公共性表達：政策議程構建中的媒介參與

李有學

摘 要： 公共性是媒介參與政策議程構建的邏輯內涵，其在政治的社會化與社會的政治化兩個層面完成了媒介參與的公共性價值。在三種不同的政策議程模式中，媒介通過不同的功能與角色實踐著其自身的公共性表達。對于政府而言，需要從管理規范、民主協商、制度引導三個方面實現對政策議程構建中媒介參與的政治性回應。

關鍵詞： 媒介參與； 政策議程； 公共性

中圖分類號： D631.43 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.001

Abstract： Publicity is the logical meaning of media participation in the construction of the policy agenda. And it completes the public value of media participation for media in the two aspects of political socialization and social politicization. Media carrys out their public expression through different functions and roles in three different models of the policy agenda. It is necessary for the government to achieve a political response to media participation in the construction of the policy agenda from three aspects of management norms， democratic consultations， and institutional guidance.

Key words： media participation； policy agenda； publicity

從傳統社會到現代社會，追求“公共性”價值是人類發展的根本目標之一，尤其現代社會條件下，當民主成為現代工業文明的價值符號主宰世界，公共利益至上也成為各國政府進行國家治理的核心價值。站在公眾的、公共利益的角度思考問題，開展公共行動已經成為一種世界性共識。

一、公共性：媒介參與政策議程構建的本真內涵

公共政策和大眾傳媒已經是現代社會生活中無法繞開的兩個概念，兩者都具有的“公共性”特質既完成了社會公共生活的現實建構，也實現了兩者之間的機制聯合，尤其在個體原子化、群體利益不斷分化的現代社會，公共政策與大眾傳媒作為現代化的社會治理機制擔負起更重要的政治的、社會的功能，兩者之間的關系也越來越密切。公共政策是規范、塑造和組織社會生活基本的公共規則。“公共性”是其本質特征，這一特征表明公共政策的合法性基礎在于公共利益的實現與公眾的同意，因此，公民參與公共政策的制定具有天然的正當性。但在民眾實質上處于無組織的狀態下，公民參與必須尋找到可替代性的參與渠道和機制，大眾傳媒作為現代社會的有組織的參與平臺，已經成為公民最直接和最有效的參與渠道與參與機制。在這樣的作用機制下，民眾可以運用媒介話語自由表達自身的愿望和利益需求，以此影響公共決策，獲得自身利益的實現。

大眾傳媒自身的“公共性”屬性源自于大眾媒介的準公共產品性質，其為社會公眾提供開放性信息，不拒絕任何人，具有明顯的非排他性。其主要功能在于滿足公眾對外界的知識需求，這種知識需求在大眾媒介那里不存在過渡的消費競爭性，是任何人都可以獲取的知識信息。這種非排他性和非競爭性的本質在公共選擇理論的考察下，符合公共產品的基本概念和兩個基本條件。因此，“從大眾傳媒的發展歷史而言，傳媒組織是一個公共性的傳播組織，傳媒首先作為一種帶有公共服務性質的產品存在，而且提供公共產品又是其登上歷史舞臺的原始動因。因此可以說，無論在何種社會制度下，實行何種傳媒體制，對傳媒業具有公共性的認識是一致的。”[1]

大眾傳媒和公共政策的“公共性”不是抽象的公共性，而是現實的公共性，是公眾在社會公共生活中能夠切實體驗和感知的，這種“真切感知”或“切實體驗”最明顯的聚集在“公共利益”方面，“公共性”是與公共利益相關的建制或活動，意味著公眾的公共利益和需求的實現，同時也意味著任何具有此性質的事物必須接受公眾的批判或認同才具有合法性，而合法性則是獲取社會公共影響力的權力基礎。當公共政策與大眾傳媒共同具有的“公共性”本質在社會公眾的利益與需求那里得到匯聚的時候，意味著社會的結構性轉型，以大眾傳媒為中介，國家—傳媒—公眾型構了一種新的社會結構，這種社會結構正是哈貝馬斯意義上的“公共領域”①[2]。在這樣的公共空間中，傳媒被認為是公眾理性的核心載體，是客觀、公正、中立的“信息代理人”或者“社會觀察者”，是代表公共輿論的社會政治力量，這樣的“媒體應該把自己理解為一個開明公眾集體所委托的代理人；這個公眾集體的學習愿望和批判能力，是傳媒同時既當作預設、也提出要求、并予以強化的東西；像司法部門一樣，它們應該公平地接受公眾的關切和提議，并根據這些提議和建議把政治議程置于合法化強制和被強化了的批判之下。”[3]顯然，大眾傳媒的“公共性”賦予其本身更多的民主功能，一方面，大眾傳媒成為社會內部產生的公眾代言人，成為一種公共空間的社會表達機制與渠道；另一方面，公共政策的“公共性”需要獲得更多的合法性認同，公共政策是政府主導產生的公共產品，而社會公眾是這種公共產品的服務對象。這樣，角色與功能的轉換與賦予就構成大眾傳媒積極參與公共決策，促進公共政策滿足和實現公共利益的社會性依據與基礎。

“公共性”作為媒介參與公共政策構建的邏輯內核與邏輯起點，表現在兩個層面即政治的社會化和社會的政治化。第一，政治的社會化。通常情況下，政治是相對封閉的，政府按照自身的管理邏輯和政治邏輯運行，普羅大眾直接參與國家政治的時間和數量都比較少，政治成為遠離社會公眾的“行政黑箱”，而政府決策又在事實上直接影響著社會公眾，政府與公眾之間的溝通和聯系需要一個穩固、有效、持續的公共橋梁和聯系平臺。除了政府自身的政治取向的宣傳平臺外，社會取向的大眾媒體為公共政策的宣傳與散播搭建了平臺，為政府政治和公共政策的社會化提供了有效的渠道。大眾媒介能夠將政府決策信息及時、全面而準確地傳播到社會角落，只要是媒介觸及的地方，都能夠完成政府的公共政策宣傳，政策的背景、目的、條件、內容、時間等內容能夠傳遞給社會公眾，讓公眾在短時間內知道政治生活的發展變化，進而影響公民對國家政治的態度與行動。在這樣的傳播過程中，大眾媒介成為公共政策的有力工具，具有了公共政策的告知、宣傳、溝通功能，實現了政治社會化的效果。第二，社會的政治化。在總體性社會期間，國家通過單位體制涵化了社會整體，整個社會處于政治化的單一控制狀態，大眾媒體受到國家的直接控制，社會政治化是國家制度賦予大眾媒體的基本功能之一。大眾媒體作為國家的“喉舌”，安全按照國家的行政命令開展政策宣教，成為意識形態教育的工具，有效地塑造了公民政治意識、政治觀念和政治態度。改革開放以后，大眾媒體開始脫離政府的完全掌控，成為市場的主體之一，其“大眾化”的社會取向更加明顯。不過作為準公共產品，大眾媒體依然是社會政治化的機制之一，通過大眾媒體對公共政策的宣傳和告知，在國家與社會之間搭建了進行政治溝通的交流平臺，成為社會公眾的“意見市場”和“公共論壇”，民眾也在這樣的交流與溝通中被引導進入公共政策的間接政治參與過程中，進而培養了公民的政治關注度、政策敏感度、政治參與度等政治意識。當全體社會成員開始有意識關注和參與公共政策過程，此時的公共領域也就自然形成，社會公眾的政治成熟度也必然提升，這其中大眾媒體為社會的政治化水平的提高提供了不可或缺的社會化溝通機制和市場化交流載體。

二、公共性表達：政策議程構建中的媒介參與

所謂政策議程是“將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項。”[4]被政府感知到并認為應該采取行動解決的社會問題就轉變為政策問題，而將一個政策問題提至政府機構的議程之上是解決這一問題的關鍵一步，只有將政策問題納入政策議程，才能開啟“政策之窗”。政策議程的建構有很多種途徑和方式，從簡化的角度而言，政策議程存在于政府自身的要求、社會公眾的需求、大眾媒體的追求中，這樣就形成了政府議程、公眾議程和傳媒議程三種基本的形式。政府議程是政府根據自身的理念和考量生發的，公眾議程是社會公眾根據自身的利益和需求提請政府關注并建構形成的，傳媒議程是大眾媒體從社會問題出發通過自身的持續建構促使政府形成的。這樣，政府議程具有內輸入的議程建構特點，而公眾議程和傳媒議程則是外輸入的議程建構，按照三者的不同排列順序，可以形成三種基本的政策議程建構模式。從“問題之網”到“政策之窗”，大眾媒介在三種議程模式中都扮演著重要角色，完成了公共性表達的公共功能（如表1）。

（一）政府議程—媒介議程—公眾議程

政策是政府對社會價值做出的權威性的分配，政府決定著公共政策的價值、標準、條款等內容，這是政府議程生產任何公共政策的必經之路。以政府議程為開端的政策議程建構模式強調政府的核心作用與權威價值，政府決定政策問題、政策過程和解決方案。經過政府議程所設置的公共政策無論在專制體制還是民主體制下都必須被引導擴散至社會公眾中，成為公眾接受的規則或者得到社會認同才能保證政策的順利執行，而媒介在此過程中也獲得彰顯其效用的機會。

此時的媒介議程主要是對政府的迎合或配合，事實上也就是大眾媒體對政府議程的整體性妥協，以此獲取決策主體和主流價值的認可，成為強化主流觀念的權威載體。大眾媒體按照“和諧統一”的原則宣傳公共政策，將政府議程延伸至社會公眾群體，宣傳或告知公眾有關政策的標準、條款、范圍等內容，進而引起相關利益者的關注、討論和評判。很多時候大眾媒體會參與其中，以中立的形式完成對主流價值和政策內容的傾向性評判，以此謀求主導性的話語地位。在我國改革開放之前的大眾媒體基本上是處于這樣的一種工具狀態，其主要是作為政府議程的宣教機制面向社會公眾發揮作用的，因此其宣教功能明顯強于批判功能，不過卻也在事實上建構了社會公眾的整體的價值觀念。

在此建構模式中，媒介議程的另一個功能是配合政府議程，為政府公共政策的制定激發和吸納民意、民愿和民智，為政策的制定和調整提供公眾價值。當政府議程被媒體作為新聞事件呈示給社會公眾時，必將引起社會各個層面的熱烈討論、爭論甚至非議，各種各樣的觀點、思想都會以不同的形式呈現出來。這樣媒體在事實上完成了對公眾參與的成功引導和公眾話語的成功激發，這種互動過程顯然有利于政府對公共政策的重新審視和修正，自然也有利于獲得社會的廣泛認同與支持。

（二）媒介議程—公眾議程—政府議程

在現代社會，媒介本身就是作為民主社會的主體之一存在，承擔社會責任、建構政策議題本身就是媒體獲得公共權威和社會影響力的路徑。以媒體議程為開端的政策議程建構模式強調媒體的議程設置功能和社會價值建構功能，這是一種媒體主動出擊建構政策議題的模式。“在政策制定過程中，媒體的權力體現在‘制造問題，并將這些問題進行裝扮，使之變成‘危機問題，使人們開始關注并討論這些問題，最終迫使政府官員不得不采取措施解決這些問題。”[5]大眾媒體一旦發現某個值得深度挖掘的社會問題，就會緊緊盯住不放，不斷地投入力量，不遺余力地連續報道這一社會問題，進而獲得更多的關注和重視，使社會問題成為公共焦點問題，促進媒體議程成為公眾議程。

議程設置理論表明媒體具有影響、引導和建構公眾議程的功能，所謂“大眾媒介在教導我們怎么思考上可能并不成功，但在告訴我們思考的內容上驚人地成功。”[6]媒體議程的形成主要依賴于媒體對社會問題有選擇的凸顯性報道。其主要運用的形式如頭版頭條、深度報道、夸張標題、連續報道、大版面、大數量報道等，經過一番選題規劃、設計、包裝、報道來“建構現實”并引起社會公眾關注。媒體議程不可避免地受到媒體的政治價值觀、媒體人的個人背景、媒體利益、受眾群體等各種因素的影響，不過很多政策過程表明，媒體議程能夠左右民眾對社會問題的關注程度，甚至塑造和支配民眾的價值判斷，如此一來，媒體選擇的社會問題也就成為公眾關注的問題，而公眾關注的問題自然會成為政府重視并著力解決的公共問題。這樣，由媒介議程開始，經由公眾議程，社會問題開始進入到政府議程，構成政策議程的主要內容。當媒體是政府“喉舌”的時候，這樣的建構模式存在的概率很小，但是當大眾媒體成為獨立的市場主體，在多元化、復雜化的社會競爭過程中，媒體制造政策問題、建構政策議程的可能性也就越來越大。換言之，在現代社會，進入媒介議程的社會問題必然會受到政府更多的重視和關注，其成為公共政策議程的可能性和可行性也就自然增加。

（三）公眾議程—媒介議程—政府議程

社會的公共需求是政府提供公共產品和公共服務的主要來源，公共政策作為政府提供的公共產品必然是以滿足社會需求為存在前提，而社會的需求可以近似地看作是公眾個體需求的綜合。以公眾議程為開端的政策議程建構模式強調公眾的要求與需要，將公眾的視野和利益放在政策議程的開端，這是現代民主社會中，公共政策制定遵循的必由之路。不過公眾議程關注的各種問題、沖突、危機、困境等散亂地存在社會范圍內，并不會直接受到關注成為政府議題，甚至會被政府有意識地“冷藏”，而媒介議程則是形成社會焦點，促進公眾議程成為政府議程的有效機制和渠道。

因為公眾思維和利益的差異性和多元性，公眾議程關注的問題通常會存在混亂、偏激、模糊、粗糙等特點，這樣的公共問題是無法成為政府政策問題并進入政策議程的。大眾媒體的專業能力與社會視野使之能夠將公共輿論中的核心問題清晰化、明確化、集約化，能夠形成更加深刻和條理性的本質認知，這樣的篩選和過濾自然能夠提高公眾議程的純度和理性，強化社會公眾的利益訴求，使社會公眾關注的問題更容易被政府感知和認可，并順利進入公共政策議程。從某種意義上而言，媒介在此是作為公眾議程進入政府議程的“把關人”和“守門人”存在的。

三、公共性回應：媒介參與政策議程構建的政府反應策略

政府治理的現代化發展需要增強行政體系的回應能力，其中重要途徑是引領并吸納公共政策議程構建中的公民參與，一方面引導公民的公共需求表達，另一方面也需要規范公民的隨意參與。作為“社會公器”，媒介參與是當下比較理想的表達渠道，這也正是其公共性價值之所在。公共治理理念的全面盛行促進了大眾媒體表達的公共性價值，新的國家治理體系需要大眾媒體作為國家與社會結構性關系重塑的重要連接機制與溝通渠道存在。因此，回應媒介參與政策議程構建的公共性表達，政府至少需要在管理、政治與制度三方面做出策略性反應。

（一）管理規范：政治工具和社會公器的價值融合

很多情況下，媒介都是作為國家治理的政治工具存在，媒介參與在一定程度上都具有“喉舌論”的工具性特性，這種公共性表達完全以國家意志為唯一指向。現代治理環境下，媒介被授予更豐富的價值內涵，其外延也大大擴展，尤其伴隨社會多元化的快速發展，媒介參與作為社會意志表達的容器機制發揮著越來越重要的作用。

無論是“喉舌論”還是“公器論”都表示媒介的公共性內涵在變得越來越豐富，不過作為“喉舌”，媒介有囿于狹隘的困境，作為“公器”，媒介有陷入偏見的窘境。因此從管理意義上，加強規范性管理試圖實現媒介的政治工具與社會公器更好的價值融合。無論何種社會制度之下，媒介自由都具有邊界，節制與有限是一種必然的規范。管理規范的關鍵在于規范引導媒介的社會定位與角色。首先，黨報黨刊需要從單純的“喉舌”功能向“公器”功能轉變，在維護社會正義的基礎上，實現黨的價值意志。黨報黨刊應該成為黨與社會的溝通橋梁，而不是僅僅基于政府視角向社會的單向度宣傳，黨報黨刊因為政策性保護，沒有更多的生存壓力，因此更加片面注重和強調“喉舌”功能，但是這種片面性卻在實質上正在削弱其“喉舌”功能。其次，社會性大眾媒介則需要更好地成為政府與社會之間的公共信道與協商平臺。讓政策能夠吸納社會聲音，讓政府能夠得到社會監督與認識。社會取向的媒介主要在社會性圈層內進行競爭性生存，經常把“公器”權威作為“武器”進行過渡性使用，這種工具理性無形中正在損害其“社會公器”的價值理性。讓“公器”回歸價值理性是規范管理的主要行動目的。

（二）民主協商：新的信息傳播治理格局

協商式民主是國家治理現代化的核心內涵。現代社會治理框架內，大眾媒介為公民參與公共政策提供了組織化渠道，也為國家治理提供了有效的社會性機制。因此，從政治意義上而言，回應媒介參與政策議程構建意味著需要采用民主協商的方式，重新塑造政府、媒介與公民之間的結構性關系，形成新的信息傳播治理格局，為公共政策議程構建設置一個更加完善的政策網絡體系。

在這樣的治理格局中，政府基于合法性需要，通過媒介面向社會提供快速、全面、及時、準確的公共信息，以更加積極主動的公共行動成為治理中心，引導與控制社會主流思想；公民基于權利的需求，通過媒介獲取相關信息、提供公民意見，這有利于現代公共精神的養成，是“人的現代化”的關鍵步驟；媒介的公共信道功能與公共性價值則在于成為政府與公民間接協商的溝通機制，成為治理平臺。在更深刻的社會政治意義上，以媒介為平臺進行民主協商型塑的新的多元信息傳播治理格局也在事實上促進著哈貝馬斯意義上的“公共空間”的形成和“公共辯論”的展開。

（三）制度引導：商業性與公共性的平衡

市場化改革促發了大眾媒介的商業性，大眾傳播的復雜性給大眾媒介帶來了專業特權，新的信息傳播技術激發了大眾媒介對社會的技術控制。專業特權、商業壟斷與技術控制正在培養“媒介的傲慢”。大眾媒介的“大眾聲音”被“精英聲音”取代，中立的價值觀被政治或利潤的壓力遮蔽，公共性的美好期望被功利性的偏好取向替代。這顯然意味著媒介參與公共政策構建過程中公共性表達的混亂、成見與障礙。

制度意義上而言，媒介參與政策議程構建的政府回應意味著需要在平衡大眾媒介的商業性與公共性關系的基礎上加強制度引導。目前比較契合實際的就是在，遵循市場規則的基礎上，引導大眾媒介正確的公共性表達，關鍵是改變單純的行政手段為主的管理方式，形成以相關媒介制度為核心，以行政監管為輔助的新的制度模式，這一方面需要建構面向媒介的引導制度，另一方面需要設立面向媒體人的引導制度，從組織和主體兩方面形成大眾媒介公共性表達的制度引導機制。

參考文獻：

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[6]〔美〕斯蒂文·小約翰.傳播理論[M].陳德民，等譯.北京：中國社 會科學出版社，1999：600. [責任編輯、校對：楊栓保]