教師結構性缺編：問題表征與對策構想

李宏亮

摘要：通過問卷調查與分析發現，當前教師結構性缺編的問題主要表現在：教師結構性缺編問題具有普遍性，學科和年齡結構不合理是其主要表征；學校對此問題有深刻的認知，但缺少有效的行動。造成該問題的原因包括基礎教育課程改革帶來的教育重構、區域和校際教育發展不均衡帶來的教師趨利性流動、人事管理機制的滯后等。要解決教師結構性缺編問題，需要系統設計，特別是要完善教師補充機制，加強教師職前教育的針對性，提升教師職后研修的延展性，建立合理的教師交流機制和區域內校際合作機制。

關鍵詞：結構性缺編；義務教育；教師隊伍建設

中圖分類號：G451 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2018）06A-0021-04

教師結構性缺編是指教師總量達到或超過規定的編額，而中小學校的實際編額不足或數量不能滿足教學需要而出現的缺編問題[1]。這種結構性矛盾主要體現在教師的學科結構、年齡結構、學歷結構和職稱結構等方面，折射出新的教育不公平。2017年，我們對南京市12個區進行訪談調研，同時對全市全部450所義務教育階段公辦學校進行了問卷調查，內容涉及學校教師結構的現狀、問題、解決路徑以及外部支持等。共回收有效問卷423份，有效回收率為93.78%，其中，小學263份，初中131份，九年一貫制學校29份。本文以此調查為依托，分析當前學校教師結構性缺編的主要表征，并探討解決這一問題的對策構想。

一、教師結構性缺編的問題表征

（一）學校的自我評估整體偏低，缺編問題具有一定的普遍性

數據顯示，總體上認為自身存在教師結構性缺編情況的學校共386所，占比為91.25%，其中有108所學校認為教師結構性缺編很嚴重，占25.53%；只有12所學校認為教師結構很好，占比僅為2.84%（見表1）。

對表1數據進一步分析，我們可以發現，各類別學校的教師結構性缺編情況也存在一定的差異。

1.小學的教師結構性缺編情況較為嚴重。263所小學中，認為存在一定或嚴重結構性缺編問題的為242所，占92.02%。這一情況相較初中和九年一貫制學校而言更為嚴重——初中此比例為90.84%，九年一貫制學校則為86.21%。

2.初中的教師結構性缺編情況普遍存在，但嚴重程度較低。在131所初中學校中，認為存在一定或嚴重的結構性缺編問題的為119所，占90.84%，反映出初中的教師結構性缺編問題也是普遍存在的。但是，認為缺編很嚴重的為30所，占22.90%，此比例要低于小學的25.86%和九年一貫制學校的34.48%。

3.九年一貫制學校總體情況不容樂觀，但校際差異較大。在29所九年一貫制學校中，認為存在一定或嚴重的結構性缺編問題的有25所，占86.21%，說明情況也不容樂觀。值得關注的是，雖然總比例低于小學和初中，但是認為缺編嚴重的占34.48%，遠遠高于小學和初中；同時，認為結構很好的學校占6.90%，也遠高于小學和初中。可見，在教師結構性缺編問題上，九年一貫制學校的校際差異較大。

（二）學科和年齡結構不合理是當前教師結構性缺編的主要表征

數據顯示，在缺編類型上，學科的結構性缺編是當前學校最突出的問題，占59.34%；其次是年齡的結構性缺編問題，為96所學校，占22.69%。學科和年齡的結構性缺編合計比重達到82.03%。其他結構性缺編類型按占比從高到低依次是職稱、性別和學歷（見表2）。

將訪談情況和數據進行對比，我們發現，教師結構性缺編的類型分布存在經驗與數據的差異。

1.小學女教師較多，但是學校更焦慮的是學科的結構性失衡。在訪談中，小學的學校管理者都提及二孩政策對學校教師隊伍建設的沖擊很大，女性教師的高比重是制約教師隊伍健康發展的重要因素；但是從全市的調查數據來看，小學的學科結構性缺編占63.50%，而性別結構性缺編只占5.70%。

2.職稱的結構性失衡在初中表現較為突出。從調查數據來看，職稱結構性缺編并非最突出問題，全樣本的占比是10.87%。橫向比較，初中的職稱結構性缺編占15.27%，要遠高于小學的9.13%和九年一貫制學校的6.90%。

（三）學校寄希望于引進教師來解決問題，自為意識和能力較弱

關于教師結構性缺編問題的解決路徑，調查結果見表3。

進一步分析，我們發現，在具體的解決路徑上，學校對教師結構性缺編的問題認知存在一定的偏差。

1.學校更愿意依靠外在力量來解決教師結構性缺編問題。從調查情況來看，學校更愿意接受校外支持，認為應該“積極引進缺編的新教師，特別是一專多能的教師”和“政策支持學校間的對口幫扶，共享校際教師資源”的共有348所，占82.27%。而選擇加強在職教師培訓的只有8所學校，占比僅為1.89%。這反映出當前學校主要不是立足自身教師隊伍的效能提升，而是寄希望于通過外在力量的介入來解決教師結構性缺編問題。

2.校際合作在初中學校得到更多的關注。數據顯示，初中認為可通過“政策支持學校間的對口幫扶，共享校際教師資源”來解決教師結構性缺編問題的比重最高，為21.37%，遠遠高于小學的13.30%和九年一貫制的17.24%。這表明，當前南京市教育局在新優質初中創建中采取的“手拉手”活動、教育集團化建設等措施，對初中解決教師結構性缺編問題有一定的作用。

二、教師結構性缺編的原因分析

教師結構性缺編問題由來已久，其原因是錯綜復雜的。就教育實踐層面而言，其原因主要包括以下方面。

（一）基礎教育課程改革對學校教育教學的重構導致教師結構性缺編

肇始于2001年的第八次基礎教育課程改革促發了學校課程體系、結構和內容的變革，從而對教師學科門類和數量的需求產生了影響，傳統的語、數、英等學科教師有所富余，而藝術、體育、通用技術、綜合實踐等學科教師的需求量大增，從而導致了學科結構性缺編成為學校教師隊伍發展的最突出問題。

（二）區域和校際教育發展不均衡帶來的教師趨利性流動導致教師結構性缺編

義務教育的不均衡發展導致當前教師的流動主要是單向的，即幾乎都是由農村學校向城鎮學校、由薄弱學校向優質學校的趨利性流動，優秀教師和緊缺學科教師不斷從農村學校和薄弱學校流失。與此同時，優質學校因為其教育質量較高，生源成爆發式增長，使得它們的主學科也出現編制不足的情況。

（三）教師培訓機制不完善帶來的教師職后轉型困難導致教師結構性缺編

近年來，無論是國家還是地方，都非常重視中小學教師培訓。但問卷調查顯示，只有1.89%的受訪學校認為可以通過加強教師職后培訓來解決教師結構性缺編問題，這從一個側面說明當前的教師培訓對教師隊伍的結構優化并未產生顯著效果。比如，綜合實踐活動在學校課程結構中日趨重要，但是專職教師嚴重缺乏，同時又有不少人手富余學科的教師希望兼教綜合實踐活動，卻苦于無人指導和培訓，難以實現學科轉型。

（四）人事管理體制相對滯后導致教師結構性缺編

當前我國中小學教師編制政策基本是以2001年規定、2014年調整的“生師比”（初中13.5：1，這19：1）來確定教師編制的。這一政策與當下的教育實踐存在很大的差距。一方面，城鎮化快速發展使農村學校規模銳減，教師，特別是優秀教師和主學科教師，流失嚴重；另一方面，小班化學校日漸增多，現有生師比政策下的教師編制難以滿足學校教學的需要。目前，南京市各區都有代課教師需求，缺口在150人左右。

三、教師結構性缺編的對策構想

教師結構性缺編問題的解決是一項系統工程，需要教育行政部門、人事部門以及學校、教師的共同努力。在實踐中，可以從以下方面著手。

（一）加強與師范院校合作，“定制”教師

當前師范教育與學校教師需求之間，存在著一定的錯位現象。縣區政府可以嘗試與師范院校合作，通過區域“定制”新教師，提升教師職前教育的針對性。一方面，區域教育行政部門可以提前與高校溝通，把用人需求告知高校，從而引導高校適度調整學科設置，特別是輔修課程設置。另一方面，則是讓區域教育實踐的大門向高校師范生敞開，鼓勵并支持大學生在二、三年級就接觸教育實踐，引導大學生完善自身的知識結構和實踐技能，從而使新招入的教師滿足“快速補編、一師多能”的要求，以緩解教師的結構性缺編問題，特別是學科結構缺編問題。

（二）建立和完善“國標、市招、區管、校用”的教師管理機制

當前，在新教師補充機制上，各地基本是采取“逢進必考”的方式，嚴格按照國家標準進行考試和招聘。南京市是以市為單位，統一組織新教師招聘考試。從教師管理機制運行的效用出發，目前在“區管、校用”這一環節的改進空間還很大。當前，很多學校依然是實行“校管、校用”模式，當課程改革深入推進，學校生源發生變化時，學校間師資調配空間就很小。對于教師，特別是新教師，各縣區可以根據區域內生源變化情況和課程教學需要，統一招聘、統一調配，同時鼓勵教師進行區域內的自由流動，使得區域師資能效獲得最大程度的釋放，從而緩解學校的教師結構失衡問題。

（三）切實加強職后教育，以項目推動在職研訓與學歷提升

調查顯示，學科、年齡和職稱是排在最前三位的教師缺編結構類型。在不少學校，一些學科有富余的教師，同時，不少學科，如綜合實踐活動、通用技術、體育、藝術等，又嚴重缺少專職教師；但這些富余的教師卻沒有動力和（或）沒有能力承擔這些課程的教學任務。為此，南京市積極探索以項目推動教師的職后教育，培養更多的“多能一專”的教師。比如，農村教師校本課程能力專項培訓、新優質初中教師跨學科合作培訓、在職教師學歷提升工程、綜合實踐活動教師專項研訓等培訓項目，就較好地緩解了這一矛盾。當前，在南京市的小學教師中，已經有很多語、數、英教師同時具備綜合實踐活動、道德與法治等學科的教師資格。

（四）多措并舉，建立合理、高效的教師交流機制

合理的教師交流機制是盤活教師隊伍、促進教師結構優化的重要路徑，但是也要采取措施，減少教師自發的趨利性流動。具體來說：其一，在義務教育階段，全面推行中小學教師輪崗交流和對口支援幫扶制度，以制度推動教師結構性缺編問題的解決。通過建設不同類型的教師共同體（如名師工作室、骨干教師培育站），把城市和優質學校教師先進的教學理念和教學方法帶到農村學校和薄弱學校，帶動農村學校和薄弱學校師資隊伍建設水平和教學質量的提高，從而促進師資的良性雙向流動。其二，完善評聘和評優制度，讓交流的教師真正為薄弱學校的教育發展貢獻力量。建議在實行教師交流機制的同時，在“區管校用”的理念下，對長期支持農村教育、薄弱學校發展的教師，在職稱評定、評優評先等方面給予實實在在的傾斜，讓交流教師留得住，干得好。

（五）通過政策扶持，鼓勵區域內多樣化的校際合作

在實踐層面，可以考慮采取政策扶持的辦法，鼓勵區域內不同學校根據各自的教師結構失衡狀況，開展多樣的校際合作。具體來說：其一，具有同質問題的學校，可以采取聯合招聘和師資共享的辦法，緩解教師的結構性缺編問題。比如一些小學科教師，因為課時少，一所小規模學校配備一名專職教師是一種人力資源浪費，此時，具有同質問題的幾所學校可以聯合招聘此學科的教師，大家資源共享。其二，異質問題的學校，可以采取以課定薪、流動兼職的辦法，最大程度激發專職教師的工作積極性，發揮其專業特長，以緩解學校的教師學科結構失衡問題。

教師結構性缺編問題是當前義務教育實踐中一個重要的現實問題。需要教育行政部門、教科研部門和學校、教師一起努力，正視問題，勇于擔當，為問題的解決探索可行的實踐路徑，提供有效的系統支撐。

（本調查得到朱小琥、李亞平、席曉圓等同仁的支持，在此一并致謝！）

參考文獻：

[1]張繼平.農村中小學教師結構性缺編的政策性思考——以宜昌地區教育為例[J].中國教育學刊，2012（10）：36.

責任編輯：楊孝如

Structural Deficiency of Teacher Establishment： Problem and Solution

Li Hongliang

（Nanjing Institute for Education Research， Nanjing 210002， China）

Abstract： Analysis of questionnaire surveys shows that the problem with teacher establishment deficiency can be seen in the following aspects： it is universal with the main representation of unreasonable structures of disciplines and ages； and the school has a deep understanding of the problem， but lacks effective solutions. The causes concern the educational reconstruction brought about by basic education reform， teachers mobility for benefits caused by imbalanced development in regional and inter-school education， and the lagging-behind system of the personnel management. To solve the problem， we need systematic designing， especially to perfect the mechanism of teacher supplementation， to strengthen teacher pre-service education， to promote their post-service expansion， and to establish a reasonable exchange mechanism for teachers and a cooperative mechanism between different schools in the region.

Key words： structural deficiency of teacher establishment； compulsory education； teacher construction