地方政府債務形成及化解模式探討分析

尚秋麗

（中共河南省直機關黨校，鄭州 450000）

1 地方政府債務現狀

地方政府債務是指地方政府作為債務人，為滿足地方建設發展需要舉債或擔保舉債并因此承擔的資金償付義務。政府債務在積極發揮財政政策，保持地區經濟健康、持續發展的同時，債務風險也在不斷累積、提高，給地方政府的財政管理帶來了極大的不確定性。防范化解重大風險是我國三大攻堅戰之首，且伴隨著我國外部環境不確定性因素增多，化解地方政府債務風險對促進經濟健康平穩發展具有重要意義。

1.1 地方政府債務余額情況

2015 年起，我國開始實行債務限額管理，明確將債務率（地方政府融資平臺總負債＋地方政府對外有息負債／地方公共財政預算收入）不超過100%作為中國地方政府債務的整體風險警戒線。但是，面對經濟下行壓力，為穩步增長甚至加速發展，地方政府舉債需求仍然較大。2019 年我國地方政府債務余額為21.31 萬億元，截至2020 年10 月末，全國地方政府債務余額為25.81 萬億元，同比增長超過20%。

從各省市具體情況來看，截至2019 年末，有江蘇、山東、浙江、廣東等六省政府債務余額超過1 萬億元；貴州、遼寧、河北、云南、湖北等政府債務余額處于8 千億元～1 萬億元之間；安徽、河南、內蒙古、福建等省份（自治區）政府債務余額超過7 千億元；而海南、青海、寧夏、西藏等一些經濟較不發達的地區政府債務余額不足3 千億元，其中西藏僅有254.06 億元。

1.2 地方政府舉債主體、層次分析

從舉債主體來看，由地方政府發起設立的地方政府融資平臺是地方政府舉借資金的主渠道，融資金額占地方債務總額的45.76%。其他渠道主要有政府部門和機構、經費補助事業單位、國有獨資或控股企業，分別占地方債務總額的32.13%、10.32%、9.44%。

按政府層級結構可把地方政府債務劃分為省、市、縣三級。由于城市建設等主要由市、縣兩級政府直接辦理，省級政府更多負責宏觀管理，因此地方政府債務主要集中在市、縣兩級。其中市級政府占比超過40%，縣級政府占比30%以上。但是也存在一些例外情況，比如青海等一些西部不發達省份，省級政府在經濟建設中占據主導地位，因此地方政府債務主要以省級債務為主（如青海省級債務占比超過60%）；而廣東、江蘇、浙江等較發達省份，縣域、鄉鎮經濟較為活躍，因此縣級、鄉級政府債務占比高于全國平均水平。

1.3 地方政府債務風險分析

債務率是衡量一個地區經濟規模對所負債務的承擔能力，數據越大，債務風險越高。從2019 年已公布的各省市地方政府債務率來看，我國部分省份債務風險形勢嚴峻，存在收入、支出嚴重不對稱現象；區域之間地方政府債務償還能力較不平衡，部分經濟不發達地區存在隱形債務規模較大的情況。

比如，貴州（148.48%）債務率近1.5 倍，債務風險較嚴重；債務率突破國際警戒線100%的還有青海（112.91%）、陜西（105.56%）兩省；而天津（99.58%）、河北（94.7%）、四川（94.56%）、湖南（91.15%）、吉林（90.24%）五省市的政府債務率超過90%；而浙江、北京、上海、廣東等這些經濟較發達的省市的債務率處于40%～60%之間。

2 地方政府債務風險形成原因

2.1 財政因素

2.1.1 財權、事權不匹配

為了緩解中央財力虛空、控制力薄弱的困境，1994 年我國開始實行分稅制改革，在財權和事權方面在中央和地方政府之間進行了重新劃分，一定程度上造成財權層層上收、事權層層下移的情況。中央政府將大量事權下移給省級政府管理，同時又由于中國正處于轉型期，地方政府還要承擔基礎性公益性建設、國企破產所產生的兜底成本等開支，因此使得地方政府財政支出壓力激增，依靠舉借政府債務、出讓土地等渠道來獲得發展資金。

2.1.2 預算軟約束問題突出

在經濟發展過程中，當地區的國有企業面臨財務困境，當地政府不得不為國有企業兜底，使用財政補貼或者政府救助幫助國有企業繼續生存的情況被稱為預算軟約束。學者們普遍認為預算軟約束容易引發地方政府超規模財政支出及非理性過度舉債。同時，中央政府對地方政府的大規模救助及轉移支付等也一定程度上形成了中央政府為地方政府兜底的預期，如4萬億投資計劃一定程度上助長了地方政府的過度投資和過度舉債行為，強化了中央政府對地方政府的隱性債務擔保，致使地方政府債務不斷膨脹，加劇了地方政府債務風險。

2.1.3 債務管理制度不健全

我國地方政府性債務管理制度缺乏全局性、規范性的制度設計，且國家在法律層面未賦予地方政府舉債權，地方政府為滿足自身融資需要，對土地出讓收入的依賴程度較高，加之一些地方法治意識不強，存在違規融資、違規使用債務資金問題等。雖然近年來國家出臺了一些規定以加強地方債務監管，但在預算管理、規模控制、風險預警、應急處置等領域，地方政府債務管理約束能力仍顯不足，存在制度落實不力、執行不到位的情況。

2.2 政治體制因素

2.2.1 以GDP 為導向進行政績考核

發展是我國第一要務，且GDP 指標相對綠色發展、社會保障等而言更為顯性，更易測量。因此，GDP 成為影響地方政府官員晉升的主要考核指標。這種考核方式一定程度上提升了地方政府官員促進地區經濟發展的能動性，但也導致一些領導干部政績觀錯位，“唯GDP 論成敗”，通過過度舉債擴大投資搞“大工程、大建設”，以此來提高經濟增長速度。

2.2.2 管理、問責機制不完善

一方面，對地方政府領導干部考核機制缺乏債務管理約束，未把政府債務情況納入領導干部的考核任用依據；另一方面，地方政府官員任期短且變動頻繁，在缺乏有效的違規舉債問責機制下，如何在短期內做出政績成為一些急功近利的干部為自己積攢升遷資本主要考慮的問題。在未強調有權必有責、有責必擔當、失責必追究時，一些官員重短期利益、輕長遠發展，只考慮政績而不計償債責任，造成一任“政績”幾代“包袱”的情況時有發生。

2.3 宏觀政策影響

2.3.1 城鎮化進程加快

城鎮化是社會主義現代化建設的必由之路，而城鎮化必然伴隨著大量基礎設施建設（如交通、醫療、市政建設等）的增加。自改革開放以來，我國城鎮化率從最先的17.92%增長到2019年末的60.6%。城鎮化的高速發展亟須更完善的社會公共服務、基礎設施建設等，然而由于社會公共設施類建設投資周期長、回報率低等特點，難以得到社會資本的青睞，更多的是依靠地方政府作為投資主體，這也成為地方政府債務規模快速擴張的原因。

2.3.4 萬億政策影響

2008 年為了應對經濟危機，國家出臺了4 萬億投資計劃，其中近70%由地方政府自行籌措解決。在地方政府財力有限的情況下，加之當時融資成本降低，地方政府積極籌建地方融資平臺，以融資平臺的名義向商業銀行進行大規模的借貸獲得資金，從而使地方政府債務規模進一步膨脹。

3 防范化解地方政府債務風險對策建議

3.1 合理劃分中央和地方政府財權事權，厘清權責關系

針對我國中央和地方政府存在的財權和事權劃分不清晰、不合理等情況，應進一步理順中央和地方之間的財權事權關系，并以立法的形式進行明確。在此基礎上，依據各地區發展情況不同，科學探索地方政府債務限額約束，比如在經濟較發達、財務透明度較高、市場化程度較高的地區，可適當放開地方政府債務限額，建立收支平衡的財政制度。同時，應加快地方稅收體系建設，探索培育地方新型稅種，推進房地產稅改革，建立規范、穩定、獨立的地方稅收體系，確保地方政府有穩定的收入來履行其財政職能。

3.2 優化地方政府官員考核標準，樹立正確政績觀

一方面，應轉變過往主要“以GDP 論英雄”的考核機制，將官員任期內舉債情況（如債務規模、資產負債率等指標）納入考核體系中，建立債務追償制度和完善問責制度，使地方政府的高風險債務能夠追溯到責任源頭，從而使地方政府官員對舉債做到科學審慎；另一方面，優化政績考核標準，建立更綜合、更完善的考核機制，把民生改善、生態效益、科技創新等指標納入考核體系中，從而避免盲目舉債、追求數字增長的現象發生，由管理型政府向服務型政府轉變。

3.3 健全地方政府債務監督管理制度，提高資金使用效益

應組建獨立的地方政府債務管理部門，完善地方政府債務風險防控體系，從而對地方政府債務進行科學、規范、有效的監督和管理。一方面，建立嚴格的地方政府舉債審查監督制度，對重大投資項目進行嚴格、審慎、科學的評估，對項目立項的可行性、方案的科學性、投資的效益性、融資的合規高效性等進行充分論證調查；另一方面，對于債務的償還方式和期限，以及不能及時償還的追責問題，建立明確的管理制度，構建地方政府債務風險指標，形成完善的監督管理體系。同時，應健全地方政府債務信息披露機制，定期更新相關數據和信息，提高財政透明度，增強社會各界對政府財政監管的作用，進一步促進政府財政管理的規范化。

3.4 完善地方政府融資機制，拓寬融資渠道

融資平臺是地方政府最主要的舉債主體，因此化解地方政府債務風險就必須加強對融資平臺風險的管理與防范，推動融資平臺轉型發展。一方面，應妥善處理融資平臺的存量債務，摸清地方政府隱性債務規模，依靠經營性收入、資產盤活、引進社會資本等方式進行處理。另一方面，應厘清政府和市場的關系，落實政企分開，推動融資平臺進行混合所有制改革，完善法人治理結構，由行政管理向規范化的企業管理轉變。同時，應創新、拓寬地方政府融資渠道，通過創立產業基金、引入民營資本、發行地方債等引入社會資本的方式參與地方基礎設施建設及經濟的發展。