PPP收費(fèi)公路運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作合同管理

[摘 要] PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實(shí)質(zhì)，也是依法治國(guó)、依法行政的內(nèi)在要求。加強(qiáng)對(duì)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期友好合作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。[1]

[關(guān)鍵詞] 公路PPP項(xiàng)目工程；項(xiàng)目；目標(biāo)；行為；合同；管理

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。[2]

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)水平的提高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的有著非常重要的影響。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)水平的提高都需要大量資金的投入，對(duì)資金運(yùn)營(yíng)管理也是非常重要的。公路PPP項(xiàng)目模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平的有效供給，可以激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)市場(chǎng)有效運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP項(xiàng)目，是投資者自已出資或與政府合作成立項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目投資建設(shè)，通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。[3]因此，本文針對(duì)公路PPP項(xiàng)目合同管理體系及其現(xiàn)如今存在的問題進(jìn)行分析，并針對(duì)其提出完善措施，以確保能夠改進(jìn)合同管理、提升合同管理水平。

1 目標(biāo)和原則

1.1 投資者通常以運(yùn)營(yíng)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資，自已出資與政府共同建立項(xiàng)目公司對(duì)收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，讓投資者資本運(yùn)營(yíng)提供更廣的發(fā)展空間，有效增強(qiáng)市場(chǎng)活力，調(diào)節(jié)市場(chǎng)。投資者投資公路建設(shè)，參與項(xiàng)目整個(gè)過程的管理，可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提高公路發(fā)展供給服務(wù)水平的效率和質(zhì)量水平，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

1.2 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循的原則為收益共享、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共利益最大化等，各方進(jìn)行參與的原則應(yīng)當(dāng)是公開、公正、公平和誠(chéng)實(shí)信用。

2 規(guī)范合作行為

通常有些PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在組織政府采購(gòu)社會(huì)投資者時(shí)，為了吸引社會(huì)投資者進(jìn)行投資，往往會(huì)在招標(biāo)方案中把論證PPP項(xiàng)目實(shí)施方案可行性的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率作為最低收益率，造成投資者理解的差異，由此會(huì)容易發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，合同糾紛等。在規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知中規(guī)定，要規(guī)范政府與投資方的合作行為，才能減少風(fēng)險(xiǎn)，讓項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)下去，實(shí)現(xiàn)各自的需求。

3 PPP合同體系

政府與投資者在合同中是相互依存的，各方建立起互惠雙贏合作關(guān)系，合同中的內(nèi)容要運(yùn)用法律法規(guī)，使合同的內(nèi)容結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)；增加技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容，使內(nèi)容全面；盡可能合理各方要求，具有可操作性。在簽訂合同時(shí)侯，各方的授權(quán)是合法，滿足項(xiàng)目管理的需要和履約保證。在PPP 項(xiàng)目合同中通常以工程承包或服務(wù)產(chǎn)品購(gòu)買等方式進(jìn)行，傳遞到工程承包合同、原料供應(yīng)合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、服務(wù)產(chǎn)品購(gòu)買合同形式上。要建設(shè)項(xiàng)目期限很長(zhǎng)的，在過程中分階段進(jìn)行約定擔(dān)保。

3.1 PPP項(xiàng)目合同

PPP項(xiàng)目合同是投資者與政府方合作建設(shè)項(xiàng)目所訂立的合同。建設(shè)項(xiàng)目合同各方應(yīng)合同中規(guī)定在合作期間應(yīng)履行的義務(wù)，如：在合同中規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目資金的提供，合作環(huán)境和安全生產(chǎn)等義務(wù)，承擔(dān)社會(huì)應(yīng)有的責(zé)任等。在合同中規(guī)定了雙方權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系，是為了保證在整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施能夠順利進(jìn)行下去。PPP 項(xiàng)目合同是 PPP 建設(shè)項(xiàng)目合同最主要的部分，也是其他合作方進(jìn)行合作的基礎(chǔ)。在合同中要規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的范圍，如涉及投資的，應(yīng)規(guī)定投資的范圍；涉及提供服務(wù)的，應(yīng)規(guī)定服務(wù)對(duì)象及內(nèi)容等。在初期建設(shè)項(xiàng)目階段，合作的項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，要在合同中約定前期任務(wù)的分工、工作的內(nèi)容等事項(xiàng)。通常政府方會(huì)事先與投資者簽訂合作意向書、合作框架協(xié)議、備忘錄，以明確雙方同意合作投資項(xiàng)目，在前期合作協(xié)議中約定雙方在建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)中的權(quán)利和義務(wù)。在合作的建設(shè)項(xiàng)目公司成立之后，由成立的建設(shè)項(xiàng)目公司與政府方重新簽署正式 PPP建設(shè)項(xiàng)目合同，或者簽署承繼 PPP建設(shè)項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

3.2 股東協(xié)議

投資者各方本著平等互惠雙贏的原則，通過協(xié)商，共同決定成立投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理“項(xiàng)目”為目的的建設(shè)項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司合作的股東之間要簽訂協(xié)議書，用來約束股東之間的合作關(guān)系，保證在項(xiàng)目整個(gè)期間各自行為，使項(xiàng)目得以實(shí)施下去。在股東雙方之間的協(xié)議上，要明確建設(shè)項(xiàng)目公司的基本事項(xiàng)以及雙方的基本權(quán)利和義務(wù)，建設(shè)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，通常建設(shè)項(xiàng)目公司的股東都希望參與其中。PPP建設(shè)項(xiàng)目股東協(xié)議作為PPP合同的主要組成部分，對(duì)PPP合同合作的各方的實(shí)施履行有著非常重要的作用。在股東協(xié)議的制定中，在實(shí)際操作過程中，要不斷總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，最大限度保障股東協(xié)議的內(nèi)容是有效的、合理的進(jìn)行設(shè)計(jì)，能夠保障股東之間各方權(quán)利和義務(wù)的得到約束和實(shí)施，以保證項(xiàng)目公司的合作各方能夠順利的進(jìn)行，進(jìn)而保障PPP建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)開展順利，實(shí)現(xiàn)政府和投資者合作的目的。

3.3 履約合同

3.3.1 工程承包合同

項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理者和融資的主體，沒有能力自行完成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建設(shè)的能力，通常會(huì)將部分或全部工作委托給第三方，簽訂工程承包合同。項(xiàng)目公司根據(jù)自身的管理能力來與工程承包商簽訂的工程承包合同形式通常會(huì)與不同工程承包商或者總承包合同。項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)期間為了有效轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通常方式會(huì)在合同中約定相應(yīng)條款。

3.3.2 運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同

對(duì) PPP 建設(shè)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)管理能力不足和運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的不同，有經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商會(huì)承包項(xiàng)目公司全部或部分的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)，項(xiàng)目公司與其簽訂運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。以項(xiàng)目性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不同，運(yùn)營(yíng)商在不同建設(shè)項(xiàng)目中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和工作內(nèi)容范圍是不同的。如：在某一些政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，不需承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)或承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)很小的項(xiàng)目公司，會(huì)將項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)事務(wù)外包給有經(jīng)驗(yàn)運(yùn)營(yíng)商承包進(jìn)行管理。項(xiàng)目公司在選擇運(yùn)營(yíng)商時(shí)，會(huì)選擇有經(jīng)驗(yàn)豐富、信譽(yù)良好的運(yùn)營(yíng)商，會(huì)在運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同條款中約定風(fēng)險(xiǎn)分配和投保來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，在經(jīng)濟(jì)上獲得期望的收益。

3.3.3 原料供應(yīng)合同

某些PPP項(xiàng)目的原料在運(yùn)營(yíng)階段的需求量很大，原料成本在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本中有較大的比重，由于市場(chǎng)供給不足會(huì)造成價(jià)格波動(dòng)，如果不能在市場(chǎng)上獲得穩(wěn)定的原料價(jià)格時(shí)，就會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。在運(yùn)營(yíng)過程中原料會(huì)存在供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司一般會(huì)與主要的原料供應(yīng)商簽訂一個(gè)固定價(jià)格并且時(shí)間較長(zhǎng)期限的供應(yīng)合同，保證原料供應(yīng)。

3.4 融資合同

PPP項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，融資很大程度以項(xiàng)目的未來預(yù)期收益及政府對(duì)項(xiàng)目扶持程度來安排，而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的信用能力。融資合同最主要的合同是項(xiàng)目貸款合同。償還貸款的資金來源一般是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，貸款的安全保障通常是政府給予的有限承諾和項(xiàng)目公司的資產(chǎn)。

3.5 PPP項(xiàng)目中的其他合同

如：保險(xiǎn)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同、與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、稅務(wù)、法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)等方面的咨詢服務(wù)合同。

4 PPP合同管理

4.1 完善合同效力管理，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)

在發(fā)展PPP項(xiàng)目的過程中，各相關(guān)部門要做好合同管理和審核工作，要保證合同內(nèi)容要真實(shí)反映各參與方意愿、合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、明確劃分各參與方義務(wù)及有效保障的合法權(quán)益，為PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行實(shí)施和在全生命周期管理過程中提供合法的、有效的合同依據(jù)。

4.2 防控項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，提升管理應(yīng)變能力

原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。[4]要加強(qiáng)組織對(duì)相關(guān)部門人員在法律知識(shí)和合同管理方面進(jìn)行培訓(xùn)，樹立牢固的合同契約觀念和法律意識(shí)，提升對(duì)PPP項(xiàng)目合同的核心管理內(nèi)容、談判內(nèi)容要點(diǎn)、主旨意圖的理解能力。在合同管理全過程中，要充分調(diào)動(dòng)相關(guān)專業(yè)咨詢顧問機(jī)構(gòu)的力量，積極運(yùn)用法律、投資、財(cái)務(wù)、保險(xiǎn)等知識(shí)來提提升管理經(jīng)驗(yàn)，使PPP項(xiàng)目合同的管理更有科學(xué)性、更有規(guī)范性和可操作性，充分識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素、合理防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié) 論

社會(huì)不斷發(fā)展，市場(chǎng)形勢(shì)也不斷發(fā)生變化，加強(qiáng)管理人員對(duì)自身的觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。做好合同管理并貫徹落實(shí)，總結(jié)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，在過程中要積極探索，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，使合同管理內(nèi)容更具科學(xué)合理性、內(nèi)容更全面規(guī)范，縮短合同準(zhǔn)備時(shí)間和談判周期，加快PPP模式管理應(yīng)用。

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[作者簡(jiǎn)介] 舒紅濤（1978—），男，漢族，湖北武漢人，本科，就職于云南子午線工程造價(jià)咨詢有限公司，中級(jí)職稱。