制度失靈：我國女性公務員職業發展阻滯根源

摘 要： 正式與非正式制度是我國女性公務員職業發展的基本保障，二者客觀存在差異與沖突是導致制度失靈的本源。制度一旦失靈將會直接導致我國女性公務員職業發展的政治生態環境惡化，而政治生態環境的惡化會制約制度執行力。制度失靈無疑已經成為當前我國女性公務員職業發展阻滯的根源。要想實現我國女性公務員職業的順暢發展，通過采取“促進非正式制度向正式制度轉變，減少二者之間的沖突；建立適合女性公務員職業發展的制度，形成導向積極的制度預期；營造女性公務員職業發展良好政治生態環境，保證制度的執行力”等方法與措施對制度失靈進行有效治理，則顯得尤為重要。

關鍵詞： 制度失靈； 女性公務員； 職業阻滯； 根源

中圖分類號： D630.3 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.008

Abstract： The formal and informal systems are the basic guarantee for the career development of female civil servants in China. The objective differences and conflicts are the source of system failure. The failure of the system will directly lead to the deterioration of the political ecology environment of the career development of the female civil servants， and the deterioration of the political ecology environment will restrict the enforcement of the system. System failure has undoubtedly become the source of the development of female civil servantscareer development in China. In order to realize the smooth development of the career， we must promote the transformation of the informal system into the formal system， establish a system suitable for female civil servants career developmen， form a positive system expectation， build a good political ecology environment for career development of female civil servants to ensure the execution of the system.

Key words： system malfunction； female civil servants； professional hindrance； source

據2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，截止到2015年底，全國共有公務員人數總量716.7萬人。另據國家統計局2016年10月發布的《中國婦女發展綱要（2011-2020年）》中期統計監測報告，報告指出我國女性公務員占比不斷提高，2015年女性公務員占比已經達51.9%。[1]從現有的

研究文獻與調研的實際情況分析，我國女性公務員在職業發展過程中，“職業倦怠、職業中斷、職業隔離”現象日益明顯，大多數女性公務員對自身所從事的職業缺乏相應的工作熱情。同時，女性公務員在非正式制度的影響下，她們無法有效處理“自然人”與“社會人”這種雙角色之間的矛盾。這些現象表明我國現有在職、在崗的女性公務員在職業發展過程中均受到了相應的阻滯。在現有完備的國家公務員制度體系中究竟是什么因素形成女性公務員職業發展阻滯，并制約我國女性公務員職業的可持續發展呢？筆者認為，在女性公務員職業發展所需的制度失靈是其根源。因此，從制度的角度去分析制約我國女性公務員職業發展的因素，找出其制度失靈的本源，并加以有效治理，則顯得尤為重要。

一、制度：我國女性公務員職業發展的基本保障

（一）制度的內涵與基本分類

著名制度經濟學家道格拉斯·諾斯（ Douglass North） 認為：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約……”[2]

制度可以分為兩類：內在制度與外在制度。內在制度是從人類經驗中演化出來的，它體現著過去曾最有益于人類的各種解決辦法[3]。在人類歷史發展過程中以大家共同約定遵守的一系列規范表現出來，如各種習慣、文化、習俗和禮貌、倫理道德等等。因此，內在制度是非正式的，即未得到正式機制的支持[4]127。外在制度，則主要是由統治共同體的政治權利機構自上而下地設計出來、強加于社會并付諸實施的制度。外在制度具有專門指令與程序性規則的特點。外在制度永遠是正式的，它要由一個預定的權威機構以有組織的方式來執行懲罰[5]。

（二）我國女性公務員職業發展所需的制度保障

總體來講，我國女性公務員在職業發展的過程中所需制度包括兩類，即非正式制度也稱內在制度和正式制度亦稱外在制度。

非正式制度主要包括長期以來自發形成的價值觀念、風俗、文化、習慣、道德、理論以及意識觀念。非正式制度的產生是自發的，它的作用過程依據約定而俗成的，違背非正式制度只是受到良心和道德的譴責。在女性職業發展過程中，成熟的、富有正能量的價值觀念、社會文化以及風俗習慣都能夠消除現今制約女性公務員職業發展的“男尊女卑、女主內”、“生兒育女”、“女子無才便是德”以及“男性統治世界”的主導觀念，擯棄在女性公務員職業發展無意識地產生的性別歧視的偏見，阻止大多數女性公務員在現有崗位存在的“做一天和尚，撞一天鐘”的懶政思潮蔓延，促進女性公務員積極從事公務員職業，認真履職。因此，成熟的、富有正能量的非正式制度是女性公務員職業發展的保障，能促進女性公務員工作潛能的最大限度的發揮，能不斷地提升女性公務員執政能力與執政水平，進一步實現女性公務員職業發展的順暢與可持續發展。

對于女性公務員職業發展過程面臨的正式制度主要指的就是我國現有的公務員制度。所謂的公務員制度指的就是對公務員的分類、考試、錄用、考核、獎懲、培訓、晉升、解職、退休、保障、待遇等制定系統的法律與規章，并依此對公務員進行管理的制度和體制。[6]主要有：第一，職位分類制度。《中華人民共和國公務員法》第三章第14條規定：“國家公務員實行職位分類制度”。我國公務員職位分類的主要內容包括設置職位、制定職位說明書、確定職務以及確定級別四個方面。成熟完善的職位分類制度為建設一支高素質、專業化的國家公務員隊伍奠定了基礎。作為女性公務員在面臨職位分類時，一定要充分認識自我，做出適合自身的選擇，也只有這樣才能保證自身職業的可持續發展。其次，錄用制度。公務員錄用制度指的是國家行政機關依據法定條件，通過公開考試、錄用公務員所形成的有關錄用條件、原則、方法、標準與程序等一系列具體規定。公務員錄用制度不僅為優秀人才能夠脫穎而出創造了良好的環境，而且能夠在一定程度上杜絕用人過程中的不正之風，也能夠充分激發在崗在職公務員積極進取、奮發向上的精神。現有的國家公務員錄用制度為想從事公務員工作的女性提供了良好的平臺，也是女性進入公務員隊伍面臨的制度選擇。第三，考核與職務升降制度。從2006年11月頒布實施的《中華人民共和國公務員法》經過10多年的實踐與不斷完善，已基本實現“能上能下、競爭上崗、任前公示、年終述職”的制度性要求。我國現有的公務員考核制度體現了“客觀公正、民主公開、注重實績、結果兌現”的基本原則，考核的內容主要涵蓋“德、能、勤、績、廉”五個方面。第四，培訓制度。公務員培訓是指國家行政機關依據經濟社會發展的需要和國家公務員職位的要求，通過各種方式，有組織地為提高國家公務員政治和業務素質所進行的培育。[7]公務員培訓制度不僅能使公務員掌握新理論、新知識、新技術和新思維，而且能夠有效提高公務員行政管理水平。女性公務員應該充分了解我國公務員培訓的方式，依據崗位的實際情況與自身生理、心理周期制定合理的培訓計劃。除上述正式制度之外，我國的《中華人民共和國公務員法》還對國家公務員的社會保障制度、國家公務員的激勵機制、國家公務員的退出機制以及國家的監控機制等等正式制度均作出了明確的規定。因此，不難看出，正式制度對于女性公務員的入職、崗位分類、在崗培訓以及工資、福利等均做出了詳細的制度安排，為女性公務員職業順暢與可持續發展提供了強有力的保障。

綜合上述，不難看出，無論是非正式制度，還是正式制度均為我國女性公務員職業發展提供了強有力的基本保障。

二、制度失靈：女性公務員職業發展的現實障礙

制度失靈已成為我國女性公務員職業發展的現實障礙，探尋制度失靈的緣由，弄清制度失靈對女性公務員職業發展的影響程度，為如何治理與女性公務員職業發展過程中相關制度失靈提供了現實依據。

（一）制度失靈的緣由——正式制度與非正式制度的差異與沖突

制度失靈，簡而言之，指的是“在制度執行過程中，制度執行者以消極不作為來逃避、妨礙、干擾制度對相關利益的調整和分配，或者實施有意偏離甚至違背制度目標的行為，從而使制度目標不能實現的現象和情形。[8]

正式制度與非正式制度的區別不僅與規則的起源有關，而且與其產生的方式緊密相關。在實踐中，非正式制度與正式制度之間存在明顯的、靈活的轉換。有意識制定的、立法通過的正式制度以及由政治過程決定的正式制度的整個框架，都必須以非正式制度或內在制度為基礎。[4]119-122但是，由于正式制度與非正式制度應用或使用的領域并非各自獨立的空間，勢必會在同一領域既會存在非正式制度，也會存在正式制度。這樣，正式制度與非正式制度將會以兩種形態表現出來，即非正式制度服從于正式制度，正式制度凌駕于非正式制度之上。當然也有一種可能，非正式制度與正式制度對于共同作用的對象產生的效益一致。眾所周知，非正式制度所包含的習慣、習俗等都是一直以來人類經驗的積累，其形成過程相當緩慢。換而言之，當一種非正式制度趨于成熟的時候，正式制度或許已經存在、實施和更新多次。[9]所以，在現實生活中正式制度與非正式制度的差異與沖突將會在所難免。一旦這種差異和沖突升級，制度失靈也是情理之中。

（二）制度失靈對女性公務員職業發展的影響

女性公務員作為公務員群體的一員存在于公務員組織系統，必然要受到公務員組織系統固有的制度約束，女性公務員職業發展只能在由公務員組織現實制度所賦予的制度條件中活動。制度失靈對我國女性公務員職業發展的影響過程，可以這樣表述：女性公務員職業發展所需的相關制度一旦失靈，其職業發展的政治生態環境將會惡化，權力開始尋租、權利與金錢混合交易、買官賣官成為常態、人治高于法治。這樣的生態將直接影響我國女性公務員的職業發展。具體如下：

1. 制度失靈導致女性公務員職業發展所需的政治生態環境惡化。女性公務員職業發展的政治生態環境從政治生態的角度來講，指的是社會風氣、政氣、黨風在女性公務員職業發展領域的綜合體現，構成因素主要包括與其職業發展相關的制度、政策、規則、輿論以及道德判斷、價值追求、用人導向等。女性公務員職業發展的政治生態環境通常以“制度安排”、 “文化傳統” 或“風俗習慣”等軟硬環境形式表現出來。[10]當然，制度的失靈既包含非正式制度的失靈，也囊括正式制度的失靈。與此同時，制度的失靈不僅表現為制度主體失靈、制度執行行為失靈，而且制度的終極目標也會隨之失靈。制度失靈將直接會導致制度被替換，制度執行意圖被違背，甚至產生制度抵制、敷衍與制度誤用等等情形。[11]試想，一旦制度失靈，與女性公務員職業發展相關的社會風氣、習俗、政策、制度以及社會輿論也將隨之發展根本性的改變，女性公務員職業發展所需的政治生態環境也將會進一步惡化。

2. 政治生態環境的惡化阻滯女性公務員職業發展。近年來，我國新一屆的領導集體已經意識到政治腐敗的嚴重性，下大決心要凈化政治生態環境，努力營造“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好從政環境。[12]顯然，政治生態環境的惡化，對于公務員來講形成了一種“入職拼關系、干事靠投機、做人無原則、職務晉升逆淘汰”的庸俗價值觀。女性公務員職業發展所需的政治生態環境的惡化最直接的表現就是與其發展相關的正式制度，如錄用制度、崗位或職務晉升制度以及培訓、激勵制度虛置化。同時，與之相適應的非正式制度也會使女性公務員從政意識逐漸淡薄。首先，如傳統文化、舊有的習俗與習慣將會直接或間接地影響女性公務員的自我認知，自我主體意識依然沒有得到改善。其次，社會輿論也在一定程度上影響著女性公務員的職業縱向發展，如現實中一旦某位女性公務員職務或崗位得到了提升，則會出現諸如該女性公務員一定與某領導“私交”甚好，流言蜚語滿天飛。政治生態環境的惡化必將亂相叢生，如“酒桌文化”的盛行，對于女性公務員而言，與男性公務員相比明顯處于劣勢。所以說，政治生態環境的惡化阻滯了我國女性公務員的職業發展。

三、制度失靈治理：女性公務員職業發展的有效路徑

綜合上述，正式制度與非正式制度的差異與沖突是導致女性公務員職業發展制度失靈的理論解釋。制度失靈的直接后果是與女性公務員職業發展所需的政治生態環境不斷惡化，而政治生態環境的惡化將直接作用于女性公務員的職業發展。所以說，制度失靈是阻滯我國女性公務員職業發展的根源。只有有效治理我國女性公務員職業發展過程中的制度失靈，才能保證我國女性公務員職業的可持續發展。結合現有實際，治理女性公務員職業發展所需制度的失靈，可以從以下幾個方面入手：

（一）促進非正式制度向正式制度轉變，減少二者之間的沖突

對于非正式制度與正式制度的研究由來已久，舊制度經濟學學派、過度制度經濟學派、新制度經濟學派以及社會學領域和人類學領域的專家學者均對正式制度與非正式制度的相關概念以及相互關系進行了相關研究。其中，尤以新制度經濟學派的代表學者諾斯的研究成果最為突出。現有的研究表明，作為正式制度包含有社會制度、某一領域的具體制度，如公務員管理制度等以及能體現某種行為方式與規章的更為具體的制度，如某單位獎勵、考核制度等等三個層面。而作為非正式制度是一些不必依靠國家強制力實施的無意識的規則，如價值觀念、習慣、習俗、地域文化和道德倫理等等。[13]

無論正式制度，還是非正式制度，簡而言之，都是為了約束人們行為而設定的規則。所以，二者之間在特定條件下會存在一致性，但由于二者的執行力效果與終極目標以及外在的表現形式、起源與發展規律不同，故二者也具有明顯的差異性，并且兩者的差異性在一定意義上不可避免地存在。正式制度與非正式制度的一致性，表明兩者具有一定的互補性與融合性，二者互為補充、互為支撐。兩者差異的客觀存在是一個不爭的事實，說明兩者在特定情形將會互相排斥，并以沖突的形式表現。

毋庸置疑，我國女性公務員在其職業發展的過程中既受到正式制度的約束，也不同程度受到非正式制度的影響。二者對于女性公務員職業發展的影響會出現以下三種情況：第一，當與女性職業發展的相關正式制度還沒有形成時，非正式制度將成為其職業發展的主導；第二，當與女性職業發展的相關正式制度已經形成，正式制度將成為其職業發展的主導；第三，雖然與女性職業發展的相關正式制度已經形成時，但是非正式制度仍然在其職業發展過程中處于主導。[14]不用否認，前面兩種情形，在我國女性公務員職業發展過程中是極為普遍的現象，在其他領域也一樣具有普遍性。而第三種情形，則是正式制度與非正式制度差異存在的外在表現，也是導致現階段我國女性公務員職業發展過程中制度失靈的主要原因。

要想避免女性公務員職業發展過程所需制度失靈，應該努力促進非正式制度向正式制度的轉變，減少二者之間的差異與沖突。具體可以從以下幾個方面入手：首先，對于積極的、成熟的非正式制度，我們應該采用規范與試點的方式，實現非正式制度向正式制度的轉變，如對于能積極促進女性公務員職業發展的價值觀念、地方政策、用人決策的德才兼備等等，要及時歸納總結，要在充分調研、論證、聽證與公示的程序下，使其轉變為科學的、適時、有效的正式制度；其次，對于消極的、不成熟的非正式制度，我們應該采用消除與設置的方式，實現非正式制度向正式制度的轉變，如女性公務員職業發展中的“關系文化”、“潛規則”、“酒桌文化”以及“男權主義”等等要及時的消除，對于有利于女性公務員職業的好的做法、好的經驗總結，可以根據實際情況及時設置為正式制度；最后，對于中性的、成熟的非正式制度，我們應該采用引導與轉變。如對于女性職業發展過程中，處于中性的習慣、習俗、倫理道德以及慣例、準則等等，要加強積極引導，讓其朝正式制度的方向發展，為其成為正式制度奠定良好的基礎，避免其發展成為消極的非正式制度。[15]

（二）建立適合女性公務員職業發展的制度，形成導向積極的制度預期

任何一種制度的建立或形成，包括正式制度與非正式制度，都有其自身對于實施后的預期目標。作為女性公務員職業發展所需的制度安排，就目前的實際情況來看，主要依據《中華人民共和國公務員法》。該法從起草到正式頒布實施經歷了近五年的時間，對涉及公務員職業發展的各個環節的制度或規定均設置了相應的預期目標，以期望通過該法的實施突破公務員管理中存在的問題，形成科學化、專業化、法制化的公務員管理制度。

回顧該法十多年的實踐，雖然取得了較大的成就，比如依法管理的格局初步形成，做到了公務員管理的諸多環節有法可依；細化了公務員獎懲、約束制度，突出物質與精神獎勵結合、干部問責與個人事項申報相結合的獎懲與約束制度；建立了“逢進必考”的公務員選拔機制，優化了公務員隊伍結構，提升了公務員整體的執政能力與水平。但是也不同程度地存在一些問題，如公務員品位分類向職位分類轉換的問題依然沒有得到徹底解決；在公務員錄用過程中，如何加大開放引進，如何建立專業技術人員在公務員隊伍中的準入與準出機制，[16]如何真正實現聘任制，就目前來講依然處于摸索與試點階段；還有公務員職務或職務晉升中怎么樣體現民主與科學，如何消除公務員績效考核過程出現的過程與結果出現差異或偏差以及出現偏差或差異時公平與效率如何兼顧等等問題。

這些存在的問題，深層次地反映出與之相關的制度或法律在執行后，并沒有達到該制度或法律所設置的預期目標。我們知道，一旦正式制度在執行過程發生失靈，而此時非正式制度在人們的制度選擇中將會處于主導地位，將會左右或約束人們的行為規范。如果是消極的、不成熟的非正式占據主導地位，制度達到的目標將會大大偏離預期設定。在這種情況下，建立適合女性公務員職業發展的正式制度，滿足女性公務員職業發展的預期顯得尤為重要。

作為女性公務員來講，其入職的預期主要表現為工資、福利待遇較好，職業發展空間較大。但從2016年我國頒布實施的《專業技術類公務員管理規定（ 試行） 》和《行政執法類公務員管理規定（ 試行） 》其主要制度預期是解決基層公務員“機構規格低、晉升臺階少、工資待遇低、壓職壓級嚴重、職業發展空間不大”等實際問題[17]。從現在實行的情況來看，依然沒有達到制定之初的預期。因此，在制定女性公務員職業發展的相關制度時，要消除女性的身份特征，充分考慮女性的生理特征、心理特征以及其具有的“雙角色”特點。只有這樣，才能保證招錄制度、分類制度、專業與綜合技能培訓制度以及相應的激勵等等制度的預期得以實現，促進女性公務員職業的可持續發展。

（三）營造女性公務員職業發展良好政治生態環境，保證制度的執行力

政治生態環境從政治生態的角度來講，指的是社會風氣、政氣、黨風在政治生活、領導活動和干部隊伍建設等領域的綜合體現，構成因素主要包括制度、政策、規則、輿論以及道德判斷、價值追求、用人導向等，通常以 “制度安排”、 “文化傳統” 或“風俗習慣”等軟硬環境形式表現出來。[18]

營造女性公務員職業發展良好政治生態環境，能夠保證正式與非正式制度的執行力，也是有效制止女性公務員職業發展所需制度失靈的對策與措施。長期以來，政治生態環境的惡化，制約了女性公務員的職業發展，比如“官場文化、特權思想、裙帶關系”等政治生態環境的惡化，嚴重影響了涉及女性公務員職業發展等相關制度的改革與推進。還有如今表現明顯的“官場潛規則”勝于法律法規的現象，一些公務員干部將公務員干部隊伍建設當作家族事業來經營，并沿著血緣、地緣、業緣、學緣、姻緣、官緣等多重關系網從低到高結成 “蜂窩狀關系網”。[18]

毋庸置疑，良好的政治生態環境既是女性公務員職業發展的基礎與保障，也是女性公務員職業順暢可持續發展的內在推動力。與此同時，女性公務員職業的可持續發展不僅能夠實現政治生態的“平衡性、開放性、互動性”，糾正政治生態的結構失衡，改變不合理的人身依附關系，確保一律平等，使權力進一步受到約束[19]。當一切特權思想被消除，權利受到強有力的約束時，自然而然制度的執行就會不斷提升。

要想為女性公務員職業發展營造良好的政治生態環境，保證與之相關制度的執行不斷提升，可以從以下幾個方面入手：首先，強調文化導向和文化教育功能。通過先進文化的正確導向與教育，不僅能消除中國傳統文化或風俗習慣對女性公務員自我認知的影響，而且逐步轉變男性公務員自我認知并加以有效滲透，徹底消除“男性統治世界”的主導觀念。其次豐富和創新風清氣正和從政清廉的政治文化，滿足女性公務員精神內需，形成女性公務員良好的公務倫理文化氛圍。第三，加強“關鍵少數”的理想信念教育。這些所涉及的“關鍵少數”基本上為本單位的“一把手”。 [20]而且要增強其作為“一把手”的主體意識，全局意識，擔當意識，擔好選人用人之責。身體力行，積極營造風清氣正的政治生態環境。第四，實現民主集中制，對于重大問題提交“常委會”討論，充分發揮群體智慧。這樣不僅對權力進行了適度的分解，不能讓“一把手”一言堂，而且能在一定程度上彌補現有制度的“缺陷”，從根本上鏟除滋生腐敗土壤。最后，建立和完善現有巡視組制度體系，充分發揮紀檢監察部門的作用，將現有的巡視檢查、意見反饋、落實整改有機結合。做到定期與不定期、長期與短期、明察與暗訪、書面匯報與實地考察等有機結合。實現黨內關系正常化、作風建設常態化、分工體系規范化、紀律處分嚴格化的女性公務員職業發展的政治生態環境。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]