立案登記制實施后行政審判的應對及探索

摘 要：立案登記制施行后，人民法院收案數量大幅增加，行政案件更是呈現“井噴”之勢，人民法院“案多人少”矛盾更為尖銳。起訴人不理性訴訟、濫用訴權、惡意訴訟導致審判資源配置失衡，案件質效下降，法律人才缺失，法官離職，影響了法院的辦案質量和效率，危及司法權威。人民法院需依托司法改革、合理配置審判資源、完善審判管理機制、調整審判組織結構、完善訴調對接機制、探索多元化糾紛解決機制，以及強化法官隊伍建設、建立法官職業保障機制，以促進行政審判工作在立案登記制度下公平公正、高效高質地進行。

關鍵詞：立案登記制；改革；應對；探索

一、立案登記制改革的背景及要求

2015年2月4日，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》開始施行；2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》。與此相應，最高人民法院在2015年4月15日印發上述《意見》，改革人民法院案件受理制度。2015年5月1日，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》與新法同步實施。

二、立案登記制實施后行政審判現狀

廣西壯族自治區H市屬于經濟發展相對落后的老少邊山窮地區，在案件的受理、審結數量上相對較少的市。同時，該市法院轄區內十一個基層人民法院，是管轄范圍內基層人民法院相對較多的中級法院。由于地處山區，各類行政案件相對較少，其中以土地山林權屬糾紛、行政確認等案件較為多發。立案登記制實施后，該市行政審判發生相應變化。

（一）立案登記制實施前后行政案件的收案數量對比

（1）立案登記制實施前廣西法院行政案件收案情況。據統計，2010年至2015年上半年，廣西各級法院共受理一審、二審、再審行政案件23342件，2013年和2014年收案量均止跌回升，2013年一審收案2292件，2014年一審收案3271件。

（2）立案登記制實施當月行政案件收案數量對比情況。立案登記制實施當月，廣西三級法院該月行政案件登記立案1109件，同比增長99.1%；H市兩級法院該月行政案件登記立案67件，同比增長272%，呈現大幅增長。

（3）立案登記制實施前后廣西法院及H市行政案收案數量對比情況。廣西法院2014年新收行政案6050件；2015年新收10468件；2016年新收15052件；2017年新收16749件；H市法院2014年新收行政案205件；2015年新收386件； 2016年新收322件；2017年新收285件。

（二）現有行政審判力量

行政審判工作人員的配備在法院內部一直以來都存在嚴重不足的狀況，行政審判資源配置不均衡。在立案登記制實施后，案件數量大幅提高，審判人員卻未相應增加，“案多人少”的矛盾更加突顯。目前H市法院行政庭共計8人，審判員和代理審判員6人，書記員2人；該市11個基層人民法院行政庭共34人，審判員和代理審判員26人，書記員和聘用書記員8人。除中級法院外僅有3個基層法院的行政庭配備有完整的合議庭成員，行政審判人員大量缺乏，“一人庭”、“二人庭”現象普遍。2014年H市行政法官人均收案數22件，基層法院人均收案數19件，中級法院人均收案數34件；立案登記制實施后，2015年H市行政法官人均收案數20件，其中基層法院人均收案數降為10件，中級法院人均收案數則升為64件，19%占比的中級法院行政法官要審理全市59%的行政案件，基層法院81%占比的行政法官卻僅審理全市41%的案件。大量行政案件堆積在中級法院，比例嚴重失衡，審判壓力幾乎超過審判工作極限。

三、立案登記制實施后行政審判中出現的問題及其成因

立案登記制實施后，訴訟門檻降低，大量矛盾糾紛以訴訟形式涌入法院，而法院的審判資源配置、審判管理機制卻未得到與之相適應的發展，引發大量新問題的出現。

（一）惡意訴訟、濫訴等現象引發大量案件涌入法院

立案登記制改革施行后，各種“奇葩訴訟”隨之而來，不理性訴訟、虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權行為的案件不斷增多。在這類案件中起訴人通過濫用訴權甚至惡意訴訟，除了意欲對被訴行政機關甚至人民政府泄憤外，有的還帶有報復社會的心態，對司法和糾紛的解決效益以及法律效果、社會效果等往往棄之不顧。同時，這類案件往往因為訴訟主體人數眾多，容易形成群體性訴訟，引發群體性上訪；又或者就同一或同類案件分別提起訴訟，造成案件數量眾多；還有因為對行政機關和人民政府的行政行為不滿，裹挾著泄憤、報復、施壓等動機恣意窮盡救濟程序，提出各種訴訟理由，提起行政復議和行政訴訟。

（二）審判資源配置失衡，加劇了案件數量和審判資源之間的矛盾

1.提級管轄導致案件比例失衡

新《行政訴訟法》修改后，因對縣級以上人民政府作出的行政行為提起行政訴訟的案件明確規定由中級人民法院管轄，兩級法院的收案比例有了較大變化。提級管轄可以有效減少行政權力對行政審判的干預，統一裁判尺度，加大審級監督力度，強化高級法院對全省行政案件的主導權，但也使得中級法院和高級法院的一、二審案件增多，工作量增大，法院人員結構與案件比例的失衡成為突出矛盾。

2.立案力量不足，沒有高效的案件入口控制機制

根據新《行政訴訟法》所規定的四個起訴條件，立案庭工作人員在接收案件材料后除要做好一般性審查工作，還要對當事人就訴訟風險、訴訟時效、案件管轄等問題進行釋明，防止當事人訴累，也預防濫訴行為浪費司法資源。而各級法院行政審判法官所占法官數量的比例相對較少，有行政審判工作經驗的法官很難充實到立案窗口，加上訴訟服務中心改革后現有立案庭工作人員也存在嚴重不足的情形，經驗豐富、能高效、快捷地對行政案件進行立案審查的立案法官有限，導致缺乏高效的案件入口控制機制。

3.法院內部審判業務部門與行政綜合部門之間人員配置失衡

在法院一些資深、優秀的法官被配置在行政綜合部門或行政管理部門，導致審判業務部門力量不足。另一方面，受到法院內部一直以來存在的法官、庭領導輪崗制度影響，導致專家型法官難以培養、法官隊伍難以精英化。再者，審判業務與審判事務工作之間分工不明，很多法官除了審理案件外仍需忙于其他各種審判事務性工作，消耗了大量的時間和精力，影響了案件審理的效率和質量。

（三）案件大量增加導致案件質效有下降趨勢，引發更多信訪問題

行政法官在審理行政案件時需要耗費大量的時間和精力，但是由于案件審理期限的制約，面對案件的大量增長，很難做到每個案件的每個事實和每份證據都能核實和清楚無誤地認定、確認，在要求結案率和相對較高的審判效率的同時，難免對案件的審判質量造成一定影響。同時，受案范圍的擴大、新類型案件的增多，對民事糾紛的一并審查等因素共同導致案件審判質量有下降趨勢，使當事人的糾紛和矛盾在一定程度上沒有得到很好地解決，訴訟目的沒有得到滿足或者未達到理想的訴訟效果，這些問題又引發新的信訪案件，案結事未了。當事人經過一審、二審、再審程序后仍不能服判息訴，不斷上訪、信訪甚至鬧訪。

（四）法官審案受到行政管理影響和制約

法官職業門檻高，人民法院“招人難”；法官待遇低、“晉級難”；社會壓力大、職業危險性大。這些問題造成了法院法律人才缺失，大量法官離職，法院面臨“留人難”的境界。在立案登記制實施后，行政法官面臨的更多問題則是審理案件仍然受到行政管理的影響和制約。在當前我國的司法體制下，法官辦案仍遭受著來自外部和內部權力的干擾。首先，法院的人員編制、物力、財力受到地方行政的制約。其次，案件的決定權和主導不是案件承辦法官能夠獨立決定的，往往涉及到政府部門、黨委、行政機關等，牽涉到行政權力，很多時候對行政案件的審理和判決不僅要考慮法律效果還需要考慮社會效果和后續影響。再次，法官無法獨立決定案件的審理結果，卻仍要為裁判結果承擔全部責任。法官在職責范圍內對辦案質量終身負責制的出臺，使得一些有責任感的法官感到恐慌和壓抑，深怕一個不小心就會被認定為辦錯案，使得法官心理落差大，嚴重缺乏職業尊榮感和成就感。此外，我國現有的上訪制度，也使得法院處于被動地位，行政案件的裁判、執行往往涉及到行政機關和地方政府，判決的執行效果和力度也受到行政權力的干涉甚至是干擾，很多判決的強制力、執行力大打折扣。法院的裁判文書不僅受到法律的監督、社會的監督，更多的還有行政監督。人大、政法委、紀檢監察等部門都可以督辦法院案件，給法官的工作增添了各種無形枷鎖。

四、立案登記制實施后行政審判的應對及策略探索

（一）建立健全懲治機制，遏制濫訴、惡意訴訟等行為

對于濫訴的防止，世界各國均有自己的制裁方式。相對應的，我國法院也應建立健全的對不理性起訴、濫用訴權、虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治機制。起訴人應對自身的起訴行為負責，對濫用訴權、起訴不合法的，應承擔不利的法律后果。但是對濫訴的認定人民法院亦應謹慎和負責，除了形式上的起訴次數外，還可以從起訴人訴訟目的是否正當進行審查，對其所提起的訴訟是否缺乏訴訟利益或者是否有悖誠信原則等幾個方面進行審查。

（二）合理配置審判資源、對行政審判組織結構進行適當調整

1.建立健全的訴訟服務中心配套設施，充分發揮訴訟服務中心的作用，優化審判力量，為行政審判工作搭建平臺

訴訟服務中心的建設就是要強化法院的服務理念，立案登記制改革條件下的訴訟服務中心更是要強調立案的服務性而非權力性，堅持為人民群眾提供優質、便捷的立案服務，為訴訟當事人行使訴權提供便利、優化的立案服務。第一，大力推行網上立案、預約立案，實現公開、便捷立案；加強訴訟服務中心的信息化建設。第二，積極有效地應用法院內部信息網絡互聯，通過立案信息對數據庫內容進行擴充，排查當事人是否存在重復起訴，有效地獲悉案件是否在其他法院存在重復立案的信息。第三，在立案登記制條件下，配合當前的法官員額制改革，將立案庭的訴前調解工作交由司法輔助人員完成，充分調動司法輔助人員的積極性，確保高素質司法輔助人員充實到審判一線，避免案件數量激增對有限的入額法官造成工作壓力，更好地促進法官員額制改革的實施。

2.對行政審判組織結構進行適當調整

配置完備的行政審判合議庭，充實行政審判力量；加強上下級法院的指導和溝通，嚴格規定行政審判程序和審理模式；加強對基層行政法官的專業培訓和鍛煉；加強審判部門的中心地位，盡可能把法官安排到審判執行工作崗位。同時，盡量減輕法官的事務性工作。并在立案窗口、信訪窗口配備高素質的法官從事行政立案、申訴、信訪復查工作，強化行政立案、申訴審查力量，不能以法官員額制改革為由不給信訪、申訴復查部門配備法官。從法院內部大幅增加審判力量和提高審判效率。

（三）與司法改革同行，逐步完善審判管理機制

1.對行政審判工作機制進行改革，確立科學的案件分流機制，提高審判效率

依托訴訟服務中心的改革，借助網上立案、網上分流等信息化手段，提高立案效率。在立案窗口安排專門的法官對已登記立案的行政案件進行篩查、審核、分流，將可能存在不符合起訴條件、濫訴、重復訴訟的案件，以及不具有審理可能性和必要的案件，在立案庭直接裁定不予立案、駁回起訴。對小額或者簡單訴訟的案件，針對其爭議不大、相對簡單、有可能達成和解、調解的特征，通過簡易程序或者調解結案；直接予以駁回；對當事人爭議較大的案件，相對復雜的案件，或者經審查認為具有審理價值的案件也可以直接進入普通程序審理，如已經適用簡易程序審理的應轉為普通程序審理。

2.積極構建審前程序

案件受理后可以在訴訟服務中心完成送達、保全、先予執行和審前調解等程序及工作。由立案庭的法官或者法官助理主持庭前證據交換或者庭前會議，做好庭審前各項準備工作和審查工作，完成案件爭議焦點的歸納和庭審前的所有程序性審查，部分案件還可以對被訴行政機關提供的證據進行庭前審查。審前程序還應當包括審前調解，在立案登記前可以通過人民調解、行政調解、司法調解等方式解決糾紛、化解矛盾。如達成調解協議，由法院予以認可，并出具調解書后直接結案；如無法達成調解協議的，則轉入審判業務庭進行審理。

3.在行政審判中引入調解制度

借鑒國外經驗的基礎上在行政審判中引入調解制度。在合法以及各方當事人自愿的基礎下，在不損害國家、集體、他人利益的前提下，對調解的啟動、過程、審限作出嚴格的制度限制，在行政審判中適用調解制度。但同時，也應意識到在調解程序和調解結果等方面的規定和制度仍然缺乏科學性、嚴密性、可救濟性，仍需在立法層面對我國行政訴訟調解制度加以規范，使之能更科學地運用到審判實踐中。

（四）大力探索訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制，建立健全多元化糾紛解決機制

1.引導訴訟當事人樹立誠信的訴訟觀，大力探索訴訟與非訴訟相銜接的訴調對接機制

進一步完善非訴方式解決糾紛制度可以擴大矛盾糾紛的化解渠道，避免當事人過度使用訴訟，以達到更好的社會效果。第一，強化法制宣傳，通過多種形式，將人民法院受理案件的條件、范圍等相關法律知識傳播到基層，引導人民正確理解立案登記制，依法理性表達訴求。第二，通過輿論引導人民群眾樹立正確、理性的訴訟觀，訴訟并非毫無限制，也不是所有的糾紛和矛盾都能通過訴訟途徑解決。第三，建立健全的訴調對接機制。人民調解委員會、民間仲裁機構、行業協會等機構和組織在處理不同行業、不同專業和領域的糾紛化解方面也具有重要作用，并得到社會的廣泛認可。將訴調對接機制積極地融入訴訟服務中心建設中，通過整合對接與服務功能，為人民群眾提供材料收轉、法律咨詢、訴調銜接、判后答疑等“一站式”服務。如律師調解室、交通事故糾紛調解室等。當事人選擇非訴訟調解的，人民法院應暫緩立案；當事人不同意選擇非訴訟調解的，或者經非訴訟調解未達成協議，堅持向人民法院提起訴訟的，應當及時立案。

2.健全多元化糾紛解決機制

人民法院一定要緊緊依靠黨委和政府，積極協調和溝通、共同做好對矛盾糾紛的化解工作。在法院內部、檢察部門、政府部門、人大、政法委等形成統一的司法監督體系，盡可能把影響社會穩定的風險降到最低，聯動司法，維護社會的和諧穩定。逐步形成“黨政主導各方推進，解紛網絡全面覆蓋，司法推動科技助力，輔分調審有序化解”局面。

（五）加強行政法官隊伍建設、補充審判力量，建立法官職業保障機制

1.大力加強行政法官隊伍建設，擴大法官入選渠道，引入優秀的法律人才

員額制改革后應更科學和系統地對行政法官職級的晉升進行規范，配備給行政法官相應的法官助理、司法輔助人員，形成專業化、精英化的審判團隊。同時，改革法院的績效考評機制和涉訴信訪考核機制，做到獎懲分明。

2.完善地方黨委政府、行政機關、領導干部干預審判活動、插手具體案件處理記錄和懲戒機制

對黨委、政法委、行政機關、領導干部等違法干預行政審判活動、插手具體案件處理進行通報制度，并由紀檢監察機關和部門對領導干部違法干預審判活動追究責任。

3.建立完善的法官依法履職保障機制

對案件當事人、信訪人、申訴人不按照法律、法規規定的程序依法反應訴求、提起訴訟、上訪、信訪的，并對法官依法履職行為進行人身攻擊、侮辱、誹謗的，視其情節輕重依照《民事訴訟法》《信訪條例》《刑事訴訟法》給予追究相關法律責任。同時，在法院內部應建立相應的法官依法履職保障機制，維護法官的尊嚴，維護法律的尊嚴，維護司法的權威。

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作者簡介：

覃春燕，廣西師范大學法學院2016級在職研究生，研究方向：法學。