對《論檔案治理的內涵、特征和功能》的質疑

陳紅

摘 要：分析了“檔案”與“檔案事務”這兩個概念，認為它們是不同的概念。對“檔案部門”進行辨析，認為“檔案部門”包括檔案行政管理部門（檔案局）、檔案館和檔案室等機構。它們的職能是不同的，管理的對象也不同，在檔案治理中所承擔的任務也是不同的。三者不能混為一談。

關鍵詞：檔案治理；檔案管理；檔案事務；檔案部門

《檔案管理》2017年第4期發表了晏秦的《論檔案治理的內涵、特征和功能》一文（以下簡稱《晏文》），文中探討了檔案治理的內涵定義，“對檔案治理的特征進行概括；并揭示檔案治理的功能，包括提升社會公眾檔案意識、積聚檔案部門社會資本、增加檔案公共服務供給、提高檔案事務管理效能以及培育社會公共倫理精神等功能”。[1]《晏文》的探討對我國檔案治理體系和治理能力建設是有益的，文中的一些觀點也是值得肯定的。但是，縱觀其全文，其有些內容和觀點卻存在一些問題，不敢茍同，值得商榷。

1 檔案治理對象概念混亂

《晏文》認為：“從檔案作為公共治理功能發揮的場域來定義檔案治理，即對檔案事務的治理，與檔案管理相對。從這層意義上看，檔案是治理的對象。”[2]這里《晏文》明確指出“檔案是治理的對象”，也就是檔案治理的對象是檔案。同時，這里已經對檔案治理對象概念開始混亂了。前面說是“對檔案事務的治理”，后面又說“檔案是治理的對象”。接著《晏文》又認為：“結合對公共治理的理解，檔案治理可以定義為：‘檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程。”[3]而這里的檔案治理對象顯然指的是“檔案事務”，而絕對不是“檔案”。《晏文》在接下來的論述中，經常是兩者混用，如《晏文》中論述：“傳統檔案管理活動主要是為國家統治服務，價值追求主要體現為國家利益，因而導致社會利益在一定程度上被忽視。治理作為一種新型的公共事務管理模式，其旨在尋找一條有效平衡各種價值的道路，在治理目標上體現出強烈的包容性。”“傳統的檔案管理模式中，檔案部門由于自身的勢單力薄，人力、物力和財力資源都十分有限，并且各個部門之間聯系、合作較少，導致檔案事務管理的效率不高。”[4]這里的檔案治理對象又是“檔案”，又是“檔案事務”。

《晏文》中的檔案治理對象概念使用明顯很混亂。混亂不是最主要的問題，問題的關鍵是“檔案”等不等于“檔案事務”？如果等于，那么這種混亂只是檔案術語的使用不統一的問題，并不很影響其觀點的正確性。而如果不等于，那么問題就不簡單了，它直接影響到其觀點的正確性。那么，“檔案”等不等于“檔案事務”呢？顯然不等于。如果“檔案”等于“檔案事務”，那么在“檔案”后面再加上“事務”兩字，豈不是畫蛇添足？再說“檔案”指的是檔案實體，也就是具體的檔案。而對“檔案事務”來說，雖然沒有比較清晰的解釋，但是，有一點可以肯定，它指的不是具體的檔案實體。對“檔案事務”涵義，可以從對“檔案行政管理”的解釋上間接地得到一些答案。陳智為等主編的《檔案行政管理概論》中認為，“檔案行政管理是以國家各項建設事業的需要為目標，對全國以及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導的活動”“檔案行政管理是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務，不斷調節檔案事業系統的內部關系和外部關系，促進檔案事業的發展，為國民經濟和社會發展服務的一項工作”。[5]這就是說檔案行政管理的“管理對象不是具體的檔案，而是檔案事務”。[6]而“檔案管理的對象是檔案，服務對象是檔案利用者，所要解決的基本矛盾即是檔案的分散、零亂、質雜、量大、孤本等狀況與社會利用檔案要求集中、系統、優質、專指、廣泛之間的矛盾”。[7]也就是說“檔案”是檔案管理的對象，“檔案事務”是檔案行政管理的對象，從這方面看，“檔案”絕不等于“檔案事務”。

《晏文》不僅混用“檔案”與“檔案事務”，而且還混用“檔案管理”與“檔案事務管理”，其中提到“檔案事務管理”11次，提到“檔案管理”7次。例如，《晏文》認為：“在傳統的檔案管理活動中，檔案部門主要對體制內的檔案事務進行管理，對于體制外的檔案事務很少涉及。”[8]顯然，是在混用“檔案管理”與“檔案事務管理”，而“檔案管理”絕不等于“檔案事務管理”。

2檔案治理主體不明

《晏文》認為，“檔案治理過程中，檔案部門不再是唯一的管理主體”“傳統意義上，檔案部門是檔案事務管理天然的唯一主體，根據集中式的檔案事業管理體制，設置了中央級—省級—地（市）級—縣（市）級檔案業務系統，集中統一管理檔案事務”“檔案部門主要對體制內的檔案事務進行管理”。[9]按照上文檔案事務是檔案行政管理的對象的解釋，那么，這里《晏文》說的“檔案部門”應該指的是檔案行政管理部門，也就是常說的檔案局。《晏文》又認為：“檔案部門不再有必要成為核心角色，而社會組織和公民承擔了檔案部門原有的一些職能。目前，檔案館由于自身能力的有限性，其提供的檔案公共服務難以滿足社會多樣化的檔案信息需求，而社會可以有效彌補公共服務的不足。”[10]這里《晏文》說的檔案部門，顯然指的是檔案館。從這里可以看出《晏文》中所指的檔案治理的主體——檔案部門是不明確的，檔案部門究竟指的是檔案行政管理部門（檔案局），還是檔案館呢？

這里有兩個問題：其一，檔案行政管理部門（檔案局）等不等于檔案館，或者說檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館是相同的部門嗎？其二，檔案部門僅僅指檔案行政管理部門（檔案局）或者檔案館嗎？對于第一個問題，檔案行政管理部門（檔案局）并不等于檔案館，檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館也不是相同的部門。盡管我國實行的是檔案局館合一的體制，但是，并不是所有的地方都實行的是檔案局館合一，有不少地方還是實行的檔案局館分設的體制。雖然是檔案局館合一的體制，但是，檔案局館的職能并沒有合一，而是分得很清。《檔案法》第六條規定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”這里的規定說得很清楚，一是檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館的職能是完全不同的。二是檔案行政管理部門（檔案局）的職能是管理檔案事業（檔案事務），檔案館的職能是管理檔案（具體的檔案實體）。也就是說檔案治理的主體是檔案行政管理部門（檔案局），檔案館并不是檔案治理的主體。當然，這并不是說檔案館就不需要或者不能參與檔案治理了，檔案館并不直接參與檔案治理對檔案事務的治理，檔案館參與檔案治理是間接的，是通過社會監督來參與檔案治理的。

對于《晏文》中所指的檔案治理的主體——檔案部門，還有一個問題，檔案部門不僅僅是指檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館，檔案部門還包含除檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館的其他檔案部門。“《檔案法》調整范圍內的檔案部門（包括檔案局、檔案館和檔案室等）”[11]就不僅只有檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館，檔案部門還包括檔案室等，這從《檔案法》的條文中看得很清楚。上文列舉的《檔案法》第六條、第八條就是分別對檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館的規定。而《檔案法》第七條就是對檔案室的規定。《檔案法》第七條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導。”這里說的“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構”就是通常說的“檔案室”。而檔案室也不是檔案治理的主體，當然，這也并不是說檔案室就不需要或者不能參與檔案治理了，檔案室也并不直接參與檔案治理對檔案事務的治理，其參與檔案治理也是間接的。而且，“檔案室”雖然屬于檔案部門，但它并不是一個獨立的主體，它實際是機關、團體、企業事業單位和其他組織的內部機構。也就是說即便是檔案室可以直接參與檔案治理，也不可能構成檔案治理的主體之一。

3 結語

“檔案”與“檔案事務”是不同的概念，不能相互替代。檔案部門不僅僅是指檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館，還應該包括檔案室等機構，而檔案行政管理部門（檔案局）、檔案館和檔案室的職能是不同的，管理的對象也不同，在檔案治理中所承擔的任務也是不同的，尤其是檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館、檔案室的管理對象完全不同，不能混為一談。而《晏文》將其混亂使用，不明不白，其對檔案治理的內涵、特征和功能的論述觀點的正確性，可信度就大大地降低了。

參考文獻：

[1][2][3][4][8][9][10]晏秦.論檔案治理的內涵、特征和功能[J].檔案管理，2017（04）：4-7.

[5]陳智為主編.檔案行政管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，1991：1.

[6]瞿靜.對《社會治理視域下多元檔案管理權力主體的功能定位新探》的質疑——與唐一芝商榷[J].檔案管理，2017（04）：8-9.

[7]中國大百科全書總編輯委員會編，中國大百科全書圖書館學·情報學·檔案學[M].北京：中國大百科全書出版社，1993：55.

[11]陳忠海.對《檔案法》修訂草案中幾個問題的認識——兼與徐擁軍、李晶偉、蔡美波先生商榷[J].檔案學通訊，2017（02）：9-14.

（作者單位：河南省圖書館 來稿日期：2018-05-26）