淺議我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)

吳潔

【摘 要】 我國對環(huán)境保護(hù)的重視程度已經(jīng)達(dá)到一定高度，但是生態(tài)監(jiān)管體制仍不夠完善。本文通過探討生態(tài)環(huán)境體制的現(xiàn)狀以及在實(shí)際監(jiān)管中遇到的問題，提出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)的對策建議：加強(qiáng)法治建設(shè)；橫向縱向兩條線加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管；完善區(qū)域聯(lián)合預(yù)防與治理體系；有序擴(kuò)大公眾參與。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；環(huán)境保護(hù)；監(jiān)管體制

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族的千年大計(jì)，十九大提出改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，2018年3月根據(jù)十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，深化生態(tài)環(huán)境體制改革正在路上。

一、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制現(xiàn)狀

環(huán)境監(jiān)管體制，指的是依據(jù)國家法律法規(guī)形成的在環(huán)境保護(hù)行政管理方面的權(quán)責(zé)劃分、組織架構(gòu)和運(yùn)用模式。

1、機(jī)構(gòu)建設(shè)方面

我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門從無到有，從弱到強(qiáng)，進(jìn)行了多次改革，職能逐步完善。1988年7月成立獨(dú)立的國家環(huán)保局（副部級(jí)），環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離了出來。1998年國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局（正部級(jí)），[1]2008年升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院組成部門。2018年3月，整合職能組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。基本形成了中央與地方分級(jí)管理、統(tǒng)一監(jiān)管與部門分工相結(jié)合的組織體系。

2、法制建設(shè)方面

2015年新修訂定的《環(huán)境保護(hù)法》標(biāo)志著我國的環(huán)境監(jiān)管邁入新階段，在生態(tài)監(jiān)管方面取得重大突破，加大了環(huán)境污染處罰力度，明確環(huán)境監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位。修訂《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》和《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》。[2]實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測有法可依、有章可循。

3、政策層面

黨和國家歷來對環(huán)保工作高度重視，對環(huán)保的認(rèn)識(shí)不斷向前推進(jìn)。1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開，拉開了全國環(huán)保工作的序幕，會(huì)議確立了我國第一個(gè)環(huán)保工作的戰(zhàn)略方針。1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策。2012年十八大把生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”總體布局中。2017年十九大報(bào)告提出改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的總設(shè)計(jì)。

二、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制存在的問題

生態(tài)環(huán)境在一定程度得到改善，但是離人民群眾對藍(lán)天白云的美好期盼還存在差距，我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制仍然存在某些弊端。

1、環(huán)境法制建設(shè)落后

我國環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)零散化、碎片化特點(diǎn)。多部門立法，不同領(lǐng)域的監(jiān)管分布于不同的法律體系，監(jiān)管法律分散，弱化監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)調(diào)部門權(quán)力，對環(huán)境問題的監(jiān)管難以從整體上有效統(tǒng)一實(shí)施，存在監(jiān)管空白與交叉監(jiān)管的雙重現(xiàn)象。

污染治理的立法不全面。2014年新通過的《環(huán)境保護(hù)法》側(cè)重于污染防治，甚至有學(xué)者認(rèn)為這是一部污染控制法。污染具有區(qū)域性，但是《環(huán)境保護(hù)法》側(cè)重于點(diǎn)源控制，對于面源控制有所欠缺。

2、橫向職能分散縱向監(jiān)管乏力

橫向上，環(huán)保部門與行業(yè)主管部門存在職能交叉，且沒有規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制，“九龍治水”的弊端明顯。自然資源之間互相影響，但由于環(huán)保部門與水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門互不隸屬，當(dāng)環(huán)境污染、生態(tài)破壞發(fā)生時(shí)這些部門易發(fā)生交互性的職權(quán)糾紛和矛盾，即使環(huán)保部門想統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管，也未必會(huì)得到其他部門的響應(yīng)和認(rèn)同。

縱向上，上級(jí)政府對地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效約束。地方環(huán)保部門的人事權(quán)、財(cái)權(quán)都掌握在同級(jí)黨委手中，因此還是以同級(jí)黨委的指揮為主，上級(jí)環(huán)保部門缺少嚴(yán)厲的管制手段和有效的激勵(lì)手段，調(diào)動(dòng)地方環(huán)保干部工作積極性的機(jī)制欠缺。

3、區(qū)域聯(lián)合預(yù)防與治理機(jī)制不完善

生態(tài)環(huán)境具有統(tǒng)一性，不同要素之間互相影響，比如水污染、大氣污染具有涉及面廣、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，而現(xiàn)行監(jiān)管體制是按照行政區(qū)域劃分，不能統(tǒng)一有效地實(shí)施監(jiān)管。我國現(xiàn)有的區(qū)域合作，除了京津冀是由中央統(tǒng)一主導(dǎo)的，其他的都不具有強(qiáng)制性，且合作范圍小，更沒有經(jīng)費(fèi)及制度保障，使得區(qū)域聯(lián)防和治理難以實(shí)現(xiàn)。

我國目前環(huán)境監(jiān)測是區(qū)域性的監(jiān)測，不同地區(qū)有不同的監(jiān)測方法。以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為例，我國目前各地區(qū)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享度低，監(jiān)測信息相互獨(dú)立，各地區(qū)的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)各不相同，給數(shù)據(jù)整合帶來不便，加大了統(tǒng)一監(jiān)管的難度。

4、社會(huì)監(jiān)督與公共參與不足

環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府發(fā)揮的作用是有限的。破壞、污染環(huán)境的行為廣泛存在，而環(huán)保部門對于違法行為的懲治并不能全覆蓋，會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。與此不同的是，社會(huì)公眾擁有豐富的監(jiān)督資源，他們對于環(huán)境變化的敏感度很高，呈現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督的特點(diǎn)，但是我國目前強(qiáng)調(diào)的是行政力量監(jiān)管，社會(huì)公眾的力量常被忽視，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的釣魚執(zhí)法、越位執(zhí)法等。

三、健全我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的建議

新型環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，原有環(huán)境問題未得到徹底解決，須完善現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管體制，加強(qiáng)監(jiān)管。

1、加強(qiáng)法治建設(shè)

強(qiáng)化整體監(jiān)管立法。環(huán)境是一個(gè)整體，要從立法上加強(qiáng)整體監(jiān)管，須對環(huán)境法律進(jìn)行內(nèi)部整合，制定具有統(tǒng)一性的環(huán)境法，避免環(huán)境監(jiān)管的分散化、碎片化。充分考慮環(huán)境法律的內(nèi)部聯(lián)系，對單行法律中環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一，制定環(huán)境整體監(jiān)管法。

從立法方面體現(xiàn)“預(yù)防為主”的理念，而不僅僅是污染后的治理。轉(zhuǎn)變污染治理由點(diǎn)源控制的現(xiàn)狀，從而逐步向面源控制趨近，實(shí)現(xiàn)整體監(jiān)管。

2、橫向縱向兩條線加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管

橫向上，整合環(huán)保部門與其他部門的職能。組合生態(tài)環(huán)境部，作為國務(wù)院的組成部門，不再保留環(huán)境保護(hù)部。國家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)將整合，組建生態(tài)環(huán)境部。[3]

縱向上，加強(qiáng)國家一級(jí)的監(jiān)督管理職能，落實(shí)省級(jí)的環(huán)保責(zé)任。突出國家級(jí)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)對地方的監(jiān)督作用，市縣兩級(jí)不再承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的職能。通過信息共享，市縣兩級(jí)獲取本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量信息，但是仍負(fù)責(zé)污染源的執(zhí)法監(jiān)測和監(jiān)督監(jiān)測。在基層加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，縣級(jí)環(huán)保局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置環(huán)保執(zhí)法站，其進(jìn)行巡視并且行使執(zhí)法權(quán)，協(xié)助縣級(jí)環(huán)保局開展環(huán)保執(zhí)法工作。

3、完善區(qū)域聯(lián)合預(yù)防與治理體系

加強(qiáng)中央對區(qū)域聯(lián)防的的管理，從宏觀上把控區(qū)域合作，由中央對區(qū)域聯(lián)防進(jìn)行指引。在生態(tài)環(huán)境部下設(shè)立跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)督合作委員會(huì)，負(fù)責(zé)區(qū)域聯(lián)防的建設(shè)。美國區(qū)域聯(lián)防與治理的經(jīng)驗(yàn)表明，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商來解決環(huán)境問題是無效的，所以我國區(qū)域聯(lián)防機(jī)制應(yīng)加速轉(zhuǎn)型，改變?nèi)狈医y(tǒng)一管理的現(xiàn)狀。[4]

打破信息壁壘是區(qū)域聯(lián)防與治理的關(guān)鍵。促進(jìn)建立環(huán)境監(jiān)測信息的交流共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息一體化，轉(zhuǎn)變信息孤立的局面。有一個(gè)主監(jiān)管方，負(fù)責(zé)掌控處理所有的環(huán)境監(jiān)測信息，讓其通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)及時(shí)發(fā)布出來。

4、有序擴(kuò)大公眾參與

推進(jìn)政府、企業(yè)的環(huán)境信息公開，確立信息公開透明的原則，廣大群眾能夠接觸到第一手資料，將環(huán)境監(jiān)督延伸到全社會(huì)。暢通群眾舉報(bào)、公眾意見聽取的渠道，使得群眾意見能夠及時(shí)反映給環(huán)保部門。通過政策、資金支持鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)保公益組織，使得環(huán)保組織發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效應(yīng)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 李若君.如何完善環(huán)境的監(jiān)測機(jī)制以提高環(huán)境監(jiān)測水平[j].資源節(jié)約與環(huán)保，2016（4）.

[2] 郭林將.環(huán)境監(jiān)管權(quán)法律監(jiān)督機(jī)制研宄[m].中國檢察出版社，2016.

[3] 關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明[N].人民日報(bào)，2018-03-14.

[4] 張?zhí)m女.新時(shí)期背景下立體化環(huán)境監(jiān)管模式的創(chuàng)建與運(yùn)行[j].資源節(jié)約與環(huán)保，2016（10）.

【作者簡介】

吳 潔（1989—）女，就職于德州市委黨校，研究方向：人口與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究.