思考

中國農業產業組織的發展與若干問題

黃祖輝浙江大學中國農村發展研究院院長教授

在改革開放40年間，農業的發展仍然處于從傳統農業向現代農業轉變的過程中，要實現由傳統農業向現代農業的根本轉變，重要的是要解決現階段農業市場經濟發展中所面臨的小生產與大市場的矛盾這一基本問題。農業產業組織的發育與完善是解決這一基本問題的根本出路。而農民專業合作社是農業產業組織里最主要的組織形式，對于現代農業的發展具有十分重要的意義。

中國農業產業組織變革與演變軌跡

自新中國建立以來，中國農業組織及其經營制度的演變，按照產業組織與制度的變革維度，可以分為三個重要階段：

第一階段（1949年—1978年）：新中國成立至改革開放。通過農業的社會主義改造，農業組織與經營從農戶家庭經營和初級合作組織并存的經營組織體系演變為農村集體組織所有并統一經營的組織體系。

第二階段（1978年—2007年）：從改革開放到農民專業合作社法的頒布。通過農戶家庭承包經營制度的推行，農業組織從村集體所有和統一經營演變為村集體所有與農戶家庭承包經營的雙層經營組織體系。其間，1992年—1993年，為了解決農產品的過剩和農產品“賣難”問題，政府培育農業龍頭企業，大力推進農業產業化經營，出現了以“公司+農戶”為基本特征的農業產業化經營的組織模式。

第三階段（2007年至今）：隨著國家農民專業合作社法的頒發，農業組織體系從村集體與農戶家庭的雙層經營組織體系，進一步演變為農戶家庭（社員）與農民專業合作組織的新型雙層經營組織體系。在產業化組織層面，則出現了“公司+專業合作社+農戶”為主要特征的農業產業化經營的組織模式。

中國農業合作組織的演變與發展

改革開放前30年，中國農業合作組織的發展過程是有異化的。農業生產合作社、供銷合作社、信用社，在50年代中期的時候建了起來，是農民建立起真正的合作組織，但是很快就被異化。為什么異化？源自于當時一種脫離生產力基礎的生產關系先行和意識形態的主導。

改革開放后30年，中國農業合作組織在很長一段時間里面是缺位的。原因是賣方市場的主導加之對農業合作組織缺乏科學認知所導致的“談合色變”思想。

近10年來，中國農業合作組織得到了重生。主要是賣方市場和買方市場對產業組織及其變革有著不同影響，從賣方市場轉變為買方市場以后，導致了農產品“賣難”。在這種情況下，產業組織制度的變革壓力加大，不變革肯定會被淘汰，表現為單純的農戶家庭經營局限性開始顯現。靠“公司+農戶”的組織模式也存在局限性，因為兩者不是一個利益共同體。在農業領域，既能發揮家庭經營組織制度優勢，又能克服其局限性的組織制度安排，合作制是理想選擇。

2007年，在國家農民專業合作社法頒布后，中國農業合作經濟組織發展迅速。在數量、行業、類型與功能特征上，既體現了合作社發展的一般性，又體現了合作社發展的中國制度特征。

2007年1月—2017年7月間，中國農民專業合作社的數量、注冊資本、社員總數和平均社員人數均有明顯增長。2007年，中國農民專業合作社的數量僅為2.6萬家，2017年7月增至193萬家。截至2017年7月底，中國已有超過1億名農戶加入了各類農民專業合作社，占農戶總數的46.8%。2007年，平均社員規模略大于13戶，2017年增至約60戶。雖然專業合作社的社員規模仍然不大，但社員規模超過100戶的專業合作社的比例已從2008年的1.8%上升至2016年的3.8%。

從農業行業看，農民專業合作社的數量分布也不同。2017年種植業、畜牧業、服務業、林業、漁業和其他行業內的合作社數量占比分別為53.2%、24.3%、8.1%、5.9%、3.4%和5.1%。其中，在所有的種植業合作社中，38.9%的為糧食合作社、18%為蔬菜合作社。此外，還存在專門提供生產服務的合作社，如農機服務專業合作社、生產與加工相結合的專業合作社以及以某一產業為主并關聯產業活動的合作社等。

在合作社類型上包括傳統合作社、股份合作社、聯合社。其中，股份合作社又包括土地股份合作社（集體土地與農戶承包土地的入股，截至2015年底共有8.52萬家土地股份合作社，占當年農民合作社總數的6.4%），其他要素入股的股份合作社；聯合社包括專業合作與專業合作相聯合的聯合社，還有生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的聯合社，專業合作與社區合作相聯合的聯合社。此類型還不普遍，因為涉及到村社區集體經濟體制的改革，但卻是中國農民合作組織發展值得關注的一個走向，目前這一類型通常體現為村干部兼專業合作社社長的狀況。

合作社除了為社員提供產銷基本服務外，通過產權制度和治理結構的不斷完善，不少合作社已成為集新型經營主體與傳統農戶于一身，融生產與服務為一體的開放載體和多功能、多形式的農業產業組織，并且逐步形成了參與主體多元、利益分配多樣、管理決策靈活的新型雙層經營組織體系。

當前中國農業組織發展的新問題

目前，我國農業組織發展還存在一些問題。

第一，組織異化和主體行為扭曲問題。在市場經濟下，產業組織制度和主體行為究竟應由政府主導，還是由市場主導？如何有效培育新型農業經營主體，真正發揮合作組織在農業產業體系中的主導作用？

第二，異質性農民的組織化滯后問題。組織化是否會遵循“物以類聚，人以群分”的定理？沒有農民的組織化，能否實現小農與現代農業有的機銜接？

第三，產業縱向融合是否與組織設計匹配。如何從產業組織與制度安排的角度，降低農業一二三產融合發展中普通農民、家庭農場、專業大戶、工商企業、互聯網中介等不同主體之間的交易費用，提高相互協同度，并且確保普通農民在產業縱向融合過程中的利益不受侵害？

第四，集體組織與合作組織能否兼容。這是兩種組織、兩種制度、兩種意涵，兩者如何相互交融、共生發展？農村集體產權制度的改革能否兼顧這兩種組織的共同發展？

第五，互聯網對產業組織發展的影響。多種類型的互聯網技術和交易方式，對消費者的影響相對明顯，但對生產者及其組織的影響還不是很明了，要依據產業特性、產品形狀，不同互聯網技術對生產者生產和交易方式的不同影響及其對組織制度影響的分析，得出結論。

（本文根據作者會議發言記錄整理而成）

合作社法的制度創新與實施的注意事項

任大鵬中國農業大學人文與發展學院教授

從農民專業合作社法新法實施到現在僅有一個多月的時間，現在反思新法的效果似乎有些為時過早，因此我們暫且稱之為對新法實施效果的六個假設。假設包含兩層含義：第一層含義為一種可能、不是必然的結果，因條件是否滿足而發生變化、產生不同的結果；第二層含義是指針對當前合作社的發展事件。由于合作社是在變化的，在新的農民專業合作社法實施之后，那么合作社的發展過程仍然會變化得很快，因此提出的假設也不一定必然會出現。

合作社新法的“新”變化

新的農民專業合作社法從內容來說存在各種各樣的制度創新，與2007年開始實施的農民專業合作社法有了很大的變化，這些變化大致可以歸結為六個方面：

第一，取消“同類”的限制。農民專業合作社法的業務范圍上除了取消原來農民專業合作社法的同類農業生產經營服務的提供者、利用者，同時也增加了合作社可以從事農村民間工藝及制品、休閑農業和鄉村旅游資源的開發經營等以及第四項中的設施建設運營等服務，在業務內容上有所放寬。

取消“同類”的限制意義是能夠使合作社更好地適應農村社區精英人才相對短缺的特點，并且可以化解、轉移合作社的發展風險，擴大合作社的服務范圍和服務能力，來帶動越來越多的農戶發展。

第二，土地經營權可以入股。作為農民專業合作社的一種出資方式，本次修訂將出資分為三類：貨幣出資、非貨幣出資和其他形式的出資。農民專業合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產以及章程規定的其他方式作價出資。公司法和相關文件強調勞務不可以作為出資方式，但是在現實中有一些合作社還是存在勞務出資的情況。

土地經營權出資是很明顯的一個變化，這一變化與農村土地“三權分置”的改革密切關聯。所以，土地經營權出資會對農民專業合作社的治理結構帶來怎樣的影響，是需要我們進行判斷的問題。

土地經營權可以入股從法意上來講有三個方面：一是強化合作社對小農戶的帶動，增加小農戶的財產性收入。二是在我國，如果將出資能力局限為貨幣出資，那么大量的小農戶不具有出資能力，當土地經營權可以作價出資到合作社時，在一定程度上會削弱合作社成員異質性特征，解決成員異質性的問題，消除異質性帶來的影響，并且增強小農戶的話語權，實現成員共同治理，優化股權結構；三是提高合作社的資源配置能力。

第三，農民專業合作社可以對企業進行投資。過去的農業合作社是鑲嵌于農業產業化經營中的，一些發展較好的合作社多為公司領辦，合作社的盈余被公司剝奪，因此我們一直期盼合作社控制公司。此次修訂后的新法解決了此問題，明確規定合作社可以對公司或者其他企業進行投資，并以其出資額為限對所投資企業承擔責任。

農民專業合作社對企業進行投資將延伸產業鏈條，使合作社能夠分享產業鏈上下游的利潤，增加農民成員的收入。

第四，新法規定了聯合社制度。單一的合作社規模過小，但擴大合作社規模意味著治理成本的增加。隨著合作社成員的增加，即使按照新法規定的10%的代表參加代表大會，對一些大規模的合作社來說也很難實現。當小規模合作社不斷膨脹到一定邊界時，需要通過合作社與合作社之間的聯合來解決規模過小、競爭能力過弱的問題，因此新法增設了聯合社制度。

聯合社制度的意義：一是做大做強，使合作社或聯合社能夠與其他市場主體間形成公平的競爭環境；二是通過建立聯合社使小規模農戶有更多介入產業鏈兩端的機會并分享盈余。

第五，除名制度和退出機制。退出機制主要包含兩個方面：一方面為成員的退出。一直以來“入社自愿，退社自由”是合作社的基本原則，成員可以自由退社，但退社一定是以個人的意志為前提，是主動退社，而“除名”是一種被動退社的方式。因此，新法新增了退出機制。合作社強調了成員之間的相互信任、相互合作。如果合作社的成員總是不能與其他成員形成一種相互信任的關系，勢必會影響合作社的發展，因此需要建立除名制度。在調研中發現大量的基層干部包括合作社的理事長都呼吁要提高合作社注冊登記門檻，摒除僵尸合作社、偽合作社、“空殼”合作社的現象，提高整體合作社的聲譽，使政府對合作社扶持資源更有針對性、更有效果。因此，新法中規定“連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照”。

除名制度和退出機制對合作社的發展有著莫大的意義。它凈化了合作社的商譽，讓有限的扶持資源更加精準化地投放。同時，摒除“偽合作社、假合作社、空殼合作社、僵尸合作社”的現象，提高扶持資源使用的效率。

第六，嚴格成員代表大會制度。新法在重申設立成員代表大會需要滿足成員總數超過150人的條件外，規定了成員代表大會的代表人數一般為成員總人數的百分之十，并且明確最低人數為51人，以防止合作社以代表大會的名義剝奪成員對合作社治理的參與權利。

注意事項

新法帶來了新變化，在實施中，還要注意以下的問題，以防止農民專業合作社的發展偏離正常軌道。

第一，要重視取消“同類”限制后可能出現的沖突。取消“同類”閑置，讓合作社抗風險能力提高的同時，也要注重增強對農戶的帶動能力。其次，由于單個合作社規模過小、資源配置能力較弱，資源分散到不同產業中時會使經營更加不經濟，導致資源配置效率下降。此外，由于成員與合作社的業務關聯度存在差異，不同業務之間的產業分化使合作社成員間形成多個小的利益共同體，這種利益團體的分化形成，讓合作社內部成員因公共資源使用機會而產生資源競爭關系。因此，取消“同類”限制后，有可能在多種業務經營時發生多種業務之間的沖突，這種沖突歸根結底轉化為合作社內部成員之間的沖突，進而導致合作社的分裂。

第二，“土地經營權可以入股”在法律上還應再做細化。由于法律對土地的特殊保護，土地經營權難以與貨幣或者其他實物達到同等的權利。客觀來講，土地經營權與貨幣股之間存在差異，缺乏“同股同權”的法律機制和實踐基礎，土地股與貨幣股成員之間在治理權和剩余索取權上可能形成阻斷，貨幣資本仍然占主導地位。同時，泛化的土地經營權背景下，有負擔的土地經營權入股會導致合作社資信水平下降。比如設定抵押的土地與未設定抵押的土地在估股時很難區分，但是是否設定抵押并不會影響土地的作價。在這種情況下，土地股與土地股之間存在不平等，如果將大量的合作社的土地經營權設成有負擔的土地經營權，那么這樣的土地經營權在償債能力方面顯然會受到一定限制。此外，土地承包人的生計安全會受到威脅。新法規定土地經營權可以作價出資，但沒有規定是哪一方的土地經營權。其實，在農村土地“三權分置”的背景下，土地經營權包括兩個內涵：一個是承包人，承包本級土地享有對本級承包土地經營的權利，同時也包括將土地出租或者以其他方式出讓，讓渡之后受讓人取得土地經營權。法律上并沒有明確區分土地承包人和土地受讓人，是否有權利將租賃的土地入股到合作社。當土地入股到合作社，而合作社最終虧損達到沒有能力支付租金的情況下，此時土地承包人需要與土地經營人共同承擔土地經營風險。

第三，允許“農民專業合作社可以對企業進行投資”，由于過度強調資本化，資本的地位提升，提高了合作社在市場競爭中的談判能力和交易條件，形成利益增值。但是，投資收益的形成機制與惠顧返還原則相沖突，這會加劇生產者成員與投資者成員的分層，對合作社的長遠發展不利。

第四，要控制好聯合社聯合的“度”，并強化聯合社帶動農戶的能力。在實際中，聯合社有時不是業務的聯合而是資本集中的平臺；聯合社不是合作社的聯合體，而越來越多的變成了合作社理事長的聯合體。因此，基于對合作社性質的質疑，學者更多將聯合社視為符合合作社特性的合作組織。在聯合社內，小農戶更加容易被邊緣化。因為聯合社的聯合方式不同，“一社一票“的民主表決機制可能落空，而聯合社的盈余分配更多趨同于公司分配模式，而聯合社也可能會濫用市場優勢地位，可能在某一特定的市場區域內壟斷市場，挑戰《反壟斷法》的豁免政策。此外，聯合社、聯合體、聯營、合并等概念混同易形成投機空間。

第五，不能濫用“除名制度和退出機制”。比如因退出機制可能會導致小農戶被排斥；在合作社中，會導致部分理事長濫用除名制度剝奪部分成員均享財政補助財產收益的權利；對經營不善的合作社的容忍度趨緊，進而導致經營不善和機制不健全的合作社承擔同等的法律后果；處于產業鏈低端允許的合作社發展空間被擠壓。

第六，重視強化代表大會制度所帶來的負面作用。比如為降低合作社治理成本而將治理權上移、治理效率和治理公平之間的沖突仍然會持續以及治理規范表征化。

這六個方面的制度創新，將對合作社的發展產生非常大的促進和規范作用，順應了當前合作社發展的現狀。但是，所有的制度設計都是有制度成本的，因此需要判斷這樣的制度創新的成本是什么，是否能實現所追求的立法目標，這也是我們今后需要關注的內容。

合作社是小農戶和現代農業發展有機銜接的理想載體嗎？

徐旭初浙江大學中國農村發展研究院教授

黨的十九大報告首次提到了“小農戶”的概念，并提出要實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。近年來，農村土地流轉速度逐步放緩，規模化的“中農”乃至“大農”經營面臨諸多限制。可以確認，在相當長一個時期內，小農仍將是我國農業生產經營的主要組織形式，小農現代化是我國農業現代化的重點領域和重大課題。如今，在農業農村進入新時代的大背景下，我們更應重新檢視和重新認識以小農為載體的農民問題。

目前，我們應該反思三個問題：

第一，在我國改造小農的農業現代化道路中，小農與農業的現代化發展方向是否一致？

第二，如何衡量小農與現代農業發展是否有機銜接？

第三，在不改變農地所有制關系和農戶家庭經營基礎上實現小農適度規模經營的農民專業合作社，能否成為小農和現代農業發展有機銜接的理想載體？

什么是小農？從政治和權力上的剝削與附屬地位到微觀經濟行為上以家庭勞動為主、具有獨特計算邏輯的維生方式，再到文化屬性上強烈的地方性和道義情感，不同學者對于“小農”概念的界定，與其說是圍繞著“小農是什么”的規范性討論，不如說是以不同的歷史時期和言說背景來展示小農的本質特征，以此勾勒出一個與其他事農者和非農階層相異的獨特的社會類型與群體。目前看來，對于現階段我國數以億計的農戶而言，農業經營的“規模小”是中國小農首要的形式特征，也即所謂的“小生產”。同時，小農還具有以下特征：一是兼業化漸成主流；二是生計資本水平低；三是傳統文化基因深；四是風險業務程度高。

而關于現代農業，到目前也沒有一個準確的概念。相對于傳統農業而言，其具有市場化、工業化、科技化、產業化、組織化、社會化這幾大特征。2014年中央1號文件曾明確提出要“努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路”。當然，中國的農業現代化道路不能一味地去迎合國外的標準，而要關注農業現代化發展道路上幾對隱含的矛盾，具體包括：一是糧食安全與國際市場；二是主體功能與多元功能；三是規模經營與集約化發展；四是新型經營主體與小農生產；五是綜合生產與持續發展。

在山東莒南豐樂草莓專業合作社的帶動下，小農戶的草莓吸引了大批消費者前來采購。（資料圖）

那么，小農戶究竟應如何與現代農業發展有機銜接呢？需要認識到，小農戶依靠自身有機銜接現代農業發展的難度很大。因此，要達到有機銜接，應大致滿足以下條件：第一，要為小農提供所需服務；第二，要有效抑制市場波動；第三，要有效提高小農組織化程度；第四，利益聯結機制應具有保障小農利益的合意性；第五，要讓小農有自我成長的空間。所以，要實現小農戶與現代農業發展有機銜接，必須通過組織化路徑，提供現代農業服務。

小農戶想要接受現代農業服務的基本途徑是什么呢？在現代農業發展大背景下，小農戶要與現代農業發展有機銜接，大致需要三大服務的助力：生產性服務、經營性服務和金融性服務。而在這三大服務領域中，作為小農組織化核心載體的農民專業合作社扮演著重要角色。具體來說，在生產性服務環節，各類服務型合作社對小農戶很具吸引力；在經營性服務環節，小農戶可以參加各種營銷型合作社，也就是農民專業合作社的主體；而在金融性服務環節，在商業金融和政策金融之外，合作金融開始大放異彩。

那么，合作社是不是小農戶與現代農業發展有機銜接的理想載體呢？綜合而論，無論是在生產性服務還是經營性服務，抑或是金融性服務環節，小農戶接受現代農業服務的基本途徑都是多元化的。在諸多路徑中，農民合作社無疑是一種非常適用且合意的主體和載體。當然，我們也應該認識到，農民合作社在實踐過程中并不盡如人意。我們應該客觀地、理性地、辯證地看待合作社在小農與現代農業發展有機銜接中的地位和作用。無論如何，不能忘記“以合作社為載體”的價值期待，但不應機械地預設任何產業、任何產區、任何時期都必然會“以合作社為載體”。