新時代基本公共服務均等化路徑優化研究

李碩 王惠琴

摘 要： 在新型城鎮化背景下，基本公共服務非均等化問題仍然是制約區域、城鄉間協調發展的主要障礙。 十九大報告中提出鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，切實解決地區間、城鄉間公共服務不均等，縮小區域、城鄉發展差距。在新時代，以廣西為例，基本公共服務供給存在著區域間財政收支不平衡、財政支出不足，區域間基礎教育水平不均等，區域間醫療服務水平不均等，交通、環保等基礎設施建設不均等，就業人數和社會保障分布不均等等問題及制約因素。要實現基本公共服務均等化，需要遵循加大財政投入，發揮市場活力等路徑。

關鍵詞： 新型城鎮化； 鄉村振興戰略； 區域協調發展； 公共服務均等化

中圖分類號： C913 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.002

Abstract： In the context of new urbanization， the problem of unequal basic public services is still the main obstacle to the coordinated development between urban and rural areas. In the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China， the strategy for rural revitalization and for coordinated regional development were put forward to solve the inequalities in public services between regions and between urban and rural areas and narrow the development gap between regions and between urban and rural areas. In the new era， through the analysis of the basic public service supply in Guangxi region， problems and restricting factors， the optimization path of equal basic public services is the only way to better realize the equal basic public services，

and promote coordinated development between regions as a reference.

Key words： new urbanization； rural revitalization strategy； coordinated regional development； equalization of public services

一、問題的提出

黨的十九大報告中提出，新時代我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾，并提出鄉村振興戰略，實現區域協調發展戰略，加大力度支持民族、邊疆、貧困等地區的發展。廣西南臨北部灣，西向東南亞，西南與越南毗鄰，是中國—東盟博覽會的舉辦地，是西南地區重要的出海通道。廣西位于我國地勢第二級階梯，山多地少，喀斯特地貌廣布，約占土地總面積的37.8%。廣西是我國少數民族人口最多的省（區），境內分布有壯族、瑤族、苗族、侗族、彝族、回族等12個少數民族，少數民族建筑、民族節日、民族風俗等文化豐富多彩。廣西轄區內有14個市，隨著黨和國家近年來對民族地區新型城鎮化建設的重視，廣西地區的經濟發展水平已經取得了很大的進步。但是，廣西由于地理位置相對偏遠、自然環境相對惡劣、經濟基礎相對薄弱、民族矛盾等問題，中央在政策、資源、制度供給等方面出現了一定的偏差，在基本公共服務供給方面出現不足和區域間不均等。廣西不僅同全國其他地區在公共服務供給方面處于劣勢，在廣西區內14市之間也存在明顯的公共服務不均等現象，尤其在基礎教育、衛生醫療服務、交通等基礎設施建設、就業和社會保障等領域存在明顯的供給不均等問題。因此，筆者以廣西為例，探討其公共服務供給情況，在鄉村振興戰略和區域協調發展戰略協同作用下，探討實現基本公共服務均等化的優化路徑，具有一定的現實意義。

二、基本公共服務均等化相關概念界定

（一）基本公共服務

關于公共服務的概念，有學者在狹義上認為，公共服務是政府的本質職能，它與政府的經濟調節、市場監管、社會管理等其他職能共同構成政府的公共服務職能[1]。還有學者在廣義上認為，公共服務是指政府、非營利性組織、社會團體以及民營企業等主體，在法律授權的范圍內提供公共物品（包括純粹公共物品和混合型公共物品）以及私人物品服務的總和[2]。對于基本公共服務的概念，國內學者有不同的界定。陳昌盛、蔡躍洲從社會經濟發展的需要出發，認為基本公共服務是建立在一國一定社會發展階段和水平的基礎上，在保護個人生存發展權、維護經濟社會穩定、維持社會公平正義等方面所必須提供的公共服務，包括基礎設施、國防安全、基本的公共教育、公共衛生、醫療服務、社會保障等[3}。陳海威分別從人的需要的四個方面對基本公共服務進行了分類。他認為，基本公共服務包括社會保障、就業服務、社會救濟等基本生存服務；義務教育、基本衛生醫療服務、公共文化體育等基本發展服務；交通、環保、通信等公共基礎設施、居住服務等基本環境服務；國防安全、消防治安、食品藥品安全、消費保障等基本安全服務[4]。綜合以上學者觀點，筆者認為，基本公共服務是由國家投入資金提供使用的并為全體國民所占有的一種服務，一般涉及人們最廣泛、最迫切、最基本的利益需求，如國防安全、交通、通信、環保等基礎設施建設、基礎教育、醫療衛生服務、社會保障等。

（二）基本公共服務均等化

對于基本公共服務均等化這一概念，學者從不同角度進行了闡述。楊繼偉從基本權利的視角認為，基本公共服務均等化是指國民只要在一國所在的轄區內，都平等地享受基本公共服務[5]。有學者從動態過程的角度認為，基本公共服務均等化是指根據社會發展的不同階段和特點，政府為公民提供不同標準的公共服務，但最終大致均等[6]。遲福林等學者從結果平等的視角認為，基本公共服務均等化而非平均化，而是在國家統一制度安排下，提供全體公民機會均等，結果大體相同的基本公共服務，它是在保證“底線”均等和公平正義的前提下，根據不同地區的實際需要和能力，允許地區在基本公共服務提供上存在差異性，有所側重或傾斜，它尤其關注弱勢困難群體生活的改善，旨在提高社會整體福利水平[7]。基于此，筆者認為，基本公共服務均等化是指根據社會經濟發展水平和不同地區特點，由國家統一制度安排，利用財政轉移、政策傾斜等手段，充分照顧和保障弱勢群體利益，使全體國民享受機會均等、結果大致平等的基本公共服務，旨在提高社會整體福利水平的過程。

三、廣西地區基本公共服務供給現狀及問題

（一）區域間財政收支不平衡，財政支出不足

一個地區的財政收入水平是衡量地方政府公共服務能力的重要因素[8]。財政收入是財政支出的基礎，地方政府財政收入不足必然會導致財政支出緊缺，出現基本公共服務供給不足的狀況。根據《廣西統計年鑒2017》相關數據，得出廣西14市2016年公共財政收支情況（圖1）。（1）在2016年，南寧市的公共財政收入是613.87億元，財政支出為586.98億元，柳州市財政收入為370.16億元，財政支出為339.56億元，北海市財政收入166.31億元，財政支出為127.6億元，只有這3市的收支較為平衡，收支差值為正值，分別為26.89億元、30.60億元、16.25億元；而其他12個市的財政收入與財政支出的差值為負數，其中河池市、百色市、桂林3市財政收支差值最大，分別為-227.52億元，-217.94億元，-175.27億元。由此可見，廣西區域間財政收支不均衡，出現較為嚴重的財政赤字。（2）南寧市財政收入最高，來賓市財政收入最低為49.60億元，僅為南寧市財政收入的1/12，其中財政收入最高和最低的差距為564.21億元，財政收入次低的還有賀州市、崇左市、河池市，分別為50.90億元、58.20億元、62.24億元，也僅為南寧市財政收入的1/12～1/10不等。因此，廣西區域間財政收入差距過大，這是導致區域間基本公共服務不均等的主要原因。

其中，在教育方面，南寧市2016年的教育支出經費最高，為97.46億元，防城港市的教育經費僅為15.25億元；在社會保障和就業方面，南寧市的支出經費最高，為66.26億元，北海市的財政支出最低，僅為8.13億元；在醫療衛生服務方面，南寧市的財政支出最高，為57.89億元，而財政支出經費最低的是防城港市，僅為10.10億元；在農業方面，南寧市的財政支出也最高，為60.73億元，防城港市的財政支出最低，僅為16.6億元。由此可見，廣西區域間地方政府的財政收入差距，也導致廣西各市地方政府在基本公共服務方面投入方面的水平和能力差距。

（二）區域間基礎教育水平不均等

人才是社會發展的中堅力量，是科技創新的主要動力。鄉村振興戰略中要想更快實現產業興旺、區域協調戰略，要想更快縮小區域間發展差距，就必須培養一大批推動社會發展的先進人才，而人才的培養便離不開教育，其中基礎教育必不可少，也是至關重要的。在國家全面普及九年義務教育的政策下，廣西少數民族眾多，受傳統封建思想的影響深遠，加上地理位置偏僻、自然條件惡劣、經濟發展落后等因素的制約，導致廣西的教育水平相對于全國比較落后，而區域間教育水平差距也明顯較大（圖3）。從圖2中可以看出，在2016年，南寧市的教育支出最多，為97.46億元，其次是玉林市和桂林市，教育支出分別為81.73億元、72.75億元；而防城港市的教育支出經費最少，僅為15.25億元，約占南寧市教育經費投入的15.65%，教育支出次低的市為賀州市和來賓市，分別為32.31億元和33.33億元，也僅占南寧市教育經費支出的33%左右。從圖3也可以很明顯看出，南寧市、玉林市兩市小學校園數、教師和學生人數明顯高于于其他各市，分別為1276所、3.24萬人、61.67萬人和1388所、2.95萬人、62萬人，而防城港市、北海市校園、師生人數明顯不足，僅分別為518所、0.46萬人、9.29萬人和384所、0.76萬人、15.69萬人，其他地區的教育資源數量也與南寧市、玉林市的教育資源有很大的差距。小學教育是我國九年義務教育的基礎，只有小學教育資源的基礎和能力打牢，才能更好地發展高等教育，培養社會需要的高素質人才。但是，廣西地區小學基礎教育在普及九年義務教育的基礎上，在各市仍然存在明顯的不均等，這是制約廣西教育發展水平和科技創新能力的主要因素。

（三）基本衛生醫療服務水平不均等

衛生醫療服務水平與人們的生命健康息息相關，關乎人們的切身利益訴求。筆者選取2016年廣西14個市的衛生機構數、衛生機構床位數和衛生機構技術人員的數據作為參考，從圖4、5中可以看出：（1）桂林市、貴港市和玉林市的衛生機構數最多，分別為5250所、4297所、3103所，來賓市、欽州市、防城港市的衛生機構數最少，分別僅為214所、447所和643所，衛生醫療機構出現嚴重的地區分布不均；（2）廣西各地區衛生機構床位數和衛生技術人員數存在正相關關系，南寧市的衛生機構床位數和衛生技術人員分布最為廣泛，分別為43093張和61239人，而防城港市的衛生機構床位數和衛生技術人員僅為3928張和5593人，均僅約占南寧市的1/10左右。崇左市、北海市、賀州市等也與其他市的衛生機構服務水平有很大的差距，出現區域間衛生醫療技術人員及床位數分布不均的現象。

（四）交通、環保等基礎設施建設不均等

交通、環保等基礎設施建設是人們賴以生活的基礎，交通、環保等基礎設施建設體現了人們的生活質量和水平。鄉村振興戰略中提出“生態宜居”的總要求，這對于廣西交通、環保等基礎設施的完善提出了更高的要求。隨著近幾年，廣西新型城鎮化建設步伐的加快，在交通、環保等基礎建設方面取得了很大的成效。鐵路、公路網建設覆蓋越來越廣泛，環保設施越來越健全，但在區域間還存在較大的差距。

（1）從圖6可以看出，截止到2016年，南寧市的運營線路長度為3802公里，柳州市其次，為1878公里，而河池市、百色市、玉林市分別僅為219公里、250公里、271公里。由此可見，廣西各市交通基礎設施建設出現明顯的不均等。

（2）除此以外，從圖7中可以看出，南寧市、柳州市和梧州市在垃圾清運量上分別為107.31萬噸、53.97萬噸、40.86萬噸，占有明顯的優勢，而河池、崇左、百色、防城港市的垃圾清運量分別僅為4.9萬噸、5.16萬噸、7.12萬噸和8.82萬噸，相比其他各市，在垃圾處理能力上明顯不足。垃圾清運量可以從側面看出環保基礎設施是否完善。因此，廣西各市在環保基礎設施建設方面也存在不均等現象。

（五）就業人數和社會保障分布不均等

一個地區的就業情況和社會保障水平是體現基本公共服務水平的重要因素。要想實現鄉村振興戰略中“生活富裕”的總要求，首先必須要提高人們的就業率和基本社會保障，讓人們可以自力更生，自給自足，豐衣足食。筆者選取廣西14個市的戶籍人口數、就業人數和基本養老保險人數的數據作為參考，經過計算，得出表1。（1）南寧、柳州、桂林的就業人數分別為97.45萬人、58.47萬人和42.71萬人，明顯大于其他各市的就業人數，其中防城港市的就業人數最少，僅為9.73萬人。而從就業比可以看出，柳州的就業比最高，為15.16%，其次是南寧和防城港，分別為12.96%和10.01%，而貴港市的就業比最低，為3.32%，其次是賀州市，為4.20%。由此可以看出，廣西區域間就業水平還存在較大的不均等。（2）南寧市基本養老保險的人數最多，為210.21萬人，其次為桂林市，為199.43萬人，而基本養老保險人數最低僅為27.11萬人，是防城港市，其次是北海市，基本養老保險人數為39.44萬人。而從各市基本養老保險的比重來看，百色市養老保險比重最高為40.22%，其次為河池市、崇左市，而養老保險比重最低的為北海市，為2.62%，因此，廣西各市基本養老保險服務的比重也存在明顯的地區不均等。由此推之，廣西區域間就業和社會保障服務非均等化現象依然存在。

四、廣西地區基本公共服務均等化制約因素

（一）經濟總量偏低，財政收入難以平衡地方供給

廣西地區由于歷史、地理、自然條件等因素的影響，地區生產總值在全國一直處于落后水平。根據《2017年中國統計年鑒》數據顯示，2016年在兩廣地區，廣東地區的人均生產總值為74016元，而廣西地區的人均生產總值僅為38027元，僅占廣東地區人均生產總值的51.38%，廣西地區的人均生產總值與全國平均水平相比，也有很大的差距。廣西地區經濟發展后勁不足，導致廣西區政府財政收入不足，在地方政府的這塊“蛋糕”本就不大的情況下，很難把政策和資源做到均勻分配，只能集中優勢資源率先發展重要地區，使一部分地區先富起來，做到“先富帶動后富”。因此，廣西南寧市作為政治中心、桂林市作為文化中心、柳州市作為工業中心，憑借各自的地理位置、自然條件和人文資源等優勢發展較快，在資源分配方面明顯多于其他各市，導致其他區公共服務供給不足。

（二）農業基礎薄弱，其他產業發展動力不足

廣西地區土地資源較為豐富，占全國土地總面積的2.5%，在全國各省（自治區、直轄市）中排名第9，但廣西山多地少：山地、丘陵和石山面積廣布，占土地總面積的69.7%，加上廣西地區特殊的地質構造，喀斯特地貌廣布，導致土地利用率較低，人均可耕地面積僅為0.09公頃。從圖8便可以看出，廣西的第一產業產值一直以來明顯低于二、三產業產值，而隨著時間的推移，第一產業的發展速度也明顯低于二、三產業的發展速度，這與鄉村振興戰略中實現第一、二、三產業融合發展的目標相去甚遠。而第二、第三產業總值雖然不斷提高，但是與全國平均水平差距較大。雖然廣西的礦產資源種類多，儲量大，尤其鋁、錫等有色金屬分布較多，但是廣西地區由于山地較多、自然條件較為惡劣加上交通不便、開采技術和技術人員相對缺乏，生產技術落后等因素，導致資源利用率不高，第二產業發展相對落后。另外，廣西第三產業發展不足。例如，雖然廣西少數民族較多，民族特色文化豐富多彩，如壯族的繡球文化、舞獅文化、“三月三”等風俗活動，侗族的風雨橋等特色建筑，桂林的巖溶地貌、劉三姐文化等，但是這些特色民族文化未能充分轉化為特色產業，難以帶動第三產業的發展。因此，第一、二、三產業未能充分發揮出特色優勢，從而提高當地經濟的發展，是造成區域間公共服務供給不足和公共服務不均等的內在原因。

（三）人才匱乏、流失嚴重，制約供給能力

人才是社會發展的主力軍，尤其在科技高速發展的今天。在互聯網、大數據、共享經濟背景下，國家、地區要想發展，必須具備技術型創新人才。一個地區的公共服務能力和水平在很大程度上取決于當地的人才吸納和接收能力。例如，教育服務和醫療服務供給能力和水平的高低，與教師隊伍、醫療隊伍的數量、質量便有很大的關系。由于廣西經濟總量不足，各市自然資源、自然條件、區位優勢等方面差距較大，導致各個地區經濟發展水平差距較大。因此，對人才的吸納能力便有很大差異。如北部灣經濟區的南寧、北海、欽州、防城港等市，由于政策的影響，社會經濟發展較快，待遇、居住環境更好便留住了當地的人才，也吸引著其他地區人才的流入，而賀州、河池、來賓、崇左等市由于區位優勢不明顯，經濟發展緩慢，工資待遇較低，工作人員的居住環境差、交通不便等各種因素，導致當地人才流失嚴重，從而制約這些地區的公共服務供給能力。

五、廣西地區基本公共服務均等化的路徑選擇

（一）加大中央財政投入，使地方財政資金可以選擇性傾斜

十九大報告中提出，要實施區域協調發展戰略，實現基本公共服務均等化。為此，中央需要緊跟新時代的政策步伐和要求，重點關注偏遠、貧困、公共服務與全國平均水平還存在較大差距的民族地區，充分發揮政策優勢。以基本公共服務均等化為導向，加大中央對廣西的財政支持力度，緩解廣西區政府財政吃緊的現象，縮小財政收支嚴重不平衡的現象。結合南寧、桂林、柳州等市的資源優勢，使廣西區政府既能繼續深入發展地區經濟，提高廣西總體生產總值，又能有公共服務項目的支出向來賓、防城港、崇左等基本公共服務不均等的地區傾斜，尤其是在基礎教育、醫療服務、就業保障等方面給予這些地方足夠的支持力度，充分縮小廣西區域間公共服務不均等現象。

（二）發揮市場活力，實現公共服務供給主體多元化

十九大報告中提出，要加快完善社會主義市場經濟體制，支持民營企業發展，激發市場主體的活力。可見，市場在公共服務提供中的地位也越來越重要。鑒于廣西地方政府限于財力或技術，在公共服務領域的能力和水平不足的問題，政府應該鼓勵廣西的市場或民間企業參與到公共服務或公共產品的提供中來。

1. 發展特色農業，提高當地農民收入水平。由于桂西南、桂西北、桂中和桂東北等區域喀斯特地貌廣布，約占廣西境內土地面積的37.8%，耕地條件差，不適宜耕種，加上居住在這些區域的農民生產方式粗放落后，導致土地利用率極低，當地農民的貧困面貌難以改變。為此，政府可以鼓勵市場或企業利用自身技術、資金等優勢，充分利用盤活這些土地資源，通過征用、與農民合資入股等形式，規模經營高山茶葉、茉莉花茶、珍貴中藥材等，既創造了就業崗位，又提高了當地農民的收入。

2. 發展特色文化產業，提高文化服務水平。鑒于廣西民族特色文化資源豐富，企業可以深入挖掘地區特色文化，將民族文化轉化為文化產業，既能提高廣西地區的第二產業的經濟水平，又能提高廣西地區的公共文化服務水平，傳承民族傳統文化。例如流行在桂林市、柳州市、河池市等地的桂劇，在桂林一帶流行的劉三姐文化、壯鄉“三月三”、歌圩節、舞獅等文化活動等，政府可通過為廣西地區文化類企業提供資金、稅收或貸款優惠等方式，使其可以承接起發展桂劇的責任和使命，通過文化創新，引入現代流行文化，使流行歌舞文化與傳統文化相結合，將這些文化活動制作成文化類節目，搬到大舞臺或大屏幕上，既豐富廣西當地人民的基本公共文化服務，又能為當地人民創收。

（三）培養服務型人才，縮小服務水平的差距

十九大報告中提出，優先發展教育事業是提高保障和改善民生的重要舉措。由于廣西位于西南邊陲地區，交通不便，自然條件相對惡劣，經濟發展落后，很多專業技術型人才由于發展空間不足、待遇優勢不明顯、居住環境差等缺點，便選擇離開廣西，到其他地區發展，導致廣西地區吸納人才的能力不足，而人才流失的缺口較大，造成廣西教育、醫療衛生服務、基礎設施建設等領域缺乏專業人才，基本公共服務能力不足。為此，地方政府應該加大對人才培養的投入力度，具體包括：加大對各市鄉鎮中小學教師的培訓，提高教師專業素質和能力；提高廣西偏遠地區教師的工資待遇，并為志愿服務于廣西農村地區的教師提供獎勵或補貼；改善校區教學設備和師生住宿環境，為師生創造良好的學習和生活環境；加大對縣級及以下醫務技術人員的培訓力度，并增加為其提供到市級或省級醫院學習交流的機會，為在自身工作崗位表現優越的醫務人員提供津貼補助以及晉升的渠道等。

參考文獻：

[1]廖文劍.基本公共服務均等化研究文獻綜述[J].遼寧行政學院學報，2008（9）：17-19.

[2]劉志昌，蘇祖安.基本公共服務均等化的內涵研究綜述[J].理論界，2009（3）：196-198.

[3]劉德吉.國內外公共服務均等化問題研究綜述[J].上海行政學院學報，2009（6）：100-108.

[4]郭小聰，代凱.國內近五年基本公共服務均等化研究：綜述與評估[J].中國人民大學 學報，2013（1）：145-154.

[5]譚彥紅.民族地區基本公共服務均等化：現狀評價與路徑選擇——兼評廣西與其他 地區的比較[J].經濟研究參考，2010（41）：56-61.

[6]陳會方，許虹.民族地區基本公共服務均等化問題特征與政府治理變遷——以廣西 公共衛生服務供給為例[J].學習與探索，2014（7）：57-60.

[7]毛勝根.政府能力視域下縣域基本公共服務均等化研究[J].廣西師范大學學報（哲學 社會科學版），2014（2）：67-74.

[8]舒銀燕，龐娟.廣西基本公共服務均等化現狀及對策研究[J].廣西社會科學，2012（1）： 33-37.

[責任編輯、校對：黨 婷]