超越“指定代表”和“隨機抽樣”:中國社會主義復式協商民主的程序設計

韓福國

(復旦大學國際關系與公共事務學院,上海200433)

1 社會主義協商民主核心議題的確認:從理論論證到可操作化程序

改革開放40年來,隨著社會結構多元化以及人口大規模流動、公共事務增多的同時,中國共產黨也大力推進政治體制改革,民眾參與意識也逐漸增加,因此政治協商重新出現在國家生活中,社會治理中“協商民主”的基層實踐案例也日益增多,與國際上的“協商民主”開始了理論互動與實踐對話[1]。盡管在概念上有不同認知,但經歷了多年的中國操作實踐與理論界定之后,協商民主已成為中國社會主義民主的主要構成部分:十八大提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”[2];十九大報告從政治高度上確認“協商民主是實現黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”[3]。這樣一來,關于社會主義民主的兩個組成部分(見下圖1所示)就日益凸顯出來:“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國,這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互補充、相得益彰的,共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”[4]

這說明完善社會主義協商民主制度順理成章地成為中國社會主義民主建設的一個核心議題,而協商民主在各個層面和領域均成為一個制度創新焦點。中國對協商民主寄予可賦予代議制民主新活力的期望,參與者在協商溝通中加深對公共事務本身以及對他人立場的了解,從而對自身立場進行反思,尋找大家審慎思考后的“最大公約數”,同時保留各自的分歧。在中國政治語境下,政治協商是中國國家建構過程中中國共產黨進行政治談判與協商時一直倡導的理念。而在現有的政治框架下,“社會主義協商民主”在中國社會治理中的政治訴求就是:把民主的協商精神作為社會主義政治民主有效發展的資源培育出來,在民主發展中強調社會協商而非簡單的群體對抗,從而實現政治民主有序的持續推進,進而實現“國家治理體系和治理能力現代化”這一根本訴求。

圖1 社會主義民主的具體組成結構圖

因此,中國協商民主在制度特征和實踐結構上就形成一個獨特的政治功能:從上往下看,它是一個強調政治協商以超越競爭性民主的國家制度性設計;從下往上看,它則是一個注重多元民意征集的實踐程序。所以,協商民主對于中國社會主義民主政治發展的制度意義在于,它是選舉程序完成后實現有效治理的重要方式。這也是我們經常提及的中國民主具有比較優勢的支撐點之一。從民意征集的實操性而言,其程序是否可操作化構成協商民主制度發展的關鍵議題,這在一定意義上超越了理論上無休止的討論,否則,民主理論的檢驗就失去了可以評判的載體。

所以,時至今日,關于協商民主的重要意義已經不是理論和實踐關注的核心問題,始終困擾我們的是“如何實際操作社會主義協商民主”,即十九大報告提出的核心命題之一——如何“形成完整的制度程序和參與實踐”,“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”[3]。否則,社會主義民主的兩個構成部分(選舉民主與協商民主)的完整性就無法保證,社會主義民主的優越性就無法通過完整的“參與實踐”和科學程序方法體現出來,而所謂的民主優劣爭執議題也就只能停留在口號式的爭論上。因而協商民主要解決中國國家治理的諸多議題,就需要一個科學化程序的支撐,否則無法有效地發揮社會治理的決策效果,無法形成制度演化的持續性,社會主義協商民主也就偏離原有的制度設計本意。

2 協商民主實踐的局限性:“隨機抽樣”和“指定代表”

審慎討論是協商的本質要義,避免意見片面化和態度極化;而決策參與則是民主制度的核心。因此,協商民主有兩個明確的支撐點:一是充分的意見協商,二是協商后的民主決策。只有民主而無充分協商的“不完整的民主”,容易造成政治極化或者“多數人的暴政”,所以協商民主直指充分而合理的協商——協商中的意見自由表達和協商后的民主決策。只有意見協商的過程,而無民主的決策,這是“民主化協商”而不是協商民主,它既不是社會主義的協商民主,甚至都不及西方國家的協商民主,因為其核心目標——“審慎的多數統治”無法實現[5]。關鍵問題在于:協商民主這兩個支撐點依賴于第一個起始環節——參與者的選擇程序。如果在參與者選擇上無法實現科學性和合理性,那么其后的協商程序就失去了意義。西方國家的協商民主參與者選擇程序基本上是基于“隨機抽樣”的方法,其基礎是政治參與的勻質化和參與自由,但是它無法吻合目前中國政治參與的社會結構基礎;國內協商民主的路徑依可能多是“指定代表”或者“邀請代表”,而指定與邀請的方式又有無法實現“沉默的大多數”的意見整合的可能性。

2.1 國外協商民主實踐的困境:隨機抽樣導致代表性不足

在過去幾十年中,協商民主迅速從一個“理論宣言”變成了“可實踐的理論”。從世界各國實踐來看,協商民主基本上會在三個層面的不同領域(國家制度、特設論壇、公共領域)得到實踐,但各有不同特點與運作方式[6]。基于其競爭性民主的長期實踐,國際社會實踐的核心都強調兩個操作程序要素,即審慎商議和決策參與,從而能“達成知情決策”與“審慎的多數決策”[7]65-94。從歐美國家等設計的不同協商民主實踐形式來看,共同點在于邀請民眾參與到公共決策的討論中來,例如美國新英格蘭地區一直持續至今的鄉鎮議會,冰島公投修憲,日本解決能源與環境政策、食品安全以及養老金等諸多問題。

西方國家協商民主偏好于使用“隨機抽樣”的方法來選擇參與者。這種隨機選擇參與者的程序本質,是堅持“協商民主”一直倡導的參與者平等理念。它與充分且平等的協商過程一起,構成了協商民主的“一體兩面”[8]1-4,所以西方國家實踐協商民主的過程中,基于隨機抽樣和自愿報名中的“抽選”方法,成為實際操作的主流方式之一。有一些學者①例如Carson and Martin(1999);Leib(2005);Sutherland(2008);McCormick(2011);Stone(2011).支持抽簽的方式選擇參與者,但隨機抽樣在理論上比抽簽更有公平性。如果所有的民眾都有均等的參與動機,那么抽簽也就具有了隨機抽樣的功能,但事實上民眾的參與動機是不均等的。

一般而言,即使是隨機抽樣的社會民意調查,調查到的信息基本上是“民眾所想”,仍然不是協商民主所要求的“協商后的民意”,因為協商民主想得出的是“民眾將會如何去想”,達到費什金(James S.Fishkin)所認為的掌握充分信息且經過審慎而理性溝通后的民眾所想。費什金重點區分了參與式民主與協商民主,突出強調了協商民主的實踐功能,并沒有強調政治參與前提條件的問題,因為其隱含的前提是歐美國家的政治參與基本上是均等的,通過隨機抽樣,邀請不愿意表達的公民參與到政治活動中來,能實現西方民主境況下的參與擴大[7]65-105。

但也正是在這一點上,費什金與布魯斯·凱恩(Bruce Cain)等人在隨機抽取的公民參與意愿與能力上產生了分歧。凱恩認為,在費什金組織的“加州政改”的協商民意測驗中所隨機抽取的一些參與者,其參與能力值得考量。隨機抽樣不能回答的一個值得深究的問題就是,這些被抽樣出來的個體公民是否擁有資源、動機和能力去實踐這些新的公民機會?如果沒有,這對協商民主有什么意義?隨著互聯網持續為公民與政府互動提供新奇的方式,這些問題變得更為重要[8]7。由于“大多數公民沒有時間、沒有精力、沒有意愿去處理復雜的公共政策議題”,因此“擴大公民參與只是簡單地增加了組織良好的積極行動者的權力而已”[9]。他的觀點是重新提倡精英審慎決策觀——“擴大民主參與度只會引來更多有組織的政治活動家。解決之道應該是減少某些民主化方案,但沒人敢公開呼吁削弱民眾參與度或降低政府透明度。”[9]因此,在參與條件比較公平的前提下,隨機抽樣仍然存在著諸多爭論,尤其是參與能力不均衡的結構化問題,這是國外協商民主程序設計一直面臨的“隨機抽樣”困境。

2.2 中國協商民主實踐的困境:指定代表導致出現民意偏差

《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出了一種“理想而全面”的協商機制,各個層面和地方如何具體地實踐它,構成社會主義協商民主的具體展開內容。綜而觀之,當下中國協商民主的多元實踐形式主要包括:商議性民意調查、共識會談、公民論壇、調停、創造權與全民公決、公民小組和公民顧問團、民主評議會、民主懇談會和互聯網公共論壇[10]68-89、市民論壇[11]、城市社區“三會”制度(聽證會、協調會、評議會)[12]、民情溝通日[13]、立法聽證[14]、參與式預算②關于參與式預算的案例研究,可參見林慕華.參與式預算中的群眾議事員:舞臺、角色與演繹——基于鹽津案例的實證研究[J].公共行政評論,2014(5);王自亮,陳衛鋒.參與式預算與基層權力關系的重構——基于浙江省溫嶺市新河鎮的個案研究[J].地方財政研究,2014(4).,有學者把“民主懇談會”稱之為“中國式公民會議”[15]。但大多數人認為協商就是一種簡單的民眾參與,把協商民主看成參與式民主的一種具體形式[16],因此中國習慣于把多元參與和基層民主與協商民主聯系起來,以增加多樣性協商民主內容的探討(見下圖2所示)。

在所有這些協商民主的中國實踐形式中,參與人員基本上都是政府或者基層社區“指定”或者“邀請”的代表來參加——指定“可靠的人”與邀請“懂事的人”。其主要動機可能在于,地方官員在理念認知和操作方式上都更偏好于開發協商民主在“參與公共決策”方面的功能,這不僅是為應對決策主體的信息困境,更有基于秩序和成本的考量[17]。因此,截至目前,除了少數的基層協商民主案例重視操作程序和技術方法外,其他協商民主實踐的普遍特點就是:人們習慣采用便利的具有民主性的協商方式置換了實質性的民主參與程序,以方便快速地解決問題,造成“形式的參與”和“參與的形式”比“實質是否參與”更為突出,出現了“以協商代替民主”的實踐路徑偏移的可能性。

其中最為重要的問題,仍然是參與人員的選擇問題。審視以上各個層面所習慣的征集民意方式,基本結構均是黨政干部主導的“群眾座談會形式”,無論現實中座談會有幾方人員的參與,這一協商民主的路徑均存在著內生性缺陷——指定參與代表導致他們反映的社會群體意見的單一。同時,由社會問題引發(尤其是社會群體性事件)的被動式協商座談會,即使通過線下自愿報名與網絡自由報名,也是參與群體單一,因為他們多數是具有相同的利益訴求,也產生了相同的參與特征,由此也造成他們無法代表多元利益相關者的分層意見。兩種結果自然會產生偏頗的民意,最終致使黨政部門決策的片面性,造成了一種“內部化民主”。

圖2 中國社會主義協商民主的具體實踐形式

如果參與代表無法涵蓋各個利益人群,則無從保證這些自愿參加的代表的“自愿性”是如何形成的。正如在許多基層社區座談會行動中發現的那樣,一個可能的結果是,他們均由社區干部或者積極分子組成,而沉默的多數并不會或者也沒有機會來參與,“形式化民主決策”的結果也就很難獲得社會整體的認同。這造成了協商民主起始點的偏離,所以在諸多協商民主實操過程中,我們一直堅持“沉默的大多數人”的意見具有重要性,要保證所有參與者的機會均等。

毫無疑問,任何一個決策者有“掌控”的本能——選擇“比較可靠”或者至少“知根知底”的人參加,因此時間一長,政府部門主觀選擇的參與者就成了“老面孔”。這造成政府部門召開了很多“座談會”和“聽證會”,他們充斥于各個層面領導的“考察和調研活動”中,等到決策進入執行環節以后,卻出現民意沸騰和街頭抗議的狀況,甚至導致集體性社會沖突的出現。“不明就里”的決策者認為“嚴格”執行了政策,不過是一部分“不明真相”的群眾反對“民主決策”,以致于抗爭不斷激化,例如湖州“抗稅事件”。

這造成了一個決策“怪圈”:政府在決策時候到處找社會民眾,想盡辦法融入社會建設過程當中,結果因為缺乏科學的程序和方法,還是依靠“指定的參與代表參加決策”。所以,政府每進入一個社會領域,社會本身仿佛就從那里退出來,協商民主當然無法真正成為“國家治理能力現代化”的程序載體。許多地方的協商民主制度,一旦跨越“創新空白期”后,“創新內卷化”現象普遍產生,造成制度在低水平上重疊設立,問題的治理績效停止不前。

我們認為,“社會主義協商民主,是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現……在黨的領導下,以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容,在全社會開展廣泛協商,堅持協商于決策之前和決策實施之中”[4]。既然協商民主要成為社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,那么它必須超越國際社會中的其他不同社會制度下的協商民主,而不是簡單地追求不一樣的“科學化”,注重在協商民主的第一個重要的參與人員選擇程序環節上,建構起社會主義協商民主的科學方法。因此,考察中國協商民主的一個至關重要的標準,是看其是否具有科學合理的參與人員,而不在于是否套上“協商民主”這個“帽子”,從而真正解決內生性科學化不足這一困境。

3 社會主義協商民主:超越“指定代表”與“隨機抽樣”的現有實踐

中國社會主義協商民主的決策程序,要堅持從“協商民主”的本質含義入手,設計一個更加科學化和操作化的整合各個不同社會群體的不同意見的參與程序——實現“最大多數人的公約數”的協商民主程序,因此,它需要既要超越西方政治參與結構勻質化基礎上的“單純隨機抽樣”,又必須要超越中國傳統的“指定代表參加協商民主”的困境。

3.1 超越“指定代表”:社會主義協商民主的自我提升

習近平指出:“協商就要真協商,真協商就要協商于決策之前和決策之中,根據各方面的意見和建議來決定和調整我們的決策和工作,從制度上保障協商成果落地,使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際。”[4]這明確了社會主義協商民主要真正嵌入決策過程當中,也是社會主義協商民主能否真正建立的基石。因此,從協商民主實操的第一步——選擇參與代表開始,要超越過去“指定代表”參加座談會的老路子,對公共決策以及其他公共議題的關鍵環節進行科學設計。

“在參與式理論中,‘參與’意味(平等地)參與決策過程,而‘政治平等’意味著擁有平等的權力來決定決策的結果。”[18]43過去政府指定代表來參加座談會,民意代表性嚴重不足,采納的“民意”實際上只是片面的民意,導致決策變得偏頗。之所以對參與人員選擇不太重視很大程度上是因為,許多人混淆了執政黨在整體上“代表人民利益”的政治界定,和具體決策中“讓人民做主”之間的區別,把政治決策簡單地等同于政府部門作出決定,然后邀請或者指定一些代表來召開“群眾意見座談會”。看上去,它仿佛完成了民眾參與嵌入決策中的流程,但最終傷害了“黨的領導”的權威性。雖然在很多問題上,大多數民眾意見不一定代表決策的長遠利益,也和政府的決策規劃不一定一致,但黨政部門在進行重大決策和政府在進行具體執行時,應該讓這些大量具體而分散的民意,通過科學的協商民主程序融入具體的政策過程,再也不能以“拍腦袋的決策方式”高喊著要反對“拍腦袋決策”。

要超越傳統的“指定代表參與”的路徑依賴,還涉及民主過程中協商規則的具體設計與確保最后意見被應用到決策結果當中去等其他重要的程序環節。因而,真正的社會主義協商民主絕不能被等同于固定模式下的“群眾座談會”,而是需要科學地選取所有利益相關者的參與代表,通過合理的協商懇談,以量化的民意結果為基礎,改進公共決策質量。具體而言,在提交人大表決各種重大事項(包括預算)前,政府可以根據協商民意來重新調整事項的規劃;人大代表可以組織或者參與旁聽黨政部門組織協商民主過程,增加自己在表決時的民意合理性,同時也可以組織協商民主監督決策的執行和績效審查;政協部門通過協商民主聚焦民意,設計議案或提案。地方黨委在推進黨內民主中,可在黨代表和黨員群體范圍內,乃至于區域內全體居民中隨機抽樣,進行黨委重大決策的協商民意聽取。目前,中國經過將近20年的協商民主實踐,許多案例都超越了指定代表的座談會方式,有效地提升了參與的公平性和實現了意見的多樣性表達。

3.2 溫嶺市的預算協商:“自愿參與”與“分群選取”

全國許多地方的協商民主案例當中,來自于普通民眾的參與代表基本上是自愿報名,然后經政府部門“篩選”。盡管這種做法值得商榷,但它比傳統全部由政府邀請或者指定的代表參與,更體現了協商民主的民主內涵。浙江省溫嶺市鄉鎮層面的“預算民主懇談”一直呈現出多元模式,但自愿報名和邀請代表是一個普遍的做法,因為這個方式操作起來,政府部門都感覺到“可控”和“方便”。溫嶺市新河鎮的預算參與結構,一直延續的是自愿參與模式,但比過去鄉鎮人大內部討論預算的方式,更能聽到一些過去完全無法獲取的不同意見。新河鎮引起全國關注的“企業工資民主懇談”,就是各行業工人選派自己代表和企業主進行行業工資的定額協商。新河鎮的制度規定本意是讓所有的民眾都能自愿參與,但實際上是以人大代表為多數,少數民眾自愿參與為輔助。溫嶺市各鄉鎮普遍采取這一自愿參與方式設計自己的“參與式預算”。其他的例如箬橫鎮的“三審預算”機制,雖有民意代表參與,但與人大代表一樣,是通過政府部門邀請的方式選定。

溫嶺市人大在推動市級部門預算時,起初采用的正是“邀請代表”的方式。很長時間內,當地官員一直認為,從市里幾十萬當地人口中隨機抽樣,缺乏操作的“可預測性”和“可操控性”,這是因為在既想改革又有傳統思維慣性存在的矛盾心理下,不了解隨機抽樣原理造成的。同時,他們也認為隨機產生的代表,并不真正了解部門預算,自然無法發揮預算參與的職責。這就是前面談及的國內外的共同的參與能力不均衡的問題。

但最終溫嶺市人大建立了各類專家庫和普通的民眾代表庫,在其中實行隨機抽樣,而不完全是由人大代表參加,超越了邀請自己熟悉的特定社會代表來參與的路徑,初步實現了“分群選取參與代表”的方式。這是溫嶺協商民主發展歷程中研究者較少關注的地方,也是全國在縣級層面率先出臺一系列明確在預算中進行協商民主懇談文件的試點。和云南省鹽津縣相比較,溫嶺市的文件不僅僅具體規定了整個市域范圍要進行協商民主操作(鹽津縣也做到了這個程度),圍繞著社會發展和經濟發展進行協商民主推進工作,而不是孤零零地推進民主政治進程,而且還承認了各個鄉鎮的不同模式并存。這也是浙江省等地進行政府創新的一個突出特點——“注重社會基礎”和“承認多元化模式”。我們可以在整個浙江省“八八戰略”①“八八戰略”指的是2003年7月中共浙江省委第十一屆四次全體(擴大)會議提出的面向未來發展的八項舉措,即進一步發揮八個方面的優勢、推進八個方面的舉措。的各個環節找到類似的政策設計特點。例如此前溫嶺市委于2000年8月21日就出臺了在企業中進行協商民主的文件《中共溫嶺市委關于在我市非公有制企業開展“民主懇談”活動的意見》,2002年10月9日在《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》中則明確提出:“要高度重視制度建設,確保基層民主政治建設的制度化、規范化、程序化。民主政治發展的關鍵在于制度設計、制度安排和制度建設,這也是現代政治文明的精髓所在。”溫嶺市協商民主的實踐及其理論認識已經走在了政治發展與建設的前沿。

3.3 鹽津縣的群眾參與預算:“推選+抽選”

云南省鹽津縣設計了一套完整的“推選+抽選”程序,推行“群眾參與預算”模式,主要特征由各村“兩委”“提名推選”與按照各村(社區)人口比例“隨機抽選”這兩種方式產生“群眾議事員”②參見《鹽津縣群眾參與預算改革試點方案》(鹽政發〔2014〕3號)、《群眾參與預算群眾議事員推選辦法》(鹽政發〔2014〕4號)、《鹽津縣豆沙鎮群眾參與預算資料匯編》(2014年)、《中和鎮群眾參與預算改革試點工作資料匯編》(2014年)、《2014年豆沙鎮民主議事會記錄(終稿)》、《2014年廟壩鎮民主議事會(修訂)》、《2014年中和鎮群眾議事會會議記錄》等資料。。一是“直接推選”方式:每村(社區)平均分配2名群眾議事員,由村(社區)“兩委”召開會議提名推選產生。二是“隨機抽選”方式:按每個村(社區)人口總數的0.5‰的比例產生各村(社區)的具體額度,然后村民小組推選1名候選人,群眾議事員候選人須有5人以上的村(居)民提名,經村黨支部(黨總支)和村(居)委員會審核,方可進入“抽選庫”。最后,由村(社區)“兩委”召開須有2/3以上村(居)代表會議組成人員參加的“群眾會議”,在此庫中按名額隨機抽選該村(社區)的“群眾議事員”。

鹽津縣規定,任何組織和個人不得指定“群眾議事員人選”,抽取結果要當場公布。但他們在這個環節上,對“隨機”的理解可能有偏誤——上一進入候選人庫的過程,是一個推選程序,后面只是在推選名單中進行隨機,已經不再是真正意義上的“隨機”。四川白廟鄉的“財政預算暨民主議事會”的村民代表,本質上也是推選或者指定的[19]。將鹽津縣群眾參與預算改革與溫嶺市隨機抽選模式比較,可發現鹽津縣的群眾參與預算在整個參與人員的選拔程序上,更加局限于中國特定政治制度,具有更強的“在地化”特征。

云南省鹽津縣制度創新的特點,是在一個人們不太關注的經濟發展相對緩慢的國家級貧困縣,出現了一個環節設計嚴謹的協商民主程序,破除了很多人習慣上認為經濟發達的地方才有公共議題、參與能力和政府有精力搞民主的認知。鹽津縣很多鄉鎮的公共預算不過400萬～500萬元,和溫嶺市澤國鎮幾個億的規模不可比,但是在協商民主程序的科學性上,卻有著異曲同工之妙。溫嶺市澤國鎮有大學的技術力量支撐,鹽津縣也有省財政廳和大學的技術支持,這讓地方政府找到了擺脫傳統指定代表的路徑依賴的突破方向。

4 程序再設計:基于中國政治結構的復式協商民主抽樣

中國社會主義協商民主的許多實踐案例,已經超越了指定代表的傳統路徑,使得民意表達的多樣性得到了很好的呈現,有效地推進了公共決策的科學性和規范化,但它仍然有一個內生性的缺陷,在理論上仍然無法達到“隨機抽樣”的合理性。一些已經實踐了“隨機抽樣”選擇協商代表的案例模式,也存在著與中國政治社會參與結構不吻合的內在困境,這就需要我們整合以上模式,設計出更加符合國家政策要求與現實社會需求的參與代表抽樣程序。

4.1 隨機抽樣模式:中國式協商民意測驗

“協商民意測驗”自2005年與浙江省溫嶺市“民主懇談”結合以后,中國協商民主理論發展和基層決策實踐,終于出現了向嚴格程序設計的方向發展,不斷尋求建構制度的科學化、民主化和公平性的程序設計的重要方向演化——它的核心就是隨機抽樣選擇參與者,前后測驗的問卷量化評估公共決策項目和討論的公共問題。浙江省溫嶺市澤國鎮最早嚴格使用“協商民意測驗”程序[20],來選擇公共預算分配討論的參與者,即參與預算的民意代表通過嚴格隨機抽樣產生,這是其突出的第一個特點。

另一個突出特點就是“前后測問卷”,將傳統座談會式的定性的討論意見,轉化為確切量化的數值。上海市浦東新區浦興路街道于2014年采取了“協商民意測驗”,在街道戶籍人口中隨機抽取代表,選擇由街道財政預算支撐的“自治金”項目①“自治金”經費由政府財力保障,用于居委會根據社區自治需要和居民需求開展的各類居民自治項目。,改變了傳統上依靠“專家+領導”的內部評審方式。第一步在18萬居民中按照6.9萬戶數隨機抽取400個門牌號;第二步設置了“18歲以上,生日距離5月31日最近”的條件,每戶選取一名居民參與大會,且不能代替參加。最終確認有效抽取樣本為360個,然后通過居委會分別進行了邀請,其中138個代表答應參加協商民意測驗會,并且做了第一次問卷調查,最終有109個代表參加了當天的協商會議。在參與代表的年齡、學歷等各人口學數據上,均吻合整體人口數據。最后,浦興路街道哪些“自治金”項目得到資助,完全按照協商之后的民意量化結果抉擇。因此,預算的協商民主真正得到了政策上的實現,并不是“形式上協商”,也不是理論上的假設論證。經過單純隨機抽樣或者復式分層抽樣產生的協商代表,通過合理審慎的溝通,即使達不成完全的共識,也可以知曉不同的意見,尊重各方的利益所在。協商能否達成共識,要看操作者選擇的是什么議題,以及參與者對規則的認同程度,政府部門公開的政策議題的信息多寡。

西方國家政治參與的勻質化和中國有著很大的差別。隨機抽樣是基于西方國家的政治參與的勻質化結構,即具有完全公民權的公民,擁有選擇參加政治活動和公共決策的自由,雖然各個群體由于經濟地位和社會地位的差異而可能產生實質上的不均等,但在政治參與的法律規定上,群體間的參與機會差異不大,參與意愿倒是差異顯著。把隨機抽樣引入中國的協商民主實踐當中,優點是擴大了公民參與的機會均等性,但是在中國現有的社會結構下,這一把所有公民一視同仁的方法,會造成更大的參與不均衡。在中國的政治結構中,我們長期以來依賴于工作崗位的區別,不同社會群體政治參與的機會有明顯差異,不具有信息獲取的勻質性,參與的積極性差異很大,各個社會群體在決策機制中的地位和功能也就不同。所以,隨機抽樣的“在地化”會出現的一個突出問題,是如何整合中國現有政治結構內的不同參與能力人群的意見,協商意見就面臨許多中國制度整合的問題。

4.2 復式協商民主的抽樣程序結構與實踐

社會主義協商民主參與者的選擇程序,需要完成兩個“超越”——超越指定或者自愿報名的路徑依賴與超越單純隨機抽樣,形成復式協商民主決策程序。它基于分層抽樣原則,力圖實現民意的全面整合,把黨政的政策引導性與科學量化的民意進行科學結合,最終形成協商民主決策。根據國內已有的成熟實踐,在國家一系列文件規定基礎上,一個科學的可操作化且適合中國現階段國情的社會主義協商民主程序,選擇代表的基礎就應是復合分層抽樣,才能更好地吻合中國當下的社會結構(如圖3所示)。

圖3 復式協商民主隨機抽樣結構圖

復式分層抽樣的核心在于,它提取了過去沒有關注的“沉默的大多數”——傳統政治視角沒有考慮的普通民眾的意見,超越而不是拋棄隨機抽樣的選擇程序,保證了意見協商的全面性。在參觀隨機抽樣方式選擇協商參與代表的上海市浦興路街道分配“自治金”和古美路街道古龍六小區改造項目實操之后,我們又在上海JA區NX街道和上海P區YJ街道的“社區代表會議”的參與名單選擇程序上,從傳統的街道黨工委與辦事處分配和邀請代表的單一方式,使用了復式分層抽樣的方式,突出的方法是拿出了部分代表,在街道內全部戶籍人口名單中隨機抽選參與代表。我們結合具體的案例討論這一復式協商民主的抽樣程序設計:

一是全體利益相關者的隨機抽樣。全體利益相關者中的隨機抽樣,是分層抽樣的第一步。它在保證每個利益相關者被抽中的機會均等的基礎上,最后選擇的整個參與樣本,如同一個不作弊的彩票抽獎一樣,能實現每一社會人群都有自己的利益代表。

長期以來,中國很多公共決策都是政府部門的內部決定,普通民眾既缺乏有序的參與空間,也缺乏科學的參與程序。政府職能部門和一些專家認為公共決策是一個“技術活”,而普通民眾缺乏必備的知識,這一認知強化了政府內部決策的慣性,因此,許多研究者和政府官員,對于隨機抽選的代表參與公共決策和公共事務的能力,與國際社會中的精英審慎決策觀點一樣,都持有懷疑態度。但許多不是政府組織認定的積極分子,又不是積極的自愿參與者,構成了“沉默的大多數”,他們往往會在決策出臺后,參與到爆發式反對行動中去,造成前述的公共決策被動現象,因此,從全體利益相關者當中隨機抽樣,能讓決策者了解過去沒有辦法聆聽到的多元民意。

再大的樣本庫,現代技術均可幾分鐘內隨機抽出額定數目,不存在任何操作難題。例如上海市兩個街道在隨機抽取代表名額時,在街道轄區內具有戶籍的人口和事業單位的員工,以及外來常住人口中的合法公民名單中,隨機抽取代表。整體樣本框由各居民區提供轄區內戶籍居民、常住居民及主要單位企業員工、外來常住人口的名單,交由街道整合后,由第三方技術支持團隊采取隨機抽樣的方式產生,最后經街道確認。隨機抽樣和自愿參與,雖然提供了傳統方式無法吸納的民眾,但隨機抽樣優于自愿參與,在于它能保證各個群體的參與平等性,以及意見的全面性。許多實操協商民主的政府決策者,最擔心的是隨機抽樣的代表中,會包含一些激進的“刁民”或“上訪戶”,造成不可控制的情況。這當然可能會出現,但協商過程中的嚴格議事規則,可以防止隨機抽選過程中產生的“激進者”損害整個民主過程的進展,尤其是主持“大小組”的協商主持人,都經過嚴格培訓,其重要功能就是防止參與者討論不相關的議題,以免干擾有明確協商議題的民主程序。如果一個參與者不遵守協商規則,就需要把其剔除在后續的環節之外。我們經常談到的“羅伯特議事規則”,就是最基本的一種議事程序,而復式協商民主的討論規則更加嚴格。

二是積極參與分子群體的隨機抽樣。任一實踐民主的地方,都會有不少的愿意參加公共決策的人。例如,溫嶺市新河鎮多年來一直在社會民眾的積極報名中選擇參與者——鎮級參與預算通過公告征求自愿的參與者。

現有中國社會結構中,積極參與分子基本上是在該區域內長期居住的人,或者擔任過一定公職的人,還有在不同流動人群中具有影響的帶頭者,他們長期與本地社會群體積極互動,形成了“話事人”或者準“現代鄉賢”。在許多群體性事件中,他們都可能是“發動者”。不可置疑的是,他們比許多人都了解不同社會群體的意見,許多人具有突出的表達能力。更多的自愿參與者的動機,可能基于個體利益,也可能出于對公共事務的熱心。如果他們的積極性缺少正常的參與機會的表達,往往會發生轉向,演變成積極的抗議者,最后也可能產生“過激抗爭行動”,或者造成決策者的“政策收買”行為(公共決策搖擺于政績追求和息事寧人之間)。在復式協商民主決策中,當積極自愿參與人數過多時,仍要隨機抽樣。在上海古美路街道和浦興路街道等地的實踐中,有一些沒有被隨機抽中的民眾,到協商民主現場,表示自己愿意參加協商懇談。這就需要在正式隨機抽樣程序之外設計類似增加協商代表的應急預案。

在中國社會結構中,居民區代表包括了社區黨支部和居委會工作人員,以及大量的社工,雖然他們無法擺脫行政化的身份界定,但是他們一直是基層社會的信息收集者和處理者,也是黨政部門基層事務的承擔者,對于社區的整體事務比一般的居民具有更多信息。在法律上,居委會和村委工作人員以及社工的規定是十分矛盾的。居委會與村委會是自治組織,但《中華人民共和國憲法》是在“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”一節中規定其性質的(第一百一十一條)。所以,我們把這一類群體暫且放在積極參與分子群體當中。而居民區黨組織和居委會層面的代表,則經由各居民區代表會議推選產生大名單,在其中隨機抽選決定。在這一群體的大名單中隨機抽選,可以防止傳統的一直是居委會書記與主任提供信息的單一性,可以從一般社區工作者的視角了解更多的社會信息。

三是專家庫與社會組織的隨機抽樣。毫無疑問,現代公共決策具有高度的復雜性,復式協商民主決策在堅持以全面表達的民意為基礎外,也強調專家和社會組織的作用。雖然大多數社會組織還不成熟,但它們具有對社會意見的調查、整合和分析技術,能發揮輔助民眾掌握很多參與技能的作用。民眾與公共項目相關專業的專家,構成一個科學決策的兩個意見支撐點。若專家群體和社會組織代表人數過多,仍可隨機抽選。同時,這一群體如果排除利益糾結之外,也可以邀請參與協商。

在中國還有一個特殊的社會現象,那就是“條塊結構”所產生的轄區單位,在鄉村還不明顯,但幾乎大多數城市管理單位內,都存在著垂直管理的駐區企業或者轄區單位,他們具有較豐富的管理技能以及資源,對于區域公共決策有著明顯的影響能力,也是政策的直接受影響者。我們在復式協商抽樣中,根據上海乃至全國的“區域化黨建”與“社區治理創新”的案例,把“企業與駐區單位”放在“專家與社會組織”部門,強調他們的專業性質。在上海市兩個試點中,我們就設計規定了企業、駐區單位、社會組織各自推選的3～5名代表,以組織推選和組織聯合推選相結合的方式產生大名單,在其中隨機抽選決定協商參與代表。

四是黨政干部群體的隨機抽樣。政策執行中典型的“部門分割”和“隔岸觀火”的困境,一個主要原因就是許多具體的政策實際上只是一些部門內少數人參與了設計和決定,相關部門內的大多數人員并不了解自己部門的政策,造成了他們對許多政策不一定真正認同。復式協商民主決策程序,在具體實操中除要求黨委政府職能部門派代表,從國家政策法規和部門管理立場,對參與者的問題進行答疑解惑,與其他領域的專家一起提供專業化意見。這就需要在相關部門的干部群體中產生參與者參加協商。

復式分層抽樣產生協商民主代表的方式,既避免了傳統的指定或者邀請代表的路徑依賴,又吻合了中國社會群體參與結構的差異性。在街道層面中,社區代表會議需要對整個街道的往年公共事務進行評價,對下一年的公共事項作出民意選擇。因此,街道各個部門的干部具有前期的規劃優勢;而囿于現有的城市管理體制,區各個職能部門也對街道事務具有管轄權,“兩委員一代表”具有為街道爭取資源和向上級部門傳遞民意的優勢。這都屬于中國特定的政治體制結構造成的現象,不是隨機抽樣所解決的“內生性矛盾”。盡管上海市部分街道實操試點的“社區代表會議”中的干部群體樣本產生還沒有實現隨機抽選,但是已經在復式抽樣程序下進行了分層產生:街道黨工委、街道辦事處推薦的代表由街道黨工委按照民主協商有關程序推薦產生;區職能部門派出機構推薦的代表由其組織人事部門推薦,由行政機關黨組報街道黨工委協商決定;黨代表、人大代表和政協委員由街道黨工委協商邀請決定名單。而作為另一經典案例的浙江省溫嶺市澤國鎮的參與式公共預算,也從最初的簡單隨機抽樣,經過多次調整,逐漸向復式分層抽樣靠近,表現為2016年度預算懇談代表抽樣方式為“乒乓球搖號”,分層抽取村民代表、婦代會代表、共青團代表、企業代表和新溫嶺人代表等各若干人。

5 結論:做實社會主義民主的程序基礎

除了如何超越指定參與代表這一傳統方式外,中國社會主義協商民主的實際操作流程,還包括隨機分組懇談、平等嚴格的程序、前后測問卷量化、協商結果公布等一系列相互匹配的環節,可以有效防止選擇了真正的代表但仍然出現“以意見協商代替民主決策”的偏移結果。本文暫不討論這些后續的制度設計議題。但無論如何,中國特色社會主義民主政治,如果一直缺乏相應的支撐制度來做實其具體程序與方法,缺乏民主的可操作性,會造成理論中的本質優勢變成“空中樓閣”。社會主義協商民主的實踐,需要設計現代的社會科學操作方法,從協商民主的第一個環節——參與者選擇開始,依據中國具體的社會結構,超越國外的方法局限,也超越我們自己傳統的路徑依賴。經濟發達的浙江省溫嶺市和國家級貧困縣的云南省鹽津縣的實踐,都證明了一個科學設計的有效、有序和持續的選擇參與代表的民主程序,需要和特定社會結構相適應,才能建構真正的現代化的中國社會主義協商民主。

經過40年的改革開放,中國已經進入一個社會復雜性和公共事務增量都不可同日而語的時期,十九大報告強調的中國國家治理能力,也面臨著日益嚴峻考驗,在這個背景下,治理體系需要創新更多的民主程序來填充,而不是依賴于傳統的路徑。從更寬的制度演化視野觀察,關于協商民主的頂層設計理念,需有底層的操作程序來承接其使命。從這一角度而言,協商民主在實際操作層面的進展,可有效地推進社會主義民主政治的幾個具體支撐點——黨的領導、人民當家作主、依法治國的融合。把社會主義協商民主嵌入中國社會發展當中,形成一個內生性的共生態勢——以協商民主的實質進展促成中國社會諸多治理問題的解決,同時,在這一過程中堅持推進社會主義民主政治的進程,就可能在中國社會制度演化的關鍵時刻,讓制度具有穩定性和持續性。

協商民主實操的中軸點在于:各級黨委和政府要堅定地成為社會主義協商民主的積極實操者,而不是被動地接受和應對治理危機,否則,協商民主即使在社會治理過程中出現了一些創新性實踐,也最終會曇花一現,難以制度化,也就無法回答中國國家治理體系現代化的命題。中國每個地方經濟與社會發展情況千差萬別,治理問題的結構也不一樣,所以協商民主的實操模式也必然存在著差異。從中國40年地方政府創新呈現出的“百花齊放、百家爭鳴”格局觀察,在多樣化的協商民主創新實踐中,要有基本的科學程序模塊來支撐,所以在社會主義協商民主的具體實操中,不要對所有地方實踐結構進行命令式的過度規范,只需通過宏觀政策進行指導,依賴科學方法進行實操,讓理論指導實踐,實踐豐富與發展理論。