改革開放以來中國共產黨紀律處分制度的重大發展

李斌雄,魏新欣

(武漢大學黨內法規研究中心馬克思主義學院,湖北武漢430072)

加強黨的紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策。習近平在黨的十九大報告中部署了新時代黨的建設的總要求,并把黨的紀律建設作為黨的建設的重要方面,與黨的政治、思想、組織、作風四個方面建設并列在一起,將黨的制度建設貫穿其中。建立、健全和完善黨的紀律處分制度是加強黨的紀律建設的重要保障,也是加強黨內法規制度建設的重要組成部分。站在中國特色社會主義進入新時代的歷史方位,要理解和研究黨的紀律處分制度,發揮好其戒尺功能,全黨必須從理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯相統一的視角,明辨黨的紀律處分制度的內涵、特征和結構,明晰改革開放以來黨的紀律處分制度發展的歷史進路以及明確黨的十八大以來黨內紀律處分制度的新發展,由此在實踐中貫徹執行和進一步完善黨紀處分制度體系。

1 黨的紀律處分制度的內涵、特征和結構

改革開放40年來,中國共產黨本著于法周延、于事有效的原則制定新的黨紀處分制度、完善已有的黨紀處分制度、廢止不適應的黨紀處分制度,逐步形成了系統完備的黨的紀律處分制度體系,對加強黨的紀律建設、從嚴治黨和黨的建設發揮了重大作用。歷史地看,中國共產黨的紀律處分制度體系表現出鮮明的特色和比較完備的結構,體現了中國共產黨的先進性和純潔性要求。

1.1 中國共產黨的紀律處分制度的內涵

作為黨內法規制度中的一個子系統,中國共產黨的紀律處分制度主要是指規范黨的紀律處分主體、規范黨的紀律處分行為、規范黨的紀律處分工作的監督保障的黨內法規制度,體現了黨內法規“規范主體——規范行為——規范監督”的制度邏輯。

所謂規范黨的紀律處分主體就是規范有權決定和執行黨紀處分的主體,以及規范決定和執行黨紀處分的黨組織的職權和職責。十九大修訂的黨章第42條對黨紀處分的決定和審查、批準主體作出了規定,第46條對黨的各級紀律檢查委員會作為黨內監督專責機關的主體性質和職能進行了明確界定[1]。這些規定就明確了黨紀處分主體的職權和職責。

所謂規范黨的紀律處分行為是指規范黨組織的黨紀處分職權和職責的行使、規范黨紀處分工作的運行。《中國共產黨章程》第7章和第8章,《中國共產黨紀律處分條例》的總則部分和附則部分,《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》以及其他黨內法規中都有規范黨紀處分職權和職責的行使、規范黨紀處分工作運行的行為規范。

所謂規范黨紀處分工作的監督保障主要是指規范黨組織監督執紀問責工作的監督措施和保障措施。黨的紀檢機關應當嚴格依照《中國共產黨章程》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內監督條例》,強化自我監督,健全內控機制,并自覺接受黨內監督、社會監督、群眾監督,確保監督執紀權力受到嚴格約束。

1.2 中國共產黨紀律處分制度的基本特征和結構

處分就是懲戒,但是黨紀處分與黨紀處分制度的特征是不同的。黨的紀律處分制度具有科學性、權威性和系統性的基本特征。所謂黨的紀律處分制度的科學性,主要是指黨的紀律處分制度反映黨的紀律建設的特點和規律,并根據黨的紀律建設實踐的發展有一個制定、修改和廢除的過程。所謂黨的紀律處分制度的權威性,是指它的執行具有強制性、嚴肅性和統一性。所謂黨的紀律處分制度的系統性,主要是指在黨的紀律處分制度中有根本規范、基本規范、單項規范、具體規范,也有實體性規范和程序性規范。

中國共產黨的紀律處分制度體系的結構是以黨章第7章“黨的紀律”和第8章“黨的紀律檢查機關”等相關條款為根本依據,以《中國共產黨紀律處分條例》為主干,由黨的紀律檢查機關職權職責法規、紀檢機關監督執紀工作規則和紀檢機關工作保障性法規等構成的有機體系(見圖1)。

圖1 中國共產黨紀律處分制度的結構分析

中國共產黨紀律處分制度體系的結構還可以劃分為政治紀律處分制度、組織紀律處分制度、廉潔紀律處分制度、群眾紀律處分制度、保密紀律處分制度、人事紀律處分制度、財經紀律處分制度、宣傳紀律處分制度、生活紀律處分制度、外事紀律處分制度和軍事紀律處分制度等。

2 改革開放以來中國共產黨紀律處分制度發展的歷史進路

黨在90余年的歷史發展過程中逐步形成了紀律處分制度體系,特別是黨的十一屆三中全會以后,黨領導的社會主義事業邁入全新的發展階段,黨的建設面對執政、改革開放和發展社會主義市場經濟的嚴峻考驗,黨組織規模和黨員隊伍人數也持續擴大,迫切需要加強黨內法規制度建設。那么,中國共產黨的紀律處分制度在全新的歷史條件下是如何健全和發展的?這里主要以黨章關于紀律處分及其制度的原則規定為中心線索,考察自改革開放以來,被授予黨內紀律處分權力的專門主體及其職權職責的歷史變化,以及黨內有關紀律處分的專門法規的歷史發展。由此揭示黨內紀律處分制度發展的歷史邏輯。

2.1 改革開放以來黨章設計紀律處分制度的變化發展

中國共產黨的黨紀處分制度必須由黨規和黨法規定的權力機關制定。中國共產黨的全國代表大會是黨的最高權力機關,由它制定和修改的黨章及其內含的黨紀處分制度具有最高的黨內法規效力。《中國共產黨章程》中關于黨紀處分制度的設計是制定和實施黨內紀律處分制度的根本依據。黨章中紀律處分制度的歷史變遷從總體上反映了黨的紀律處分制度的歷史變遷。考察改革開放以來修訂的《中國共產黨章程》中的紀律和紀律處分制度(見表1),可以探明中國共產黨對黨紀處分制度建設的一貫重視。

表1 改革開放以來黨章關于黨紀處分的規定和制度設計

進入改革開放和社會主義現代化建設新時期,黨的紀律處分制度得到逐步恢復并走上了規范化的軌道。以十二大黨章為標志,黨內紀律處分制度開始走向系統設計和貫徹實施的歷史性新階段。十二大黨章恢復對違紀黨組織的紀律處分種類的規定,即改組和解散。黨紀處分的種類、時限、職權、基本程序等都基本上固化為具體的制度系統。十二大黨章第8章共3條專門規定黨的紀律檢查機關的設立、產生方式、職權職責和任務、領導關系等,由此建立黨內紀律檢查組織體系,黨紀處分制度的專門執行機關得到健康發展。此后,十四大黨章和十六大黨章進一步完善和發展了黨的紀律處分制度。

2.2 改革開放以來紀律處分專門法規制度的變化發展

中國共產黨在革命、建設和改革的不同歷史時期,制定過一些黨內紀律處分制度或者黨風廉政建設和反腐敗方面的專門條規。改革開放以后,黨內紀律處分制度建設較之新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期明顯加快。從黨的十一屆三中全會至黨的十三屆四中全會期間,中紀委按照從嚴治黨的方針,制定了一系列黨紀處分方面的黨內法規制度,先后制定印發了《關于處分違反黨紀的黨員批準權限的具體規定》《關于審理黨員違紀案件工作程序的規定(試行)》等6部黨紀處分條規,以及《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例(試行)》《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》《關于黨的紀律檢查機關和國家行政監察機關在案件查處工作中分工協作的暫行規定》等程序性條規。這些條規涉及違反政治紀律、組織紀律、經濟紀律、保密紀律、外事紀律等多項紀律的處分規定。

1997年2月中共中央首次印發的《中國共產黨紀律處分條例(試行)》(下文簡稱《紀律處分條例(試行)》),標志著黨的紀律規范體系和紀律處分制度建設進入系統化、規范化的階段。《紀律處分條例(試行)》起草階段歷時9年、15次易稿。這部黨內法規共3編,分總則、分則和附則,計13章172條。第一編為總則,明確條例的指導思想、任務和適用范圍,以及實施黨紀處分的原則,違反紀律與紀律處分,對違法犯罪黨員的黨紀處分。第二編為分則,劃分6種錯誤類型,包括政治類錯誤,經濟類錯誤,失職類錯誤,侵犯黨員權利、公民權利類錯誤,嚴重違反社會主義道德類錯誤,違反社會管理秩序類錯誤。第三編是對有關問題的解釋及其他規定[2]317-351。這部紀律處分試行條例囊括了6類共128種違紀錯誤,對黨內各種違紀行為及其處分都作了具體、明確的規定,是當時黨內法規制度中懲罰性規定最全面的、最系統的黨紀處分制度,是中國共產黨歷史上第一部全面、系統的關于黨內違紀行為定性和量紀標準的法規,是處理黨內違紀案件的基本依據。《紀律處分條例(試行)》作為黨內重要的懲處性法規,明確規定了不允許黨組織和黨員做哪些行為,比較全面、系統、具體地列出黨組織和黨員行為規范的“負面清單”。

《紀律處分條例(試行)》在黨的紀律處分制度建設和黨內法規制度建設進程中具有里程碑意義,使黨的紀律規范體系、紀律處分制度和實際工作進入了依據法規來統一認識和處理問題的階段,對黨員起到了警示和教育的作用,是加強黨的建設、反腐敗斗爭和黨風廉政建設的重要舉措。但這部法規也存在不足:很多條文的規定存在紀法不分的問題;黨紀處分的嚴厲性和操作性不足,條文中“從輕、從重處分”應把握怎樣的度沒有明確標準,致使操作性不夠強。

2003年,中共中央根據國情黨情的新變化以及黨紀處分制度建設的新經驗和實踐的新需求,決定修訂1997年《中國共產黨紀律處分條例(試行)》。2003年12月31日,中共中央印發《中國共產黨紀律處分條例》(下文簡稱《黨紀處分條例》)[3]418。《黨紀處分條例》以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,依據黨章和憲法、法律,結合黨的建設實踐制定。它對十六大黨章中關于紀律、紀律處分的相關內容進行更加具體細致的規定,共3編,分總則、分則和附則,計15章178條。

《黨紀處分條例》的總則規定條例的指導思想、原則和適用范圍,違紀與紀律處分,紀律處分運用規則,違法犯罪黨員的紀律處分和其他規定,分別明確對黨員的5種類型黨紀處分檔次和對嚴重違反黨紀的黨組織的2種黨紀處分檔次。分則部分具體規定黨的各級組織和全體黨員違反政治紀律行為、違反組織人事紀律行為、違反廉潔自律規定行為、貪污賄賂行為、破壞社會主義經濟秩序行為等10類違反黨紀的行為及其量紀標準。附則對已結案案件或尚未結案案件適用新舊條例的問題作出補充說明,并要求各級黨委依據本條例,結合各自工作的實際情況,制定單項實施規定。與《紀律處分條例(試行)》相比,新的《黨紀處分條例》有多個創新點:一是將“三個代表”重要思想明確為指導思想,并將能解決而不解決的涉及民眾生產、生活等切身利益的問題視為違紀行為;二是規定應秉持寬嚴相濟的精神來實施黨紀處分,懲防共舉,預防為先;三是規定因故意犯罪被依法判處《刑法》規定的主刑(含宣告緩刑)的黨員,應給予“開除黨籍”處分;四是重視各職能部門在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的團隊協作,提升辦案效率;五是將黨紀處分決定的執行程序進行了具體規定,例如執行黨紀處分決定的時限、方式和應辦理的手續等,對不按規定執行黨紀處分決定的行為應追究的責任均作出了明確和嚴格的規定,有效解決過往出現的黨紀處分決定落實難的問題;六是規定條例總則的適用范圍,即適用于有黨紀處分規定的其他黨內法規,但對于中共中央發布或批準發布的其他黨規中有特別規定的除外;七是兼顧了國家法律規定的“從舊兼從輕”的原則。

此外,中共中央紀委及有關部門在這個階段還出臺了特定領域的違紀行為如何適用紀律處分條例的一系列解釋性文件。2007年10月,中央紀委出臺《安全生產領域違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》。這是中央紀委首次就某一特定領域的違紀行為如何適用《中國共產黨紀律處分條例》作出具體規定[4]293。此后,黨和國家有關部門就抗震救災款物管理、國有企業領導人員違反廉潔自律、違反信訪工作紀律、機構編制違紀行為、黨員領導干部違規插手工程建設、公款違紀出國(境)旅游等領域違法違紀行為如何適用《中國共產黨紀律處分條例》作出相關解釋或規定。

3 中國共產黨紀律處分條例的新發展

黨的十八大以來深入推進全面從嚴治黨取得歷史性進展。黨的十九大對加強新時代黨的建設進行了重要部署,將紀律建設擺在更加突出的位置,納入新時代黨的建設總體布局,在十九大黨章中充實完善了紀律建設的相關內容。這必然要求依規治黨和以德治黨相結合,必然要求加強黨的紀律處分法規制度建設。根據黨的紀律建設和全面從嚴治黨所面臨的新形勢新問題,2015年10月18日,中共中央印發新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》(下文簡稱為2015年《紀律處分條例》),把黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐成果轉化為正面的守紀要求清單和負面的紀律處分規定清單,實現黨的紀律處分制度和黨內法規制度建設的重大創新;黨的十九大后,中共中央于2018年8月26日再次公布新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》(下文簡稱為2018年《紀律處分條例》),堅持黨的使命引領和問題導向,突出強調嚴明政治紀律和政治規矩,堅決維護習近平同志在黨中央和全黨的核心地位,堅決維護黨中央權威和集中統一領導。2018年修訂的《紀律處分條例》新增了11條,修改了65條,整合了2條,是在原框架上的升級版,既保持了制度的連續性、穩定性,又著力提高了紀律建設的政治性、時代性和針對性。這兩次修訂一脈相承,體現了新時代黨內紀律處分制度的實踐邏輯。

3.1 黨的紀律建設的新形勢和黨紀處分制度的新問題

全面從嚴治黨的過程實質上是一個在黨內法規制度軌道上不斷解決黨內存在的突出矛盾和問題的過程。黨的十八大以來,全國各級紀檢監察機關查處了大量違紀案例(見表2)。從因果關系來分析,黨員、干部中出現的大量違紀問題,一方面說明各級紀檢監察機關加大了查處違紀問題的力度;另一方面,也值得我們深思是否黨的紀律建設存在比較突出的問題。而黨的紀律建設中存在的突出問題又與黨的紀律處分制度建設問題有著密切的聯系。

表2 2013—2017年全國紀檢監察機關查處案件情況

一是黨內存在的違紀問題。從黨的十八大以來黨內巡視所發現的問題和紀檢機關查處的違紀問題來看,在黨內存在5個方面的突出問題:一些黨員理想信念模糊動搖、黨的意識淡化、宗旨觀念淡薄、精神不振、道德行為不端的問題[5]。同時,在黨內組織渙散、紀律松弛問題比較普遍,一些黨員領導干部違反黨的6類紀律比較嚴重。2013年至2017年查處省(部)級及以上的領導干部達323人,黨員受到黨紀政紀處分人數達169.2萬人(見表2)。總結分析這些違紀違法案例可以發現一條基本規律即“破法者先破紀”。因此,習近平指出:“加強黨的紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策。”[6]9深入推進全面從嚴治黨必須把黨的紀律建設擺在首位[7]。

二是黨的紀律建設存在的問題。一個時期以來,黨內之所以出現大量人員違紀違法,其中一個重要原因就是一些地方和部門存在黨的領導弱化和黨的觀念淡漠等現象,由此導致管黨治黨失之于寬、松、軟,而這又導致基層黨組織中黨的組織渙散、黨的紀律松弛。黨的紀律為什么出現松弛問題,必須從黨的紀律建設中存在的主要問題進行分析。一般而言,黨的紀律建設包括了立紀、知紀、守紀和執紀四個環節及其所構成的過程。在立紀環節,存在紀法邊界不明確、以法律底線替代紀律底線的問題;在知紀和守紀環節,一些黨員和干部長期以來對黨紀“無知、無感、無畏”;在執紀環節,存在執紀機關執行紀律“寬、松、軟”的問題。中央和省(自治區、直轄市)黨委巡視監督工作發現的問題表明一些紀檢機關存在長期不辦案的問題。例如,2016年5月29日中央第三巡視組向遼寧省反饋巡視“回頭看”后,巡視報告指出:“全面從嚴治黨不力,一些地方和單位的黨委(黨組)主體責任不落實,部分紀檢監察機構履職不認真,長期不辦案。”[8]

三是黨紀處分制度存在的主要問題。“與黨面臨的形勢和任務相比,黨規黨紀從理論到實踐都存在一些不容忽視的問題。最突出的是,黨紀與國法混同、紀法不分,把黨員的標準等同于公民的底線;對現階段黨內存在的一些突出問題,缺乏有針對性的嚴格規范,特別是對政治紀律和政治規矩、組織紀律規定得不細、不具體;適用對象過窄,廉政準則只管縣處級以上黨員領導干部,黨紀處分條例的主要違紀情形,也主要針對領導干部。全面從嚴治黨的重要方面,就是加強制度建設,通過立規修規、完善黨內法規,真正把黨規黨紀的權威性、嚴肅性樹起來。”[9]原先的紀律處分條例對違反黨章、損害黨章權威的違紀行為缺乏必要和嚴肅的責任追究。原紀律處分條例近半數條款與刑法等國家法律規定重復,把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線,降低了對黨組織和黨員的要求。最后造成的后果就是“違紀只是小節、違法才去處理”“要么是好同志,要么是階下囚”的不良后果。原紀律處分條例不能適應黨的十八大以來全面從嚴治黨的新的實踐需要。因此,根據黨的紀律建設的新形勢,正視并解決黨紀處分制度建設中存在的問題,就是要將黨的十八大以來從嚴治黨的實踐成果制度化,將嚴明政治紀律和政治規矩、組織紀律,落實中央“八項規定”精神、反對“四風”等內容納入條例,進而在黨內形成風清氣正的良好政治生態。

3.2 修訂中國共產黨紀律處分條例的新理念新思路

黨的十八大以來,黨中央突出強調嚴明政治紀律和政治規矩、組織紀律,落實中央“八項規定”精神,加大反腐懲惡力度,強化巡視監督,切實解決好管黨治黨中存在的突出問題;黨的十九大更是明確提出要將黨的政治建設擺在首位,向全黨指出黨的政治建設是黨的根本性建設,決定黨的建設方向和效果。豐富的實踐為黨內法規制度創新奠定了堅實基礎。2015年和2018年《中國共產黨紀律處分條例》的兩次修訂工作,堅持以黨章為根本遵循,堅持問題導向,堅持紀嚴于法、紀法分開、紀在法前、紀法貫通,汲取黨的紀律建設的歷史經驗,把全面從嚴治黨實踐成果轉化為紀律要求,實現了黨內法規建設與時俱進,其修訂的新理念新思路體現了黨在新時代制定黨內紀律處分制度的新的理論邏輯。

第一,習近平關于黨的紀律建設的新理念新思想是修訂黨紀處分條例的理論指引。習近平關于嚴明黨的紀律和規矩的主要論述有:加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策;嚴明黨的紀律首要的是嚴明政治紀律;嚴明黨的組織紀律,增強組織紀律性;創新黨內法規制度,把各項紀律和規矩立起來;使紀律真正成為“帶電的高壓線”;抓住領導干部這個“關鍵少數”;落實管黨治黨責任,強化監督執紀問責[6]9。堅持紀嚴于法、紀在法前,實現紀法分開是黨的十八大以來黨的紀律建設和黨內法規制度建設的重大理念創新。同時,修訂黨紀處分條例堅持習近平反復強調的“問題導向”。重點針對現階段黨內違紀的主要問題、黨的紀律建設存在的突出問題以及黨紀處分制度存在的突出問題作出明確規定,特別是將黨的十八大以來嚴明黨的紀律要求轉化為紀律條文,不求一步到位,重在符合實際、務實管用。結合黨的十八大以來紀律建設的理論和實踐,2015年修訂紀律處分條例按照紀法分開的原則,對違紀類型進行重新劃分。這就是說將違紀行為分為違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律行為6類,改變了原《黨紀處分條例》將違紀行為分為10類的劃分方法。由于其中有相當部分內容與法律條款重復,2015年修訂紀律處分條例時就刪除了與法律重復的內容。2018年修訂紀律處分條例時,黨中央充分認識到黨的十八大以來發現的管黨治黨的問題,從本質上看都是政治問題,是“四個意識”沒有扎根思與行的體現,是對黨不忠誠不老實的表現。循此根本原因進行修訂時,特別突出政治紀律建設,將“四個意識”加入總則,并在第六章中用3條具體條款明確反對“在重大原則問題上不同中央保持一致”“山頭主義”和“對黨不忠誠不老實”的行為。

第二,突出政黨特色和黨紀特色,把黨章關于紀律的要求具體化。黨章是全黨必須共同遵守的具有最高效力等級的黨內根本大法,對《黨紀處分條例》的修訂,堅持以黨章為遵循,全面梳理了黨章對黨員干部的紀律要求,把黨章關于紀律的要求具體化,用嚴明的紀律維護黨章權威。新修訂的兩版《紀律處分條例》均在總則第三條規定“黨章是最根本的黨內法規,是管黨治黨的總規矩。黨組織和黨員必須自覺遵守黨章”等。2018年修訂的《紀律處分條例》呼應十九大黨章規定,根據黨章中要求黨員必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導,以及在“黨的紀律”條文中的有關規定,在新修訂的總則中增寫了要求黨組織和黨員牢固樹立“四個意識”,在監督執紀中運用“四種形態”等相應條款。分則各章更是具體體現了黨章的要求。

第三,堅持依規治黨與以德治黨相結合。2015年的修訂工作是按照“兩個清單”的思路,《紀律處分條例》與《廉潔準則》一正一反相互配套。2015年同步修訂的《廉政準則》和《黨紀處分條例》把紀律挺在法律前面,立足當前、著眼長遠、統籌推進,突出執政黨特色和嚴肅黨紀要求。《紀律處分條例》圍繞黨紀戒尺要求,把黨章對紀律的要求整合成“六大”紀律,開列“負面清單”、重在立規,劃出了黨組織和黨員不可觸碰的“底線”,體現了依規治黨;而《廉潔自律準則》堅持正面倡導、重在立德,是黨員和黨員領導干部能夠看得見、夠得著的高標準,體現了以德治黨。

3.3 中國共產黨紀律處分條例的新規定

2015年和2018年修訂的《紀律處分條例》中新規定比較多,在此主要以第6—11章關于違紀行為的新規定為重點進行闡述。

第一,違反政治紀律行為的條款結構和新規定。政治紀律是黨的各級組織和全體黨員在政治方向、政治立場、政治言論和政治行為方面必須遵守的行為準則,是維護黨的團結統一的根本保證。遵守政治紀律的核心要求是堅持黨的領導、對黨忠誠,與黨中央保持高度一致,維護黨的團結統一。違反政治紀律的行為主要是指損害黨的集中統一,損害黨中央權威的行為,主要表現為《紀律處分條例》第六章所列舉的違紀行為(見表3)。2015年修訂的第六章對“違反政治紀律行為的處分”增加了拉幫結派、對抗組織審查、組織或者參加迷信活動、搞無原則一團和氣以及違反黨的優良傳統和工作慣例等條規。2018年修訂的第六章在原有基礎上增加5條,修改12條。主要增加了在重大原則問題上不與中央保持一致、污蔑英雄模范、搞山頭主義、對黨不忠誠不老實、干擾巡視巡察工作、黨員宗教信仰等具體條規。

表3 違反政治紀律行為及其處分條款結構

(續表3)

第二,違反組織紀律行為的條款結構和新規定。中國共產黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的中國工人階級的先鋒隊,黨的力量來自于組織。組織紀律主要是指規范和處理黨的各級組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員與黨員之間關系的行為規則。組織紀律是維護黨的集中統一、保持黨的戰斗力、凝聚力、創造力的紀律保證。“四個服從”是黨最基本的組織原則和紀律。所謂違反組織紀律的行為是指損害黨的民主集中制以及其他組織制度的行為,主要表現為《紀律處分條例》第七章所列舉的行為(見表4)。2015年修訂的第七章對“違反組織紀律行為的處分”,增加了的違紀條款有:不按照有關規定或者工作要求向組織請示報告重大問題,不如實報告個人有關事項,篡改、偽造個人檔案資料,隱瞞入黨前嚴重錯誤,黨員領導干部違反有關規定組織、參加自發成立的老鄉會、校友會、戰友會,違規取得國(境)外居留權或者外國國籍,違規辦理因私出國(境)證件等。2018年修訂的第七章基本結構不變,將關涉與黨中央保持一致的內容調整到第六章,條文總數由原有的17條調整為15條,修改5條。以問題為導向,向管黨治黨的突出問題和新型違紀行為針對性發力:對違反民主集中制和干部任用規定的具體行為進行了更嚴格和明晰的界定;針對黨的建設中出現的有組織拉票賄選等情況,專文規定必須從重或加重處分。

表4 違反組織紀律行為及其處分條款結構

第三,違反廉潔紀律行為的條款結構和新規定。廉潔紀律是黨組織和黨員在從事公務活動或者其他與行使職權有關的活動中,應當遵守的廉潔用權的行為規則,是實現干部清正、政府清廉、政治清明的重要保障。黨員作為勞動人民的普通一員,除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外,不得謀求任何私利和特權。黨的干部必須正確行使人民賦予的權力,反對以權謀私。所謂違反廉潔紀律的行為主要是指侵犯職務行為的廉潔性以及公共財物管理制度的行為,主要表現為《紀律處分條例》第八章所列舉的行為(見表5)。2015年修訂的第八章將2010年頒行的《廉政準則》規定的“8個禁止”“52個不準”相關內容納入其中,對“違反廉潔紀律行為的處分”增加的違紀條款有:權權交易,對親屬和身邊工作人員失管,贈送明顯超出正常禮尚往來的禮品、禮金、消費卡,違規取得、持有和實際使用運動健身卡、高爾夫球卡等各種消費卡,違規出入私人會所,離職或退(離)休后違規從事營利活動,違規自定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金等,違反規定超標準、超范圍接待或者借機大吃大喝,搞權色交易和錢色交易等。2018年修訂的第八章在2015年基礎上新增2條,修改12條。主要增加的違紀條款有:增加黨員非正常獲利行為的規定,借用管理和服務對象的錢物,擴充利用職權或職務影響為配偶子女等特定關系人謀利行為的界定,通過民間借貸等金融活動獲取大額回報,變相和借機公款旅游等。

表5 違反廉潔紀律行為及其處分條款結構

第四,違反群眾紀律行為的條款結構和新規定。群眾紀律是黨組織和黨員在貫徹執行黨的群眾路線和處理黨群關系過程中必須遵循的行為規則,是黨的性質和宗旨的體現,是密切黨與群眾血肉聯系的重要保證,是中國共產黨區別于其他政黨的顯著標志和政治優勢,更具有中國共產黨作為執政黨的紀律特色。2015年修訂的《紀律處分條例》將違反群眾紀律的行為單設為一類,恢復了“三大紀律、八項注意”中關于群眾紀律的優良傳統,以保持黨與人民群眾的血肉聯系。所謂違反群眾紀律行為主要是指破壞黨群、干群關系,損害黨與人民群眾的血肉聯系的行為,主要表現為《紀律處分條例》第九章所列舉的行為情形(見表6)。本章共列舉14+1種違紀行為情形,主要有侵害群眾利益行為;侵犯群眾權益行為;不公平分配行為;消極應對群眾正當訴求行為;消極應對國家財產安全和群眾生命財產安全請求行為;侵犯群眾知情權行為;不顧群眾意愿行為。2018年修訂的第九章在2015年《條例》基礎上新增1條,修改5條,增加的條款主要是利用黑惡勢力欺壓群眾、充當黑惡勢力“保護傘”行為的處分規定,此外聚焦群眾身邊啃食人民獲得感的“蠅貪”和扶貧領域腐敗問題,對在扶貧領域有違紀行為的進行了從重或加重處分的規定。

表6 違反群眾紀律的行為及處分條款結構

本章對“違反群眾紀律行為的處分”完善的違紀條款有:超標準、超范圍向群眾籌資籌勞,在辦理涉及群眾事務時故意刁難、吃拿卡要,在社會保障、政策扶持、救災救濟款物分配等事項中優親厚友、顯失公平等侵害群眾利益行為的違紀條款;增加了不按規定公開黨務、政務、廠務、村(居)務等侵犯群眾知情權行為[10]。

第五,違反工作紀律行為的條款結構和新規定。工作紀律是黨組織和黨員在黨的各項具體工作中必須遵循的行為規則,是黨組織和黨員依規開展各項工作的重要保證。黨的工作內容包括宣傳思想教育工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作、統一戰線工作,以及對外聯絡工作、巡視工作、機關工作等。所謂違反工作紀律的行為主要是指侵犯黨的正常工作秩序的行為,主要表現為《紀律處分條例》在第十章中所列舉的行為。2015年修訂的第十章對“違反工作紀律行為的處分”增加的違紀條款有:黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任的行為,違規干預和插手市場經濟活動的行為,違規干預和插手司法活動、執紀執法活動的行為,泄露、擴散或者竊取涉密資料的行為等[10]。2018年修訂的第十章在2015年《條例》基礎上新增1條,主要是對貫徹黨中央決策部署只表態不落實、熱衷搞形式主義、官僚主義行為的處分規定。另將原第114條“不履行或履行全面從嚴治黨主體責任不力行為及其處分”調整到第六章“違反政治紀律行為的處分”中。

第六,違反生活紀律行為的條款結構和新規定。生活紀律是黨員在日常生活和社會交往中應當遵守的行為規則,涉及黨員個人品德、家庭美德、社會公德等各個方面,關系黨的形象。2015年修訂的《紀律處分條例》在第11章中對“對違反生活紀律行為的處分”,增加了的違紀條款有:生活奢靡行為,違背社會公序良俗行為等。本章共有如下五類違紀行為情形:生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味,造成不良影響的行為(見表7);與他人發生不正當性關系,造成不良影響的行為;利用職權、教養關系、從屬關系或者其他相類似關系與他人發生性關系的行為;違背社會公序良俗,在公共場所有不當行為,造成不良影響的行為;有其他嚴重違反社會公德、家庭美德行為。2018年在原有基礎上增加1條,主要是不重視家風建設,對配偶、子女及其配偶失管失教等行為的處分規定。

表7 違反工作紀律的行為及處分條款結構

(續表7)

3.4 黨紀處分與國法有效銜接機制的創新

堅持紀嚴于法、紀法分開、紀在法前、紀法貫通原則不是一句空話,需要具體地體現在每一部黨內法規的制定和修訂過程中。兩次修訂《中國共產黨紀律處分條例》需要解決的重要問題就是,既要堅持紀嚴于法,實現紀法分開,又要實現黨紀處分與國法處理有效銜接,充分發揮黨紀防線和國法防線在全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的合力作用。

2015年的修訂工作,一方面按照紀法分開的修訂原則,凡國家法律法規已經規定的內容,《紀律處分條例》就不再重復規定。修訂共刪除了79條與《刑法》《治安管理處罰法》等法律法規重復的條款。另一方面,在刪除了原有與法律法規相重復的內容后,黨員如果有這些違法甚至犯罪行為,如何追究黨紀責任?這就是需要在立規方面認真研究的問題。因為刪除國法已有規定的內容,并不意味著黨員的這些行為就不再是違紀,不再給予黨紀處分。實際上,黨章規定,黨員作為“先鋒隊”的一分子,有帶頭遵守國家法律法規的義務,違反國家法律法規的行為都是違紀行為。針對刪除與國法相重復的內容后如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀責任的問題,《紀律處分條例》區別5種不同情況,用專門條款分別作出了規定,實現了黨紀與國法有效銜接機制的創新。

2018年修訂《紀律處分條例》時,進一步明令在堅持紀嚴于法的同時,必須做好紀法銜接。新條例規定黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的,原則上應先作出黨紀處分決定,并按規定給予政務處分后,再移送有關國家機關依法處理;明確黨組織在紀律審查中發現黨員有貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等違反法律涉嫌犯罪行為的,應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分,與監察法做好了有效銜接。