企業破產制度的功能分析與審執機制改革建議

摘 要：企業破產法律制度就是為競爭失敗的企業有序退出市場設置的法制通道。可是，當前企業破產程序尚未充分發揮其化解債務糾紛、有效配置資源、實現汰弱留強的制度功能。法院內外部對破產程序的認識還存在諸多誤區，并由此帶來協調操作層面上的諸多困難與障礙，成為阻礙破產程序制度功能發揮的重要原因。在當前經濟發展進入新時代，對經濟改革提出新的更高要求的情況下，經濟增長速度放緩與經濟結構優化升級所必然帶來的企業市場退出對破產制度功能發揮提出更高要求，需要法院變革觀念、采取措施加以應對。這就需要我們對企業破產制度的功能進行深入分析，并進而對當下正在進行的審執機制改革提出建議。

關鍵詞：破產；功能；審判；執行；改革

一直以來，關于破產程序成為地方黨委政府借助法院維穩的看法，確實從一個側面反映了長期以來各地破產審判實踐的特點。但是，我們應該看到，破產制度本身必然帶有一定的穩定社會關系的功能，契合了地方黨委政府維護社會秩序的需求，非但不是破產程序不獨立的表現，相反，恰恰是破產程序功能的體現。企業破產制度對于市場經濟的重要性毋庸贅述，它與公司法、合伙企業法等市場主體法、合同法、票據法等市場交易法共同組成了市場主體的準入、行為準則、退出的完整規范體系。

一、企業破產制度的功能分析

企業破產制度的功能可以概括為以下兩個方面：第一，保障決定市場經濟能否正常運轉的債務關系在債務人喪失清償能力時的最終有序公平實現，維護全體債權人和債務人合法權益，避免債務清償上的混亂無序狀態，維護社會利益與正常經濟秩序；第二，進一步完善市場經濟優勝劣汰機制，利用破產的壓力，促使企業改進經營管理，提高經濟效益，通過破產與重整制度優化社會資源配置與使用，調整產業與產品結構。

具體而言，企業破產制度至少可以發揮以下功效：第一，扮演市場主體清道夫的角色，強制淘汰競爭失敗的企業；第二，扮演秩序維護者的角色，實現全體債權的有序清償；第三，扮演法律關系終結者的角色，終止債務無限拖延；第四，扮演居中斡旋者的角色，搭建各方當事人整體和解與實現企業重整的法律平臺。

如果說在企業破產法頒布以前，法院在受理破產申請采取“慎重受理的”指導思想上有一定的法律依據和現實考量的話，在企業破產法頒布實施之后，這樣的司法政策取向，無論從哪個方面看，都必須進行調整。

（一）破產程序的正常適用是法院的司法職責所在

企業破產法對破產申請受理條件規定于第二條之中。無論是從文義解釋還是體系解釋、目的解釋的角度看，我們都得不出在第二條規定的受理條件外還存在其他限制性條件的結論。目前，全國法院對一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴案件實行立案登記制，雖然沒有涉及破產案件，但立案登記制的實行，宣示了人民法院在案件受理問題上嚴格依照法定條件進行的原則立場。破產案件的受理也必然應當遵循這一原則。

（二）破產程序的正常適用是最高人民法院的司法政策要求

2006年以前，最高人民法院相關領導講話與文件精神在涉及破產問題時的關鍵詞往往是“防止假借破產逃債”。但是，隨著《最高人民法院關于債權人對人員下落不明或者財產狀況不清的債務人申請破產清算案件如何處理的批復》的出臺，破產案件的受理指導思想已經轉變為“規范市場主體退出秩序”。新的民事訴訟法司法解釋，更體現了最高人民法院加強執行程序與破產程序銜接、倒逼債權人提出破產申請以擴大破產程序適用寬度的意圖。

（三）企業破產程序的正常適用是維護債權人利益的必然要求

企業破產法對于撤銷權制度做出了重大修改，除了延長了原企業破產法規定的撤銷權行使期限外，在第三十二條規定了“偏頗性清償”的撤銷。就原規定的撤銷權對應的事項而言，即便管理人沒有在一年內行使撤銷權，仍不能排除其借助于企業破產法第三十三條與第三十二條之間可能產生的競合來解決期限之外的撤銷權行使問題，但偏頗性清償撤銷制度的期限是剛性的，而且無借助其他制度予以彌補的可能。如果法院在收到破產申請后遲遲不能進入程序，一旦偏頗性清償撤銷權期限超過，法院還將可能面臨債權人提出的國家賠償問題。

因此，筆者認為，人民法院作為企業法人退市中的“清道夫”，應當肩負起規范法人退出的歷史使命，對于實踐中普遍存在的“植物人公司”，可以也有必要通過司法程序終止其法人資格，徹底清理法人市場中的垃圾。人民法院不能因為這類案件的審理存在一定難度而將其拒之門外，而應當盡快向破產申請登記制度靠攏。只有這樣，才能充分發揮破產法在凈化市場、促進社會經濟秩序良性發展方面的作用。

二、關于對“假破產真逃債”問題的再認識

“假破產真逃債”一詞起源于19世紀90年代中后期。自1994年國務院頒布《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》后，由于試點城市國有企業破產享有優惠的補償政策，引發了其他非試點地區爭相搭便車行為。大部分破產程序的債權清償率基本為零，引發債權人的強烈不滿情緒，使得企業破產案件在部分地區聲名狼藉。在19世紀90年代末期至20世紀初期，中小型國企和集體企業改制過程中，亦有相當部分企業通過破產程序、采取高值低估企業資產、隱瞞應收款等方式實現管理層收購企業產權，使得破產程序形象更加負面。2004年之后雖然企業改制基本完成，但在一些破產案件中，類似情況仍有發生。近年來，“假破產真逃債”更多地被用來形容強制執行程序與破產程序發生沖突時的情形。

筆者認為，“假破產真逃債”一詞的內涵應當被限定在企業在背負大量債務無法清償的情形下，在申請破產前通過不正當關聯交易、虛增利潤分配、抽逃注冊資本等方式非法轉移企業財產，導致企業進入破產程序后無產可破、債權人利益受損；在進入破產程序后對破產財產高值低估、低價轉讓、虛增債務、隱瞞債權等方式人為壓低破產清償率，使企業實際控制人獲益。而對于在企業有多個債權人、其中有債權人通過訴訟并申請強制執行后、其他債權人為避免無法獲得分配而申請債務人破產情形的，不能認定是“假破產真逃債”。

（一）申請不能清償到期債務的企業進入破產程序，是企業破產法賦予債權人的法定權利

企業破產法第二條對債權人申請債務人進入破產程序并未設定任何其他條件，而恰恰賦予其在有其他債權人通過訴訟可能優先獲得清償時以申請債務人進入破產程序方式阻斷其他債權人通過強制執行程序單獨受償的權利。保護當事人依照法律行使的正當權利，是法治國家對司法機關的基本要求。我們沒有理由去否定當事人這種運用法定權利實現權利自我保護做法的正當性。

（二）破產程序比強制執行程序更有利于實現對全體債權人的均衡保護

在普通民商事案件生效裁判的強制執行過程中，法院執行部門已經意識到在存在多個債權人情形下，簡單地按照“先來者先得”原則所產生的弊端，于是產生了參與分配制度。參與分配制度在一定程度上緩解了個別執行中的不公平現象，但是不能從根本上解決問題。第一，尚未取得金錢債權執行依據的債權人無法參與；第二，具有優先效力的勞動債權可能因債權人已經將財產分配完畢而喪失獲得清償可能；第三，無法糾正債務人的欺詐與偏頗性清償；第四，強制執行程序主要關注債權人財產去向的調查思路，導致部分債務人事前串通第三人以先取得執行根據并搶先開始執行，一舉將債務人的全部財產獨吞，從而導致其余的真正債權人難得分文；第五，參與分配程序結束后，債權人仍可隨時申請強制執行尚未獲得清償的債權，債務人不能因此免除債務，更不能為債務人提供重整再生機會。

（三）最高人民法院采取了倒閉破產機制的新司法政策

新的民事訴訟法司法解釋中，就執行程序與破產程序的銜接作出了四條規定。其中第516條在客觀上形成了倒閉機制。申請保全的債權人如果保全在后又不申請破產的，將可能徹底失去任何清償機會。最高人民法院通過倒閉未申請財產保全或者輪候查封的債權人申請債務人進入破產程序的目的十分明確。

（四）破產程序比強制執行程序更容易發現規避行為

破產程序中，對企業設立以來的資產負債情況進行全面審計是必經程序，通過全面審計，使得債權人在理論上能夠了解企業運營情況，明確資產去向，知悉虧損原因，更容易發現股東可能存在的虛假出資、抽逃資本、轉移財產、不正當關聯交易等問題，也更容易發現當事人所申報債權的真實性。這在一般情形下的強制執行程序中是難以做到的。

（五）破產制度批量了結、徹底了結債權債務關系的功能有利于從根本上解決執行難問題

在強制執行程序中，一方面，執行機構為落實執行依據而以債權人利益維護者的形象出現，儼然站在債務人利益的對立面，不利于構建債務人與執行機構間的互信；另一方面，執行機構的權力越位不但不利于申請執行人執行風險自負理念的培養，相反還容易形成債權人對執行中法院角色的誤解，認為一旦案件進入執行程序，那么法院就必須為其執結，否則就是法院執行不力，甚至存在偏袒被執行人一方的猜疑。從而出現法院執行跑斷腿當事人卻仍然抱怨連天、執行案件久拖不結的怪現象。導致大量強制執行案件只要當事人未能獲得滿意清償即難以徹底了結，“程序終結”僅僅具有統計上的意義。而破產制度明確一旦終結，未獲清償債務一律不再清償，實現執行程序真正意義上的終結。

三、完善企業破產制度及改革審執機制的建議

（一）從“破產案件”回歸“破產程序”

一個完整的破產程序中，包括對破產申請是否符合受理條件、企業是否符合破產條件、對當事人行使別除權、取回權、抵銷權、撤銷權是否符合法定條件、當事人債權申報請求能否成立等大量實體判斷，更包括管理人指定與監督、債權人會議的召開與主持等程序性工作，還包括對外追收破產企業應收款、主持拍賣變現破產財產等執行性工作。在實體判斷中，既有涉及合同法、物權法、公司法等商法領域的爭議事項，也有勞動合同法、民間借貸、建設工程等民事領域的爭議事項，還可能包括企業與行政機關之間的行政爭議，甚至在一些案件中還有刑民交織問題。從上述工作內容看，囊括了法院審判與執行工作的方方面面，涉及到幾乎所有的審判執行業務部門。如此龐雜的工作內容和重大的審判責任，全部壓在破產法官頭上，只會導致兩種結果，要么延宕程序推進進程，要么影響實體判斷準確性。

（二）破產程序與執行程序具有高度同質性

與普通民商事案件相比，無論從程序法理論還是實際工作內容看，破產程序都更加接近于強制執行程序。第一，對債務清償的角度看，破產具有執行程序的屬性。第二，破產程序不擔負解決實體爭議的功能。雖然破產法對一些實體民事權利義務問題有規定，但在破產程序中并未設置解決程序，而是應當通過訴訟程序解決。這也是2006年頒布的企業破產法的核心指導思想。第三，破產程序中的程序性、管理性工作迥異于普通訴訟案件，而與執行案件工作內容基本吻合。破產程序中對企業財產的控制、對破產財產去向的查明、對破產財產的評估拍賣、按照法定順序與比例進行分配，實質上即為執行工作。

（三）消解破產領域長期存在的審執爭議

審判部門與執行部門因破產程序發生的爭議更多地源于部門職權劃分帶來的立場區別。從執行部門的角度看，其職責在于盡最大可能為申請人挽回損失，所以我們才會長期存在實際執結率的考核指標。而一紙破產申請卻能將執行法官的汗水與心血付諸東流，這也讓很多執行法官從心理上難以接受。如果我們能夠改革現有的案件劃分范圍，將破產程序中的程序性、管理性事項交由執行部門負責，將破產程序中涉及的實體爭議分配至各審判業務部門負責，執行部門將勢必從最大限度維護申請執行人利益的糾結中解脫出來，站在全體債權人的高度去通盤考慮執行問題。這可能是化解審執爭議的最佳途徑。

（四）通過對龐雜的破產程序工作內容的分擔化解人案矛盾

案多人少矛盾在破產程序中尤其突出的原因不在于破產案件數量多，而在于破產程序事項多。商事審判庭如果受理了一件破產案件，基本上等于讓一位熟練的法官起碼在一年內無法辦理其他訴訟案件。如果能夠改革現行案件管理體系，實現程序推進事項與實體判斷事項分離，那么，再復雜的破產案件，在審判部門眼里，不過是增加了一些買賣合同、借款合同、擔保物權、勞動爭議糾紛，在執行部門眼里，不但是批量執結針對特定債務企業的申請執行案件，更能讓執行程序得到徹底終結，避免了飽受詬病的所謂“程序性終結”的尷尬。

（五）有利于實現對司法行為的統一監督

破產程序中財產變現的制度架構有別于強制執行程序，從理論上講主動權掌握在債權人會議手中，在實務中多由管理人實際操作。這就為滋生司法腐敗留下縫隙。很多商事審判領域法官違法違紀現象，都與破產程序中暗箱操作資產變現有關。如果將破產程序中的程序性管理工作交由執行部門處理，不但可以利用執行部門近年來各項改革措施來堵塞破產程序中的制度漏洞，有利于提高債權清償率，也更加有利于實現對破產程序行為的紀律監督。

（六）將對審執分離改革產生影響

審判與執行相分離是本輪司法改革的重要內容，在理論上也存在著“內部分離”與“外部分離”的爭議。從域外立法與司法審判實踐情況看，無一例外地將破產程序操作權歸于法院。其原因就在于破產程序中存有相當的程序性裁決事項。如果我們能夠推進破產程序中的程序性、管理性工作與實體判斷工作相分離，將對審執分離司法改革的方向與內容產生積極甚至是深遠的影響。

作者簡介：

劉仕龍（1982～ ），男，江蘇贛榆人，江蘇省淮安市中級人民法院法官助理。