的總體架構

通過上述特點分析可知，基礎設施PPP項目和一般工程項目的差異，使其內(nèi)部控制體系也與一般工程項目有所差異。按照《內(nèi)部控制基本規(guī)范》這一標準看來，基礎設施PPP項目內(nèi)部控制體系主要包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、風險控制、風險監(jiān)控以及通信這五個部分。在進行內(nèi)部控制體系設計時，工作人員需要將企業(yè)與政府的戰(zhàn)略目標作為整體指導，從內(nèi)部環(huán)境角度看來，內(nèi)部控制體系需要重點突出政府與私營企業(yè)合作制定的公私合營機制；從風險評估角度看來，內(nèi)部控制體系需要注重內(nèi)部與外部兩方面風險的識別和分析；從風險控制角度看來，內(nèi)部控制體系需要根據(jù)不同的風險點采取相應的風險控制措施；從風險監(jiān)控角度看來，內(nèi)部控制體系需要實現(xiàn)多層次全面性的監(jiān)控；從通信角度看來，內(nèi)部控制體系需要制定內(nèi)部溝通以及外部溝通這兩條途徑。

2.2 內(nèi)部控制體系的環(huán)境設計

對于基礎設施PPP項目而言，內(nèi)部控制體系需要在特定的環(huán)境中建立并貫徹實施。內(nèi)部環(huán)境主要是指內(nèi)部控制的氛圍與條件，能夠為內(nèi)部控制奠定良好的基礎。一般來說，內(nèi)部環(huán)境包括組織結構、人力資源、企業(yè)文化以及發(fā)展戰(zhàn)略等多方面的內(nèi)容組成。基礎設施PPP項目的內(nèi)部環(huán)境設置和常見的內(nèi)部環(huán)境有所不同，常見的內(nèi)部環(huán)境是根據(jù)單個主體進行設置，而基礎設施PPP項目是根據(jù)企業(yè)與政府雙主體進行設置。另外，基礎設施PPP項目在進行內(nèi)部環(huán)境設計時，不僅需要注重項目立項、招標、核算、建設與竣工等方面的控制點，還需要注重項目建設的長期性以及公益性，以此明確發(fā)展戰(zhàn)略承擔的社會責任及其定位[2]。

2.3 內(nèi)部控制體系的風險控制

通過上述分析可知，內(nèi)部控制體系的風險控制包括風險評估、風險控制以及風險監(jiān)控。其中，風險評估是指風險的識別與分析；風險控制是指控制風險的措施；風險監(jiān)控是對控制風險措施實施的檢查。這三個環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制體系的主體，需要工作人員需要將控制體系的作為基礎。

首先，風險評估。工作人員在進行內(nèi)部控制體系的風險評估設計之前，需要對內(nèi)部控制的戰(zhàn)略目標進行全面分析，明確每一個業(yè)務層面的戰(zhàn)略目標隱藏的風險點，并將風險點按照內(nèi)部與外部進行分類，內(nèi)部風險主要是指運營風險、收益風險、后期維護風險以及財務風險等；外部風險主要是指政治與法治環(huán)境風險、自然環(huán)境風險以及經(jīng)濟環(huán)境風險。在進行內(nèi)部風險以及外部風險的分析時，工作人員需要配合應用定性分析方法與定量分析方法，全面體現(xiàn)出風險偏好。

然后，風險控制。在內(nèi)部控制體系中，風險控制主要是根據(jù)上一個環(huán)節(jié)分析的結果制定相應的控制措施，確保內(nèi)部風險與外部風險都維持在項目能夠承受的范圍內(nèi)。一般來說，風險控制措施分為預算控制措施、會計系統(tǒng)控制措施、授權審批控制措施、運營分析控制措施以及不相容職務分離控制措施等。

最后，風險監(jiān)控。從本質(zhì)角度看來，基礎設施PPP項目是層次較高且較為復雜的專項監(jiān)控項目。因此，內(nèi)部控制的風險監(jiān)控內(nèi)容較為復雜，包括政府部門以及社會資本表現(xiàn)的行為、基礎設施PPP項目的建設質(zhì)量、政府部門以及企業(yè)資金的運作狀況、基礎設施PPP項目的后續(xù)維護工作等。與此同時，基礎設施PPP項目不僅需要進行內(nèi)部審計與外部審計，還需要在內(nèi)部控制體系中添加內(nèi)部監(jiān)控體系，引入更多的監(jiān)控主體，并向監(jiān)控主體賦予相應的監(jiān)控權力，提高風險監(jiān)控的全面性與有效性，保障基礎設施PPP項目最終目標的達成。

2.4 內(nèi)部控制體系的通信設計

對于基礎設施PPP項目來說，工程項目信息大都通過報告形式進行傳遞，不同層級的管理者對工程項目信息的需求有所不同。對于基層管理者以及信息的使用者來說，需要了解并掌握經(jīng)營管理相關的交易數(shù)據(jù)，主要需求操作性信息；對于中層、高層管理者以及信息使用者來說，主要需求戰(zhàn)略性以及策略性信息。和一般工程項目有所差異，基礎設施PPP項目的信息需求主體包括政府部門、企業(yè)、金融信貸部門以及大眾媒體等，在進行信息處理與傳遞的過程中，需要滿足每個層次與不同主體的信息需求。通常情況下，內(nèi)部控制體系中的通信設計分為內(nèi)部信息通信以及外部信息通信這兩個部分，內(nèi)部信息通信設計是將內(nèi)部報告為主；外部信息通信設計是將政府綜合財務報告以及媒體披露的內(nèi)部控制報告為主[3]。

3 結論

綜上所述，內(nèi)部控制體系的構建可以保障基礎設施PPP項目的順利完工及長久運行。通過本文的分析可知，工作人員需要吸取基礎設施PPP項目失敗的經(jīng)驗，設計由內(nèi)部環(huán)境、風險評估、風險控制、風險監(jiān)控以及通信構成的內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)基礎設施PPP項目建設的全面深入管控，促進基礎設施建設的可持續(xù)發(fā)展。本文的分析仍舊存在不足，僅供參考。

參考文獻：

[1]樓建波.基礎設施公私合作（PPP）項目債權人的介入權研究[J].社會科學，2018（3）：92-103.

[2]孫慧1，賈書華1，王宇寧2.考慮談判力因素的PPP項目控制權配置研究[J].工程管理學報，2018（1）：1-5.