科技行政執法體制改革研究

翟曉舟

摘 要： 1996年，為了落實新頒布的《促進科技成果轉化法》，我國各地方陸續于上世紀末期與本世紀初期出臺了本行政區域內關于促進科技成果轉化的地方性法規。為了全面貫徹2015年修正后促進科技成果轉化法，各地方陸續開始對本地方的科技成果轉化法規進行了新一輪調整。這一次的地方立法調整反映了各地方積聚已久的科技成果轉化的立法需求，也為從中央到地方的科技行政執法體制提出了改革新要求。

關鍵詞： 地方性法規； 地方立法； 科技成果轉化； 法規修訂

中圖分類號： D927 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.019

Abstract： Based on the revision of law of promoting the transformation of scientific and technological achievements in 2015 and the realistic dilemma of promoting the transformation of scientific and technological achievements in local areas， local technology legislation stepped into intensive adjustment and several revision s of the local decrees have issued. In this context， local legislation fully implements the national basic transformation of scientific and technological achievements legal system and meets the needs of local economic development， speeds up self-development.

Key words： local decree； local legislation； transformation of scientific and technological achievements； revision of the local decree

地方性法規主要用于根據本行政區域內的實際情況執行法律和行政法規、管理地方性事務以及就國家尚未制定法律或者行政法規的其他事項先試先行。目前，各類地方性法規是我國為數最多的法律淵源，它的存在使得各地方可以在滿足自身不同發展特色需求的情況下有效地延伸和完善國家立法，保障國家法律體系的結構嚴謹，為行政執法體制改革提供堅實的法治保障。

我國關于促進科技成果轉化的地方性立法始于上世紀90年代末期，江澤民同志在全國科技大會上的講話中提出了實施科教興國的戰略。于是，各地方在已經具備了一定地方性科技立法基礎的條件下，開始著手制定地方性轉化法規。以江蘇省為例，江蘇省于1990年率先制訂了《江蘇省技術市場管理條例》，隨即于1992年制定了《江蘇省科學技術進步條例》，該條例的制定早于國家科學技術進步法一年，不僅為推進其本省的科技進步工作起到重要的法律促進作用，更是為國家制定科學技術進步法提供了立法參考。[1]之后的1996年和1998年，江蘇省又于分別制定了《江蘇省發展高新技術條例》和《江蘇省科學技術普及條例》，《江蘇省促進科技成果轉化條例》頒布于2000年。再以廣東省為例，1986年，廣東省制定了全國第一部關于技術市場管理的地方性法規——《廣東省技術市場管理規定》，90年代又陸續制訂了《廣東省民營科技企業管理條例》《廣東省促進科學技術進步條例》《廣東省專利保護條例》《廣東省技術秘密保護條例》等一系列地方性科技法規。2000年，由廣州市人大常委會制訂了《廣州市促進科技成果轉化條例》，適用于廣州市行政區域內進行的科技成果轉化活動。江蘇省與廣東省的做法基本上代表了全國大部分地方進行地方性轉化法規立法的情況，即先制定一些涵蓋鼓勵技術市場、促進技術進步、推進科技普及等內容的法規，再制定轉化法規。產生這一現象的主要原因包括：第一，根據科技創新規律，先要解放和發展科技生產力，推動科技體制改革，才能為科技成果源源不斷地產出提供可能性，有了科技成果才有可能實現成果轉化；第二，我國科技立法體系的確立，需要科技進步法從原則上建立科技法律的大政方針，作為其他科技立法的依據和指南，因此，法學界對于科技成果轉化法的定位是作為科學技術進步法的配套性立法[2]；第三，地方上推進科教興國戰略的主要是百姓的科技意識和法治意識不足、在體制原因影響下的科技與經濟難以形成一體化、科技經費長期匱乏等基礎性問題，轉化法規并不直指上述問題。盡管是作為科技進步法的配套立法，在國家轉化法的立法促進下，全國大部分地方也均在本世紀初期完成了本地方區域內地方性轉化法規的制定。而本次國家轉化法的修改則再一次促進了各地方對于地方性轉化法規的新一輪立法與法規修訂，并且這一次的地方立法與法規修訂結合了自科教興國、科教興省等科技戰略實施以來各地方積聚已久的科技成果轉化的困境與問題，較之第一次的立法有了更為積極和深遠的意義，對于科技行政執法體制改革而言是最根本的法制支持。

一、本次地方性轉化法規的立法及法規修訂現狀

目前，國內并沒有針對地方性轉化法規修訂的專門研究。有學者在地方性法規修訂的研究中指出，地方法規由于立法主體分散各地、立法程序各有不同而難以保障地方立法質量，從而導致上位法的效力在地方有所削弱；[3]因此，有學者特別強調，任何法規的制定或者修訂，都應該本著科學與實事求是的精神，堅持以依法治國為導向，注重維護社會穩定，保障地方管理工作，并且與上位法相沖突的條文，都應該進行相應的修訂；[4]修訂時，要遵循正確的立法原則，以自治地方條例的修訂為為例，修訂需要保障地方自治權、具有操作性、吸收借鑒優秀立法經驗；[5]修訂后的地方法規應該在條文表述上更加嚴密規范、鞏固被規范對象的發展基礎、可以為區域經濟和社會發展服務、有利于推動相關被規范對象的社會化與市場化程度。[6]在地方性科技法規的立法中，有學者指出，促進地方科技管理的最佳方法便是加強地方性科技立法，優化地方科技立法的最佳方法則是在維護國家法制統一的前提之下，充分發揮地方特色、反映地方需求、制定規范的立法程序、做好法規規制內容的合理協調；[7]地方性科技立法的重點在于通過調整和規范政府及相關部門的行政行為來引導社會創新行為；[8]并且，著力解決地方科技立法重復與沖突嚴重、從部門利益出發、重數量輕質量等影響法規效益的突出問題。[9]

實踐中，本次轉化法的修改是按照黨的十八屆三中全會關于促進科技成果資本化、產業化的總體要求，就增進社會各界對科技成果信息的了解、充分調動科技主體的轉化動力、強化企業在科技成果轉化中的主體地位進而推進產學研合作、創造良好的科技成果轉化服務環境四個重點問題而展開的。各地方則是在貫徹、落實轉化法、若干規定的前提下，依據立法法的規定，結合各地創新發展實踐，積極地制定或修訂了本地的轉化法規。

二、修訂形式

地方性法規基于上位法制定，法規修訂一方面是地方落實上位法的主動調整，一方面是地方社會、經濟發展實踐的有力推動。依據上位法，借鑒外省、市立法經驗，結合陜西省科技成果轉化的實踐需求，結合《陜西省促進科技成果轉化若干規定（試行）》中的有益探索，對現行《陜西省促進科技成果轉化條例》提出涉及以下擬修訂內容：立法目的與依據、適用范圍、基本原則、政府支持與職能分工、成果登記與轉化信息公開、科技成果轉化方式、成果的市場定價機制、成果處置權改革、職稱評定改革、提高企業主體地位、財政經費扶持、科技金融支持、轉化收益分配、單位收益處置、軍民融合、法律責任等。

（一）法規修改的形式

現行的《陜西省促進科技成果轉化條例》制定于2005年，于2010年進行過一次修正。本次修改面臨的首個問題便是采用何種方式對轉化條例進行修改。

目前，我國立法實踐中采用過的修改形式主要有三種：修訂、修改決定和修正案。《陜西省促進科技成果轉化條例》的第一次修改，采用的便是“修改決定”這一形式，提請審議時有的草案冠以《陜西省促進科技成果轉化條例（草案）》的名稱，審議通過時，陜西省人民代表大會常委會作出《關于修改部分地方性法規的決定》。當時，采用“修改決定”的原因主要是基于原條例的基本原則和主要條款基本適應需要，條例的表現形式和內部結構也基本合理，只是原條例的某些方面、某個部分或者某些詞句、若干條款不能適應陜西省經濟社會發展和法制建設的需要。但是，本次轉化條例的修改內容很多，僅初次提交的法規草案中，便對原有二十七條條文中的二十一條進行了修改，合并原有條文一條，另增加條文七條。修改及增加主要基于上位法修訂、陜西省科技成果轉化實踐需求以及術語規范化等技術性原因。正式修訂完成的《陜西省促進科技成果轉化條例》共五十四條，比原有條文總數增加了一倍。從具體內容上來看，修改后的條例刪除了原條文中不適應形勢發展的條款，比如原第十二條中關于技術合同認定登記工作的規定，原第十三條中創業投資機構類型的規定等內容；細化和豐富了原條文中較為原則、仍符合陜西實際的條款，比如，將原條文第二十三條關于專業技術人員在科技成果轉化中的貢獻作為專業技術職稱評審的重要依據，修改為第三十四條，建立健全科學技術人員分類評價制度，對完成、轉化職務科技成果做出重要貢獻的人員，貢獻特別突出的，可以破格申報職稱評審，并對具體人員類型進行了說明；結合陜西實踐經驗，大幅度補充新的制度措施。比如，新增了建立科技報告制度、以企業為主體、市場為導向、產學研緊密結合的技術創新制度、創新科技成果轉化服務機制、建立健全軍民融合協調機制、農業科技成果轉化推廣應用機制等內容。因此，針對這種修改的條文和內容較多、修改幅度較大，重新公布時，在編排校對方面工作量很大的情況，陜西省轉化條例采用了修訂形式。2016年6月1日起施行的《甘肅省促進科技成果轉化條例》、2016年12月1日起施行的《河北省促進科技成果轉化條例》同樣采用了修訂形式，并在重新公布時，宣布原條例同時廢止。天津市和遼寧省則是選擇了通過修改決定的方式，分別于2016年3月30日、2016年12月7日對《天津市促進科技成果轉化條例》《遼寧省促進科技成果轉化條例》進行了修改。

各地方性科技成果轉化法規的修改或修訂可以視自身情況，對于需要修改的條文比例較大、需要增加的條文較多、需要調整法規編章節結構的，可以采用修訂形式；對于需要修改的條文比例較低、需要增加的條文較少、無需調整法規編章節的，可以采用修改決定形式；目前，采用修正案形式進行修改的法規缺乏正式統計，不過，以修正案形式進行的修改在法律修改中明確存在，例如：對于憲法、刑法的修改，除大的修訂外，一般都采用了修正案形式。另外，地方人民代表大會常委會對提請審議的法律修改形式有不同意見的，也可以在審議中進行調整。

（二）法規修訂的結構單位

修訂前的《陜西省促進科技成果轉化條例》共計二十七個條文，未劃分章，條文排列的邏輯順序可以被概括為概念原則、地方政府職能、技術交易、金融支持、對科技主體（如：高等學校、科研機構、企業等）的鼓勵與支持、法律責任，沒有區分章節。修訂后的條例參照促進科技成果轉化法的邏輯結構，將條例內容分設七章，分別為“總則”、“組織實施”、“服務機構”、“保障措施”、“技術權益”、“法律責任”、“附則”。

根據《立法法》規定，我國規范性文件的結構單位包括了編、章、節、條、款、項、目。編、章、節是對法條的歸類，在適用法律、法規時只需引用到條、款、項、目即可。“編”一般在條文眾多的法律中常見，地方性法規中鮮有，有時在對法規進行匯編時有適用，但是，在法規修訂中從未涉及。“章”在地方性法規中較為常見，《廣東省促進科技成果轉化條例》《河北省促進科技成果轉化條例》中便對法條劃分了“章”。一般而言，內容繁多，各章之間具有相對獨立性時才劃分“章”。《甘肅省促進科技成果轉化條例》在修訂前劃分了“章”，新修訂之后取消了“章”的劃分。“節”作為附屬性結構單位，只在章下設置，不能脫離于章而獨立存在，并且只在必要時才設置。很多法律、法規的章下并未設置節，在這一點上，無需為追求形式而強行設置。“條、款、項、目”是法律、法規中的基本表達方式，尤其是“條”，在法律、法規中可以沒有其他任何結構，但是不能沒有條，“款、項、目”則根據條文表達的復雜性，按需要設置在“條”下。陜西省轉化條例在征求意見稿以及正式頒行版中均只設置到“項”，沒有繼續向下延伸。近期修訂的《甘肅省促進科技成果轉化條例》《河北省促進科技成果轉化條例》《廣東省促進科技成果轉化條例》也僅在“條”下僅設置到“項”。

各地方性科技成果轉化法規的修改或修訂可以視法規內容的多少設置結構單位，一般而言，法規中如果需要設置“章”的，應當具備足以劃分三到四章以上的條件。總則（一般性規定）、分則（具體性規定）和附則（補充性規定）是最基本的結構。設置“節”則根據形式表達需要，不必要在所有章下都設立節。“款、項、目”則在條文的意思中包含多個層次時，為了使條文意思表達完整、形式表達清晰而使用。

三、法規修訂的內容

本次國家轉化法修改涉及多項內容，各地方性法規在進行修訂時，均特別關注了對于上位法的貫徹落實，同時注重對于地方轉化實踐需求的促進。在陜西省轉化條例的第二次征求意見稿中，基于上位法修改、陜西省科技成果轉化實踐需求以及術語規范化等原因進行的修改分別占修訂后條文總數的32%、36%、19%。其中，為滿足陜西省轉化實踐需求而修改的條文在基于各種原因而修改的條文中列第一位。正式頒行的轉化條例還特別根據陜西省的實際需要增加了服務機構這一章節的內容，用于促進陜西省科技成果轉化服務提升。甘肅、河北、廣東三省也在其轉化條例中對于上位法提出的突出政府引導作用、突出企業主體地位、改革成果轉化評價機制、取消成果轉化的審批備案、關注成果完成人以及在轉化中做出重要貢獻的人員的獎勵等轉化中的核心問題，在法規中進行了明確的規定。

（一）貫徹落實上位法

貫徹落實上位法是地方性法規的基本作用之一。以陜西省為例，陜西省科技廳為轉化條例的修訂，多次組織調研，并一直追蹤國家轉化法的修訂進程。同時，立即著手進行重點項目的立項研究，并依據國家轉化法的主要精神和修改內容，召開學習座談會、專家論證會、征求意見會等方式，多次對條例草案進行了修訂和論證。陜西省轉化條例中貫徹落實了強化企業在成果轉化中的主體作用、進一步鼓勵各類科技主體參與轉化、加強科技成果信息發布、完善科技成果處置和收益分配等多個上位法提出的重要規定。

（二）延伸上位法規定

在貫徹落實上位法的基礎之上，地方性法規的另一基本作用便是延伸上位法的規定。陜西省轉化條例在征求意見稿中就科技成果自主決定轉讓、許可或作價投資，以及后續的協議定價、掛牌交易、拍賣等問題進一步延伸規定“財政資金資助形成的科技成果……通過協議定價的，高等院校、研究開發機構應當授權項目完成人主持公開詢價，談判確定成交價格，并依照有關規定在本單位公示”，進一步賦予了項目完成人在財政資金資助形成的科技成果進行協議定價時主持公開詢價的權利，延伸了項目完成人在協議定價中的權利。河北省轉化條例也進一步探索了科技成果產權制度改革。

（三）突出地方特色

我國是單一制的國家，但是各地方經濟社會發展水平不一致。為了適應這一基本國情，保障在國家最高權力機關集中行使立法權的前提下，滿足各地方千差萬別的不同情況需求，立法法確立了統一而又分層次的立法體制，用以確保在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性。采取問題導向，直指本地科技成果轉化實踐中的困境與問題是本次陜西省轉化條例修訂的重大特色。例如：陜西擁有全國唯一的“國家知識產權運營軍民融合特色試點平臺”，陜西省十三五規劃又提出了“推動軍民資源開放共享”。藉由本次轉化條例的修訂，需要為“建立一套具有特色的軍民融合科技創新體制機制”提供有力的法規依據。因此，陜西省轉化條例提出了要求省人民政府建立健全軍民融合協調機制，加強軍民科技成果相互轉化的政策引導，完善軍民科技規劃計劃的銜接與協調，促進軍民融合創新發展。甘肅省轉化條例的地方特色則包含了推動貧困地區經濟社會發展的具體要求等方面，要求“縣級以上人民政府應當將科技成果轉化納入地方扶貧開發規劃”；河北省則在其轉化條例中突出了與京津等地協同轉化的問題，規定了“推進構建京津冀協同創新共同體”等內容。

四、科技行政執法體制改革與法規修訂

包括進行法律、法規修訂在內的科技立法活動是推進科技行政執法體制改革的基礎環節，而以此為基礎的行政執法體制改革需要相應地充分發揮修訂后的法律、法規的積極作用。

（一）根據修訂后的立法調整行政執法主體執法思路，加大法律、法規的可執行力度

法律、法規的修訂是國家理念變更通過立法形式的確認。較之政府以政策形式發布的各類文件，能夠通過立法進一步確認的調整意味著重復、長期、強制適用的必要性。因此，除了依法調整執法行為之外，理念性的轉變更為重要，需要明白立法調整背后法律、法規倡導的基本理念的轉變。科技行政執法體制改革同樣需要遵循這一基本規律。一方面，通過行政執法行為落實科技法律、法規從管理到服務的理念轉變。例如，科技部根據《國務院辦公廳關于做好行政法規部門規章和文件清理工作有關事項的通知》精神，按照依法行政、轉變職能、加強監管、優化服務的原則和穩增長、促改革、調結構、惠民生的要求，決定對《科學技術成果鑒定辦法》等規章予以廢止。這意味著過去政府管理科技成果鑒定的方式已經不適應社會發展的需要，政府進行科技管理的理念已經向科技服務的理念轉變，可以由市場第三方完成的行為應該歸還給市場。另一方面，通過行政執法行為實現服務多元化的理念轉變。例如，我國轉化法規定，國家要建立、完善科技報告制度和科技成果信息系統，向社會公布科技項目實施情況以及科技成果和相關知識產權信息，提供科技成果信息查詢、篩選等公益服務。陜西省科技成果轉化條例進一步規定，要求省科學技術行政部門應當會同其他有關部門建立統一的科技報告制度和科技成果信息系統，規范科技成果信息采集、加工與服務活動。對此，科技部于2017年下發《科技部辦公廳關于加快地方科技報告制度建設的通知（國科辦創〔2017〕47號）》，各地方要在2017年底前建立科技報告制度，啟動科技報告收集加工工作。從2017年11月底開始，各地方要定期向中國科學技術信息研究所匯交科技報告。在2018年6月底前建成科技報告服務系統，并與國家科技報告服務系統實現互聯互通。在貫徹落實立法調整的同時，樹立了科技信息和科技成果公開共享的多元化服務理念，層層落實，增強了法律、法規的可執行力度。

（二）根據修訂后的立法明確變更后的行政執法主體權限，防止部門之間的推諉扯皮影響執法效率

進行立法調整的重要目的之一便是根據社會發展的現實需要，為法律、法規的規制對象提供符合現實需求的法律行為指引。新的行為指引中如果涉及行政執法主體的執法權權限變動，則相關行政執法主體應該根據修訂后的立法內容積極落實法律、法規的新規定，避免增加法律、法規的適用困難。例如，早在2014年，經國務院批準，財政部、科技部和國家知識產權局聯合印發了《關于開展深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》，將在國家自主創新示范區、合蕪蚌國家自主創新綜合試驗區選擇若干符合條件的中央級事業單位開展科技成果使用、處置和收益管理改革試點。2015年，依據我國新修訂的轉化法規定，國家設立的研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉讓、許可或者作價投資。《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》中進一步規定：“國家設立的研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉讓、許可或者作價投資，除涉及國家秘密、國家安全外，不需審批或者備案。”包括陜西省轉化條例在內的很多地方性法規中也都進一步落實了原則上“不需報相關主管部門審批或者備案”的法律規定。因此，相關行政執法主體需要根據修訂后的法律、法規，切實協調財政部門和國資部門在上述行政主體執法權限變動中可能出現的問題，讓參與科技成果轉讓、許可、作價投資中的權利主體切實享受到法律、法規修訂后的實際利益。避免在立法修訂后，由于對自身權限變動的認識不足而為行政執法增加新的困難，架空修訂后的法律、法規的新規定，影響行政部門的執法效率。

（三）根據修訂后的立法構建協調的行政執法體系，深入探索將法律、法規為權利主體設置的合法權益落到實處的新舉措

立法變動帶來的權益要從紙面上走向現實，不能僅在舊的執法框架下尋求舊瓶裝新酒的法律、法規落實，而是需要積極探索實現新法的新舉措。例如，我國轉化法為了提升科技人員轉化成果的積極性，提出通過轉讓或許可取得的凈收入及作價投資獲得的股份或出資比例，應提取不低于50%用于獎勵，對研發和成果轉化作出主要貢獻人員的獎勵份額不低于獎勵總額的50%。科技人員在成果轉化中開展技術開發與服務等活動，可依法依規獲得獎勵。在履行職責義務前提下，免除事業單位領導在科技成果定價中因成果轉化后續價值變化產生的決策責任。陜西省為了加大鼓勵力度，在陜西省轉化條例中將對完成、轉化職務科技成果做出重要貢獻的人員給予獎勵和報酬進一步提升至80%的比例。又在《陜西省促進科技成果轉化若干規定（試行）》中，將省屬高等院校、研發機構中有成果完成人實施轉化的比例提升為不低于90%。在國家和地方積極采取措施，加大力度鼓勵科研人員進行科技成果轉化的同時，財政部門、稅務部門、科技部門更是協同職能，積極探索如何將50%、80%、90%的獎勵切實地落到科研人員手中的新舉措。2018年5月，財政部、稅務總局、科技部聯合印發的《關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知（財稅〔2018〕58號）》中指出，為進一步支持國家大眾創業、萬眾創新戰略的實施，促進科技成果轉化，依法批準設立的非營利性研究開發機構和高等學校根據《中華人民共和國促進科技成果轉化法》規定，從職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵，可減按50%計入科技人員當月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。通過職能部門之間為實現法律、法規而不斷實施的新舉措，在新立法得以貫徹、落實的同時，整個科技行政執法體制形成了改革新氣象。

（四）根據修訂后的立法，規范科技執法程序。法律、法規調整之后，應該根據實體內容的變更，對執法程序做出相應的調整

例如，結合2017年陜西省人民政府法制辦公室印發的《陜西省行政執法公示辦法（試行）》《陜西省行政執法全過程記錄規定（試行）》《陜西省重大行政執法決定法制審核辦法（試行）》，陜西省科技行政執法系統正在積極規范科技行政執法行為，提高科技行政執法工作透明度，保障和監督科技行政執法部門依法行政，保障公民、法人和其他組織的合法權益。同時，根據國家轉化法對于未能依法提交科技報告、匯交科技成果和相關知識產權信息進行處罰的新規定，陜西省轉化條例中增加了對于違反提交科技報告、匯交科技成果和相關知識產權信息的處罰。對于該項新增處罰，行政執法部門應該在行政執法中明確設定以該法條為實施依據的行政處罰的行政執法權力項目名稱、實施權力的責任主體、明確責任事項（包括：立案責任、調查責任、審查責任、告知責任、決定責任、送達責任、執行責任等）、責任事項的處罰依據、追責情形等內容，并在必要的時候提供咨詢電話、監督電話等其他內容，同時公布實施流程。

五、結語

地方性法規是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分，擔負著承上啟下、保障法律落實、促進地方發展的重任，是科技行政執法的基本法律依據。地方性法規的修訂或修改等工作必須結合國家法律的制定和修改情況形成一個動態、開放、發展的體系，在貫徹上位法的同時，充分吸收民意、發揮地方優勢，注重建立長效機制，探索地方法規評價機制與清理常態化，促進科技行政執法體制的改革與完善。

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[責任編輯、校對：楊栓保]