公共文化體育設(shè)施應(yīng)用PPP模式探討

張慶

【摘要】PPP項目是新時期政府資本與社會資本合作的新模式，對于解決財政壓力，發(fā)揮社會資源配置具有重要實踐意義。公共文體設(shè)施項目可以借鑒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的經(jīng)驗，發(fā)揮比政府主導(dǎo)更加明顯的優(yōu)勢。在利用PPP模式進(jìn)行公共文體設(shè)施項目的建設(shè)運(yùn)營過程中，可以采取建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系、市場化運(yùn)作和維護(hù)社會資本的市場主體地位等策略，保證項目社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的有效實現(xiàn)。本文通過分析公共文化體育設(shè)施PPP項目的內(nèi)涵與特點分析，了解到目前公共文化體育設(shè)施PPP項目存在的法律體系不完善，缺乏信用契約精神，價格形成機(jī)制不健全等問題；最后針對問題提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 公共文體設(shè)施項目 應(yīng)用策略

一、公共文化體育設(shè)施PPP項目概述

1.公共文化體育設(shè)施PPP的內(nèi)涵

公共文化體育設(shè)施PPP項目是一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式，主要是政府資本與社會資本合作，共同籌資后實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者共同提供公共服務(wù)。公共文化體育設(shè)施PPP項目不僅可以提升社會資本發(fā)展活力，同時也可以降低政府投資壓力，實現(xiàn)地方政府債務(wù)壓力的減少，充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)管理能力。政府和社會資本合作的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目目前已經(jīng)在社會多個領(lǐng)域?qū)嵺`和發(fā)展，有利于增加了社會資本的投資發(fā)展機(jī)會，帶動社會資源配置效率提升。公共文化體育設(shè)施PPP項目主要是通過社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步實現(xiàn)了社會公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)效率的全面提升，最終有利于社會福利的增加?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目未來的發(fā)展空間和發(fā)展范圍將不斷擴(kuò)大，公共文化體育設(shè)施PPP項目的發(fā)展機(jī)制也將不斷升級和完善。在了解公共文化體育設(shè)施PPP項目內(nèi)涵的基礎(chǔ)上下面將對其特點進(jìn)行總結(jié)。

2.公共文化體育設(shè)施PPP的特點

（1）公共文化體育設(shè)施PPP項目建設(shè)以私有部門和公有部門共同合作完成，與傳統(tǒng)的政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案相比，公共文化體育設(shè)施PPP項目也是進(jìn)行融資建設(shè)的專項部門管理，私有資本參與主體負(fù)責(zé)具體的方案實施，整體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)流程與方法并沒有過多改變。

（2）公共文化體育設(shè)施PPP項目的參與主體包括政府部門與社會私營企業(yè)個體，多主體參與自然需要相互監(jiān)督，同時，私企的項目建設(shè)主動性與責(zé)任性也會大大提升，會更加關(guān)注關(guān)系到切身利益的公共文化體育設(shè)施建設(shè)效果和進(jìn)度，因此公共文化體育設(shè)施PPP項目的參與主體監(jiān)督管理效果更佳突出，項目建設(shè)水平和效率與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施相比有明顯提升。

（3）公共文化體育設(shè)施PPP項目最大特點在于利益捆綁，政府與社會資本合作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目區(qū)別于政府單獨(dú)參與的建設(shè)項目，政府建設(shè)的主要目的在于滿足公共需要，而私營企業(yè)參與后的項目建設(shè)主要目的在于實現(xiàn)個體利益最大化，因此私有與公有的利益捆綁不僅降低了項目風(fēng)險，同時也實現(xiàn)了互利共贏。參與主體增加和項目建設(shè)的盈利性增加都是強(qiáng)化監(jiān)督管理，激發(fā)社會資本建設(shè)活力的重要因素。

二、公共文化體育設(shè)施PPP項目存在問題

1.法律體系不完善

公共文化體育設(shè)施PPP項目由于是公共建設(shè)項目，因此具有公共產(chǎn)品的非排他性，單純依靠市場力量無法實現(xiàn)有序開展。因此，公共文化體育設(shè)施PPP項目需要完善的法律法規(guī)加以引導(dǎo)，為新型融資發(fā)展模式提供法律維護(hù)和支持。但是從目前來看，我國的公共文化體育設(shè)施PPP項目法律體系不完善，PPP項目開展所涉及的各方面法律問題并不能完全納入法律政策內(nèi)容當(dāng)中，部分項目法律關(guān)聯(lián)問題并沒有明確的法律規(guī)定，因此不利于運(yùn)用法律解決實際問題。法律體系不完善導(dǎo)致公共部門與私人部門之間的法律關(guān)系以及項目維護(hù)都缺乏正規(guī)指導(dǎo)。公共文化體育設(shè)施PPP項目建設(shè)大多涉及金額較大，參與項目的個人很容易運(yùn)用法律漏洞謀取私利，不利于維護(hù)公共文化體育設(shè)施PPP項目的社會利益，不利于約束項目參與個體行為。

2.缺乏信用契約精神

目前，公共文化體育設(shè)施PPP項目實施的公共部門與私人部門之間無論是權(quán)力還是義務(wù)都是通過合同及項目條款來進(jìn)行約束，項目運(yùn)行過程中也是以政府為主導(dǎo)。現(xiàn)階段，我國大部分城市和地區(qū)的政府債務(wù)壓力不斷擴(kuò)大，相對應(yīng)的是社會公共公共文化體育設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的社會需求增加，政府壓力增加的同時開始出現(xiàn)政府推諉現(xiàn)象，因此PPP項目在私人部門的項目完成后很容易由于政府干預(yù)，私人部門無法及時獲得報酬，政府方面的工程款項結(jié)算拖拉是影響社會資本參與PPP項目信心的重要問題。這是政府方面信用契約精神薄弱的主要表現(xiàn)，嚴(yán)重影響了公共文化體育設(shè)施PPP項目的開展，同時也不利于構(gòu)建良好的政府形象，此類問題如果重復(fù)出現(xiàn)將會嚴(yán)重阻礙未來公共文化體育設(shè)施PPP項目的發(fā)展進(jìn)步。

3.價格形成機(jī)制不健全

目前，伴隨著我國PPP項目開展能力和建設(shè)經(jīng)驗的積累，部分PPP項目的實踐問題已經(jīng)得到了妥善解決，但是其價格形成機(jī)制始終存在較大問題。公共文化體育設(shè)施建設(shè)項目本身就屬于公共公共文化體育設(shè)施內(nèi)容，因此公共文化體育設(shè)施PPP項目建設(shè)的價格形成不能單純依靠市場調(diào)節(jié)或者依靠政府壟斷，需要建立起雙方公共參與的定價機(jī)制。目前以政府為主導(dǎo)的定價機(jī)制不夠靈活，無法有效激發(fā)社會資本的項目參與積極性。過度排斥和否定市場價格調(diào)節(jié)作業(yè)也存在重要問題，未能形成兼顧市場與政府力量的價格形成機(jī)制是目前的重要問題。

三、公共文化體育設(shè)施PPP項目對策建議

1.完善法律法規(guī)

首先，需要通過法律法規(guī)對參與建設(shè)主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行法律明確，避免項目實施過程中由于權(quán)利義務(wù)內(nèi)容模糊導(dǎo)致的矛盾和糾紛；其次，通過法律嚴(yán)格確立懲罰規(guī)則，一旦出現(xiàn)違背信用和契約原則的現(xiàn)象，或者損害私人利益的行為，應(yīng)該通過法律途徑積極維權(quán)。需要通過法律對違約懲罰進(jìn)行明確規(guī)定，提高社會資本參與公共文化體育設(shè)施PPP項目的信心。

2.提高國內(nèi)企業(yè)的公共文化體育設(shè)施PPP項目參與度

目前國內(nèi)大部分企業(yè)由于對PPP項目了解不充分，因此在國外企業(yè)參與的項目競標(biāo)中處于劣勢。為保護(hù)本土企業(yè)發(fā)展，防止外資企業(yè)損害本土企業(yè)發(fā)展利益，應(yīng)該提升國內(nèi)企業(yè)的公共文化體育設(shè)施PPP項目參與度，加大公共文化體育設(shè)施 PPP項目的推廣和宣傳。通過鼓勵和支持社會資本參與公共文化體育設(shè)施PPP項目提升國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展活力。

3.完善價格形成機(jī)制

公共文化體育設(shè)施PPP項目發(fā)展應(yīng)該完善價格形成機(jī)制。政府對于市場化的價格形成機(jī)制應(yīng)該給與積極引導(dǎo)，同時適度調(diào)整宏觀調(diào)控力度，在此過程中政府應(yīng)該保證價格制定中減少政府支出，政府部門也應(yīng)該提供補(bǔ)貼，完善價格形成機(jī)制，定期進(jìn)行項目檢查和成本控制，為參與建設(shè)的企業(yè)提供項目指導(dǎo)和支持，政府主體引導(dǎo)公共文化體育設(shè)施PPP項目合理的價格機(jī)制的形成，同時肯定市場的價格調(diào)節(jié)能力，發(fā)揮社會資本的價格調(diào)節(jié)優(yōu)勢，不斷完善價格形成機(jī)制。

4保持社會資本的市場主導(dǎo)地位。各種跡象表明，在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國正進(jìn)入新的公私伙伴關(guān)系時代。然而，在這種背景下，盡管“社會資本”參與政府項目的積極性繼續(xù)上升，但仍存在著這樣的猶豫和觀望態(tài)度?！吧鐣Y本”ppp受到三個方面的制約：首先，政府在社會資本中的主導(dǎo)地位和承擔(dān)不良風(fēng)險，在簽訂合同和一般風(fēng)險后，現(xiàn)金、可選風(fēng)險增加了PPP合同中的社會資本成本。其次，社會資本投資于股權(quán)但缺乏相應(yīng)的話語權(quán)，地方政府限制開放程度，使得社會資本無法真正參與項目決策和管理。再次，PPP項目具有建設(shè)周期長、投資大、恢復(fù)周期長、利潤低的內(nèi)在特點。在這種情況下，社會資本擔(dān)心政府缺乏“雙贏”的意識，隨意改變游戲規(guī)則，很難在PPP中發(fā)揮應(yīng)有的作用。這三個方面關(guān)系到，考察其根本在于政府在PPP中能否保持社會資本市場主體地位，以平等的態(tài)度，按照合同規(guī)定與社會資本運(yùn)作在項目建設(shè)中。

四、總結(jié)

綜上所述，公共文化體育設(shè)施PPP項目的優(yōu)勢不容置疑，社會資本與政府資本的合作不僅降低了政府單一投資的風(fēng)險和財政壓力，同時也增加了社會資本的投資發(fā)展機(jī)會，有利于社會資源配置效率提升。但是公共文化體育設(shè)施PPP項目建設(shè)也需要針對存在的法律體系不完善，缺乏信用契約精神，價格形成機(jī)制不健全等問題提出合理化對策，提升提高國內(nèi)企業(yè)的公共文化體育設(shè)施PPP項目參與度，積極完善和推進(jìn)項目發(fā)展。