認知、協(xié)商與共識:英國養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗借鑒

孫守紀

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院,北京100029)

面對世界范圍內(nèi)的人口老齡化危機,各國都在不同層面上改革養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金改革不僅技術性強,而且高度政治化,不僅有充滿意識形態(tài)的理念之辯,而且有錯綜復雜的利益之爭,因此很多國家的改革都極為艱難。而英國近年來實施的一系列改革卻極為順利,這些改革重塑了二戰(zhàn)以來英國的養(yǎng)老金制度,較好地平衡了個人、雇主和國家之間的養(yǎng)老責任,開創(chuàng)了英國養(yǎng)老金發(fā)展的新時代。從2002年養(yǎng)老金委員會成立到《2017年養(yǎng)老金計劃法案》的通過,這一系列改革歷時15年之久,雖然先后經(jīng)歷工黨政府、聯(lián)合政府和保守黨政府的輪替,但是保持了較好的連續(xù)性和一致性,這在世界養(yǎng)老金改革歷史中也是極為罕見的。

回顧改革歷程可以發(fā)現(xiàn),英國養(yǎng)老金改革的順利推進得益于建立改革立識,而改革共識的建立又得益于新的認知和多層次的協(xié)商。具體而言,一是改革方案中充分利用行為經(jīng)濟學的最新研究成果,通過更加科學的設計來達成共識;二是通過不同層次的廣泛協(xié)商達成共識,而養(yǎng)老金委員會在溝通協(xié)商過程中發(fā)揮著關鍵作用。在科學認知和利益協(xié)調的基礎上,英國政府強大的政策執(zhí)行力推動了改革的順利開展。

1 通過新認知達成共識:行為經(jīng)濟學的進展及其對英國養(yǎng)老金改革的影響

面對人口老齡化的加速,各國養(yǎng)老金政策的一個核心內(nèi)容是鼓勵個人養(yǎng)老儲蓄。根據(jù)新古典經(jīng)濟學的生命周期理論[1],每個理性的個體都能夠基于對終生收入的預測,在整個生命周期內(nèi)規(guī)劃其消費和儲蓄,實現(xiàn)個人效用最大化。人們通常會在年輕時儲蓄,用于老年退休時的消費。照此理論,養(yǎng)老儲蓄就不會出現(xiàn)大的問題。但是,很多證據(jù)表明大部分人的養(yǎng)老儲蓄不足,很多年輕人甚至幾乎沒有儲蓄。為此,基于對新古典經(jīng)濟學的反思和批判,行為經(jīng)濟學家提出了一系列理論來解釋養(yǎng)老儲蓄不足的現(xiàn)象,并提出增加儲蓄的政策建議,取得了較好的實踐效果。這些政策建議也深刻地影響了英國養(yǎng)老金改革。

1.1 行為經(jīng)濟學關于養(yǎng)老金研究的新進展及其政策含義

行為經(jīng)濟學家對新古典經(jīng)濟學假設的修正可以總結為以下四個方面。這四個方面對養(yǎng)老金改革都具有極強的政策含義。

第一,有限理性[2]。新古典經(jīng)濟學假設每個個體都是完全理性的,能夠準確計算出消費和儲蓄的最優(yōu)比例。但實際上,大部分人都是有限理性的,即使受過經(jīng)濟學訓練的人也不一定能夠計算出最優(yōu)的儲蓄率。有限理性導致個人在面臨復雜的問題和諸多選項時無所適從,只好采取拖延策略,把增加養(yǎng)老儲蓄的問題無限期地拖延下去,導致養(yǎng)老儲蓄不足。該理論的政策含義是,養(yǎng)老金制度應該盡可能簡化,避免過度復雜。

第二,有限的自控能力[3]。很多人即使能夠計算出最優(yōu)的儲蓄率,但他們也沒有自我控制能力和意志力去實現(xiàn)這個目標。很多人在接受采訪時承認自己的儲蓄不足,但是缺乏足夠的意志力來增加儲蓄。據(jù)調查,大約35%的受訪者表示將在隨后的幾個月內(nèi)增加儲蓄,但是其中86%的人在隨后的幾個月內(nèi)沒有增加任何養(yǎng)老儲蓄[4]。該理論的政策含義是,為了解決自控力不足的問題,政府應該采取某種強制或者準強制措施要求人們參加養(yǎng)老保險計劃。

第三,惰性、拖延和雙曲線折現(xiàn)率[5]。拖延和缺乏自我控制力密切相關,人們總是習慣使用拖延戰(zhàn)術來應對令人不快的任務。行為經(jīng)濟學家使用的自我控制力和拖延等概念更像是心理學概念,而經(jīng)濟學家使用雙曲線折現(xiàn)(hyperbolic discounting)來描述其含義。雙曲線折現(xiàn)意味著大部分人的折現(xiàn)率是隨時間而變化的,在短期折現(xiàn)率較高,而在長期折現(xiàn)率較低,這意味著人們會高估當前的價值而低估未來的價值。雙曲線折現(xiàn)率使得人們高估當前消費的價值,而低估未來儲蓄的價值,導致養(yǎng)老儲蓄不足。有學者對企業(yè)員工進行了一項調查,其中68%的人認為自己的養(yǎng)老儲蓄太低了,應該將收入的14%用來儲蓄,但是實際的儲蓄率僅為6%[4]。該理論的政策含義是,為了解決惰性和拖延的問題,可以采取自動加入機制,即不需要個人選擇即可默認加入養(yǎng)老金計劃,只有想要退出時才需要主動選擇。

第四,損失厭惡。現(xiàn)實生活中有充分的證據(jù)表明,大多數(shù)人都是厭惡損失的,損失造成的效用下降遠遠大于收益產(chǎn)生的效用增加,前者大約是后者的2倍[6]。對于很多人而言,養(yǎng)老儲蓄降低了個人的可支配收入,被視為是一種收入損失,會大大降低效用水平,因此人們不愿意增加養(yǎng)老儲蓄。該理論的政策含義是,可以通過雇主匹配供款、政府財政補貼、降低管理費用和逐步提高繳費率等方式來降低人們的損失感受,減少對養(yǎng)老儲蓄的抵制心理。

在實證研究中,很多學者[7]使用企業(yè)層面的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),采用自動繳費機制等辦法,可以有效增加員工的養(yǎng)老儲蓄[8]。行為經(jīng)濟學的發(fā)展和應用在很大程度上影響了英國的養(yǎng)老金改革。

1.2 行為經(jīng)濟學對英國養(yǎng)老金改革的影響及其成效

英國最近的一系列養(yǎng)老金改革充分吸收了上述行為經(jīng)濟學的研究成果,使得改革方案設計更加科學合理,為達成改革共識奠定了基礎。

1.2.1 簡化養(yǎng)老金制度

英國此次養(yǎng)老金改革的一個重要內(nèi)容是簡化養(yǎng)老金制度,把雙層結構的國家養(yǎng)老金計劃改成單一養(yǎng)老金計劃。歷史上,英國養(yǎng)老金制度極其復雜,不僅降低了大家對養(yǎng)老金制度的信心,而且不利于更多人參保。英國養(yǎng)老金第一支柱國家養(yǎng)老金計劃是雙層結構,第一層是國家基本養(yǎng)老金計劃(BSP),第二層是國家第二養(yǎng)老金計劃(S2P)。從2016年4月起,一個統(tǒng)一的單一養(yǎng)老金計劃(the Single-Tier Pension,STP)開始取代雙層國家養(yǎng)老金制度。單一計劃實施后每周給付為144英鎊,并且逐年調整。全額領取單一養(yǎng)老金要求35年的國民保險繳費年限或相應的繳費金額[9]。領取養(yǎng)老金的最低繳費年限為7～10年。繳費年限在最低年限和35年之間的退休者將按比例獲得較少的養(yǎng)老金。單一養(yǎng)老金計劃的執(zhí)行極大地簡化了英國的養(yǎng)老金體制,有助于民眾更好地了解他們在退休時所能得到的養(yǎng)老金。

1.2.2 引入自動注冊機制

為了解決參保者惰性、拖延和缺乏自我控制的問題,英國政府引入了自動繳費機制,以提高職業(yè)年金的參保率。英國政府通過了《2008年養(yǎng)老金法案》,決定建立個人賬戶式的國家職業(yè)儲蓄信托計劃(National Employment Savings Trust,NEST),該計劃從2012年開始實施。建立NEST計劃的一個核心內(nèi)容就是引入自動注冊機制以提高參保率。雇員自動注冊是指凡年齡超過22歲且未達到退休年齡的、年收入超過5 035英鎊(2006—2007年度標準)的雇員自動注冊到養(yǎng)老金個人賬戶計劃中來,這是一個默認選項[10]。如果雇員條件符合,可以主動選擇退出。雖然雇員可以主動選擇不參加該計劃,但是當他們更換雇主時,會再一次被自動注冊到雇主的個人養(yǎng)老金計劃中來。

為了吸引雇員參加,解決參保者面臨損失厭惡的問題,新成立的NEST計劃還提供雇主匹配供款和政府稅收優(yōu)惠。雇主匹配供款是指雇主最低的繳費率是3%(收入在5 035英鎊和33 540英鎊之間),從2012年的1%起步,逐步增加到3%。政府稅收優(yōu)惠是指政府提供1%的稅收優(yōu)惠,具體形式是雇員繳費率為5%,政府對其收入所得稅減免20%。在實施過程中,為了減少改革阻力,自動加入計劃的繳費率逐步上調。到2019年4月6日以后,雇主最低繳費為3%,雇員為5%,合計最低繳費達到8%[11]。

1.2.3 降低運營管理成本

為了進一步解決參保者面臨的損失厭惡問題,除了雇主匹配供款和稅收優(yōu)惠外,英國政府于2010年7月建立了NEST管理委員會(National Employment Savings Trust Corporation),專門負責NEST計劃的受托管理,通過集中受托的方式來降低管理成本。NEST管理委員會是一個受托人委員會,由1名主席和另外10名受托人組成,其主要功能是制定戰(zhàn)略目標。NEST管理委員會的管理團隊具體負責NEST計劃的日常管理。NEST管理委員會每年從注冊NEST的雇員中收取年度總基金0.3%的年度管理費用[12],該收費比例遠低于目前市場上1%左右的收費率。

1.2.4 建立默認投資基金

為了降低投資管理成本,加強投資風險控制,使得投資風險和個人年齡相匹配,保障退休時能夠獲得較高的收益,NEST計劃實施默認投資管理制度。默認投資管理是指當雇員參加NEST計劃時,自動指定目標日期基金(NEST Retirement Date Funds)或者稱之為生命周期基金。當參與者注冊NEST賬戶時,系統(tǒng)根據(jù)其達到法定退休年齡的時間為其推薦適合的生命周期基金。例如,如果參與者到2036年達到法定退休年齡,那么系統(tǒng)會推薦NEST 2036基金。如果雇員沒有主動選擇其他基金,將默認其同意將養(yǎng)老儲蓄投入該生命周期基金中來。參與者剛加入到NEST時,其個人賬戶中的資產(chǎn)根據(jù)成員距離退休時間的長短,生命周期基金具有3個不同的投資階段,分別是初期、成長期和成熟期。這三個階段的投資目標和收益率各不相同,在成熟期的階段性目標是將基金逐漸抽離出高風險投資產(chǎn)品,逐漸將低波動產(chǎn)品納入到這類基金投資中,直到法定退休年齡。

1.2.5 改革的成效

總體而言,引入自動加入機制極大地提高了職業(yè)養(yǎng)老金的參保率。雖然英國公共部門養(yǎng)老金參保率較高,但是私人部門養(yǎng)老金參保率在2010年之前呈現(xiàn)下降趨勢。自從2012年實施自動注冊機制以來,英國職業(yè)養(yǎng)老金參保率從2012年的55%增加到2017年的84%,參保人數(shù)從690萬增加到1 770萬,其中公共部門參保率達到92%,計480萬人;私人部門參保率達到81%,計1 290萬人[13]。

表1 不同部門養(yǎng)老金參保率

除了提高參保率以外,自動繳費機制也增加了雇主和雇員的繳費率。據(jù)分析,實施自動繳費機制后,與2012年2.1%的基準繳費相比,雇員的繳費率增加了0.45個百分點,增長率為21%;與2012年4.9%的基準繳費率相比,雇主繳費率增加了0.6個百分點,增長率為12%;與2012年7.0%的基準繳費率相比,雇員和雇主合計繳費率增加了1.05個百分點,增長率為15%。以金額計算,平均每周增加了4.31英鎊的繳費[14]。

2 通過協(xié)商達成共識:養(yǎng)老金委員會的作用及其影響

除了行為經(jīng)濟學的影響,英國養(yǎng)老金委員會(Pensions Commission)在達成共識的過程中也發(fā)揮著不可替代的作用,其作用被譽為“使得不可能的事情變成可能”[15]。

2.1 養(yǎng)老金委員會建立之初政府內(nèi)部的爭論與協(xié)商

養(yǎng)老金委員會成立于2002年12月。該委員會成立前后,英國政府內(nèi)部在養(yǎng)老金委員會的評估范圍和人員組成方面存在較大分歧。

首先,在確定評估范圍上,首相布萊爾和財政大臣布朗就存在較大爭議。布萊爾希望建立一個委員會全面、深入地評估英國整個養(yǎng)老金制度,而布朗堅持該委員會應該評估私人養(yǎng)老金計劃,不評估國家養(yǎng)老金計劃。2002年以來,由于英國DB型養(yǎng)老金計劃的不斷縮減和財務問題層出不窮,經(jīng)過和工作與養(yǎng)老金部、財政部的一系列會議,布萊爾確認養(yǎng)老金是其應該深度介入的問題。為了確定養(yǎng)老金委員會的評估范圍,英國政府內(nèi)部經(jīng)過了長期的談判,直到2002年12月養(yǎng)老金綠皮書定稿的最后一刻才確定,即主要評估私人養(yǎng)老金計劃,但是同時也可以評估國家養(yǎng)老金計劃對私人養(yǎng)老金的影響。與此同時,根據(jù)財政大臣布朗的命令,養(yǎng)老金委員會獲得了一個超長的工作時間表,可以在2005年選舉之后提交最終的研究報告。布朗希望通過這種方式把養(yǎng)老金改革問題靜悄悄地拖延下去直到人們遺忘,而不是真正解決它[16]。機緣巧合的是,正是由于允許養(yǎng)老金委員會評估國家養(yǎng)老金對私人儲蓄的影響,使得養(yǎng)老金委員會可以全面地評估英國整個養(yǎng)老金體系,而不是僅僅局限于私人養(yǎng)老金制度;正是由于超長的工作時間表,可以使養(yǎng)老金委員更加從容、細致、深入地評估英國養(yǎng)老金制度,寫出高質量的研究報告,給出具有說服力的政策建議;正是超長的工作時間表可以使得養(yǎng)老金委員會的委員有充足的時間向多個利益相關者征詢意見。這三點對達成改革共識發(fā)揮了不可替代的作用。

其次,在確定委員會的成員方面,布萊爾和布朗也存在爭議。布萊爾最初建議任命一位成員即可,但是財政部希望任命多位成員。經(jīng)過談判,最終雙方達成協(xié)議任命三位成員,形成一個研究團隊。其中,首相提名Adair Turner任主席,財政大臣提名Jeannie Drake任委員,國務大臣提名Andrew Smith任委員。Adair Turner時任美林證券集團副主席,曾長期任職于麥肯錫公司,在劍橋大學和倫敦政治經(jīng)濟學院教授過經(jīng)濟學,1995年到1999年任英國工業(yè)聯(lián)合會(Confederation of British Industry,CBI)的總干事(Director-General),具有資方的背景。Jeannie Drake時任英國通訊工人聯(lián)盟副總書記、英國全國工會理事會(Trades Union Congress,TUC)主席,主要代表勞方利益。Andrew Smith是倫敦政治經(jīng)濟學院的教授,屬于獨立第三方。由此可見,養(yǎng)老金委員會的成員具有代表性,資方、勞方和第三方的代表均有涉及。

2.2 養(yǎng)老金委員會的工作特色及其內(nèi)部成員之間的溝通協(xié)商

養(yǎng)老金委員會的工作特色受到了主席Adair Turner在麥肯錫工作經(jīng)歷的影響,強調使用原始數(shù)據(jù),注重從頭開始構建模型而不是借助已有的模型,注重直接吸收國際經(jīng)驗。雖然養(yǎng)老金委員的三位成員此前都沒有關注過養(yǎng)老金問題,但是正因為如此,他們才能夠給養(yǎng)老金改革帶來新鮮觀點。經(jīng)過一番準備,他們很快成為某一領域的專家,他們建立的人口模型和數(shù)據(jù)用來分析養(yǎng)老金問題是以前學者從來沒有使用過的。

為了增進委員會成員之間的信任,成員輪流邀請其他兩位成員到家里共進午餐,并討論工作進展,他們經(jīng)常問自己的問題是“到目前為止,我們相信哪些內(nèi)容”,以此首先在成員內(nèi)部建立共識。通過這種工作方式,委員會成員之間很快建立了信任關系,減少了彼此之間的協(xié)調成本,使得他們能夠專注于需要解決的關鍵問題。

養(yǎng)老金委員會的秘書組成員主要來自工作與養(yǎng)老金部。該工作組規(guī)模不大,主要由6名分析師組成。雖然養(yǎng)老金委員會是一個獨立機構,和工作與養(yǎng)老金部之間建立了防火墻,但是工作與養(yǎng)老金部內(nèi)部也建立了一個平行的工作小組,以便向部長提出建議,更好地對養(yǎng)老金委員會的委員的工作做出反應。

2.3 養(yǎng)老金委員會的工作策略和第一份研究報告的主要結論

養(yǎng)老金委員會認識到養(yǎng)老金改革是高度政治化的議題。為此,養(yǎng)老金委員會的工作策略是把研究報告分成兩份,第一份報告?zhèn)戎乜陀^中立地分析而不給出任何政策建議,最大程度地減少爭議;第二份報告再給出政策建議。這兩份報告分別在2004年10月和2005年11月公布。Adair Turner把第一份養(yǎng)老金報告的主要發(fā)現(xiàn)總結為三個冷酷的事實[17]。第一,由于私人養(yǎng)老金覆蓋率下降,國家養(yǎng)老金計劃將負擔更多的養(yǎng)老責任。第二,大約只有0.5%的人按照新古典經(jīng)濟學理性人的模式進行養(yǎng)老儲蓄,而絕大多數(shù)人參加養(yǎng)老金計劃都是被動或者偶然的,諸如政府強制參保,雇主恰好提供職業(yè)養(yǎng)老金,或者金融機構直接向他們推銷相關產(chǎn)品。第三,中小企業(yè)提供職業(yè)養(yǎng)老金的成本極高,導致20%～30%左右的養(yǎng)老金被管理成本消耗掉。上述事實意味著政府只有以下四個選項可供選擇:一是放任退休者獲得更少的養(yǎng)老金;二是增加稅收來補貼養(yǎng)老金;三是增加私人養(yǎng)老儲蓄;四是提高平均退休年齡。

在上述報告的基礎上,經(jīng)過多方溝通,英國各方基本達成了三方面的共識:第一,當前國家養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金相結合的制度難以滿足個人的退休養(yǎng)老需求;第二,為了解決這些問題,需要采取綜合改革措施,即增加私人養(yǎng)老金儲蓄、提高退休年齡、增加政府對公共養(yǎng)老金的支出,任何單一措施都于事無補;第三,需要同時改革國家養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金,特別是私人養(yǎng)老儲蓄不能完全依賴自愿的方式,必須采取某種強制方式,其中建立自動加入機制是一個重要選項。

2.4 養(yǎng)老金委員會與外部利益相關者的溝通協(xié)商

養(yǎng)老金委員會花費了大量時間和精力與諸多利益相關者進行溝通協(xié)商。在第一份研究報告發(fā)表之后,養(yǎng)老金委員會在倫敦展覽中心召開了一個大型見面會向人們介紹第一份研究報告的觀點,參與者有90多人,分別代表不同的利益團體。英國工作與養(yǎng)老金部也在全國范圍內(nèi)舉辦國家養(yǎng)老金日(National Pension Days),每次參會人員在300人左右,以傾聽人們對第一份研究報告的意見。在活動之前調查發(fā)現(xiàn),大約80%的人反對提高退休年齡,但是在當天活動結束之后,經(jīng)過仔細聆聽評估報告,人們的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生了根本性改變[15]。

此外,養(yǎng)老金委員會向保守黨影子內(nèi)閣工作與養(yǎng)老金部長David Willetts征詢意見,同時也向自由民主黨、英國工業(yè)聯(lián)合會(CBI)和英國全國工會理事會(TUC)征詢意見。養(yǎng)老金委員會的委員還和媒體進行了富有成效的合作。特別是養(yǎng)老金委員會的委員歡迎金融時報的編輯Nick Timmins積極參與其中,這有效避免了負面消息或者斷章取義信息的出現(xiàn)。

為了達成一致,相關利益團體都做出了讓步和犧牲,這主要體現(xiàn)在代表勞方的全國工會理事會(TUC)同意提高退休年齡,而代表資方的英國工業(yè)聯(lián)合會(CBI)同意向新建立的個人賬戶養(yǎng)老金計劃繳費。例如,提高退休年齡的建議獲得英國全國工會理事會(TUC)的批準得益于養(yǎng)老金委員會成員Jeannie Drake的大力支持。在TUC內(nèi)部會議上,其成員試圖通過多個解決方案以避免提高退休年齡,但他們最終還是接受了養(yǎng)老金委員會的方案。

雖然英國工業(yè)聯(lián)合會(CBI)反對新建立積累制的個人賬戶養(yǎng)老金計劃,但是總體上支持養(yǎng)老金委員會的評估報告。英國工業(yè)聯(lián)合會主席Sir Digby Jones認同養(yǎng)老金委員會關于英國養(yǎng)老金現(xiàn)狀的分析,認為該報告有助于公眾認識到養(yǎng)老金危機迫在眉睫,英國養(yǎng)老金制度的確需要綜合性的改革。此外,其他一些規(guī)模較小的組織,諸如工程雇主聯(lián)合會以及婦女養(yǎng)老金組織都展現(xiàn)了合作的態(tài)度。

經(jīng)過和上述多個利益相關者的溝通,2005年11月30日,養(yǎng)老金委員會發(fā)表了第二份報告,提出了三個方面的政策建議[18]:一是在全國范圍內(nèi)建立一個低成本的積累制的個人賬戶養(yǎng)老金計劃,采取自動加入機制,可以自愿退出;二是減少英國養(yǎng)老金制度中的家計調查型津貼,以減少對儲蓄的負面激勵;三是建議國家基本養(yǎng)老金增長率和平均收入增長率掛鉤,同時穩(wěn)步提高退休年齡,以實現(xiàn)養(yǎng)老基金收支的總體平衡。2006年4月4日,養(yǎng)老金委員會發(fā)表了《實施一整套的養(yǎng)老金改革》的最終報告。養(yǎng)老金委員會的三份研究報告為2007年和2008養(yǎng)老金法案的順利通過奠定了基礎。

2.5 養(yǎng)老金委員會工作完成之際政府內(nèi)部的爭議與協(xié)商

雖然養(yǎng)老金委員會在獲得外部共識方面是非常成功的,但是養(yǎng)老金改革方案的實施還需要解決政府內(nèi)部的爭議,在政府內(nèi)部獲得共識。養(yǎng)老金委員會主席Adair Turner也清醒地認識到,他們是一個獨立調查委員會,他們可以分析問題、提出建議,但是最終的改革決定還必須由政府做出。因此,養(yǎng)老金委員會的委員刻意保持其獨立性,直到最后一刻將養(yǎng)老金報告交付印刷之時才向政府部門匯報。

在第二份評估報告發(fā)布之后,英國財政大臣布朗致信養(yǎng)老金委員會,指出財政部反對其政策建議。在英國政府內(nèi)部每個人都知道,布朗私下里悄悄地詆毀養(yǎng)老金委員會超過了一年[19]。財政部提出了另一套養(yǎng)老金改革方案,布朗計劃在年度財政預算公布后的9日內(nèi)公布。隨后,政府內(nèi)部進行了多輪談判,最終財政部做出了重大讓步,而養(yǎng)老金委員會的大部分建議也得到了認可。這一結果的出現(xiàn)取決于三個關鍵因素。一是首相布萊爾對養(yǎng)老金改革投入了大量的時間和精力。2002年以后布萊爾非常關注養(yǎng)老金問題,在養(yǎng)老金改革方案的最后談判階段,布萊爾平均每周抽出5～6個小時參與其中,處理各種細節(jié)問題,這對推進養(yǎng)老金改革極為重要。正如首相府政策小組顧問Gareth Davies指出的那樣,唐寧街10號從來不缺乏各種各樣能夠改變世界的建議,但該建議能否落實關鍵取決于首相是否愿意花費時間、精力和資源。而對于推動養(yǎng)老金改革,布萊爾的確花費了大量時間和精力[16]。二是國務大臣John Hutton的堅持頂住了來自財政部的壓力。在養(yǎng)老金委員會改革建議公布之后,財政部向工作與養(yǎng)老金部施加壓力,希望以此來弱化養(yǎng)老金委員會的影響,但是Hutton頂住財政部的壓力,堅決支持養(yǎng)老金委員會提出的改革建議。三是養(yǎng)老金委員會主席Adair Turner的政治技巧和養(yǎng)老金委員會富有彈性的政策建議。養(yǎng)老金委員會成功地在各個利益群體之間取得了平衡,既沒有表現(xiàn)出傾向勞方,也沒有傾向資方。在改革方案中,養(yǎng)老金委員會堅持了主要的改革措施,同時也在一些次要方面做出了讓步,表現(xiàn)出了較強的靈活性。在改革方案中,每一個利益群體似乎都犧牲了一些利益:雇主必須向新的積累制個人賬戶養(yǎng)老金計劃繳費,工人必須工作更多的時間才能領取到養(yǎng)老金,政府必須增加財政支出以實現(xiàn)國家養(yǎng)老金和收入增長掛鉤。表面上看,英國全國工會理事會(TUC)和工業(yè)聯(lián)合會(CBI)都支持了看起來他們應該極力反對的方案;但長遠來看,每個利益群體放棄一些利益的同時達成了一個對各方都有利的方案。

2005年選舉時,保守黨和自由民主黨都贊同將國家養(yǎng)老金和工資增長掛鉤。2007和2008年的兩部養(yǎng)老金法案,都得到了跨黨派的廣泛支持。2010年選舉之后,保守黨和自由民主黨聯(lián)合政府上臺后繼續(xù)支持養(yǎng)老金改革,養(yǎng)老金委員會建議的改革措施大部分都是從2012年以后開始實施的,改革的連貫性和一致性得到較好的保障。

3 英國養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗借鑒

回顧改革歷程可以發(fā)現(xiàn),英國養(yǎng)老金改革的成功經(jīng)驗可以概括為以下三個方面。

首先,提高認知,應用行為經(jīng)濟學的最新研究成果為順利推進改革奠定了認知基礎。養(yǎng)老儲蓄不足是大部分國家都面臨的棘手問題,很多國家也都出臺了很多措施來鼓勵養(yǎng)老儲蓄,但是效果差強人意。而行為經(jīng)濟學從心理學、社會學的視角出發(fā),提出了更富有洞察力的理論,更好地解釋了養(yǎng)老儲蓄不足的問題,并且提出了具有針對性的政策建議。無論是在理論上,還是在企業(yè)層面實施的大量實證研究都表明,行為經(jīng)濟學提出的增加養(yǎng)老儲蓄的建議更加有效。這些政策建議的有效性獲得了社會各界的廣泛認同。

其次,獨立的養(yǎng)老金委員會不僅具備較高水平的分析能力,而且還具備嫻熟的政治技巧,在多個層面進行廣泛溝通,為順利推進改革奠定了政策基礎和民意基礎。養(yǎng)老金委員會使用大量第一手資料開發(fā)人口預測模型,對英國養(yǎng)老金制度深入細致、客觀中立的分析獲得了廣泛認同。此外,養(yǎng)老金委員會非常具有政治智慧地把評估報告分成客觀分析和政策建議兩個部分以減少爭議。在評估報告公布后,養(yǎng)老金委員會和利益相關者進行了廣泛溝通,能夠聽取不同黨派、不同立場人群的意見。經(jīng)過多個層次的協(xié)商,相關各方最終實現(xiàn)了利益妥協(xié)。

最后,強有力的政策執(zhí)行力為順利推進改革奠定了政治基礎。回顧改革過程可以發(fā)現(xiàn),無論是養(yǎng)老金委員會成立之初還是提交評估報告之后,英國首相布萊爾和工作與養(yǎng)老金部都發(fā)揮了強有力的政治領導力和政策執(zhí)行力。在養(yǎng)老金委員會成立之前,布萊爾就深度介入養(yǎng)老金改革問題;在提交評估報告之后,布萊爾花費了大量時間和精力參與養(yǎng)老金改革談判,不僅能夠充分理解養(yǎng)老金領域的諸多細節(jié)問題,而且在面臨財政部強烈反對的情況下,在宏觀上能夠果斷做出正確決斷。工作與養(yǎng)老金部在部長頻繁更換的情況下,能夠抵擋住財政部的巨大壓力,掌握養(yǎng)老金改革的主動權,不斷深入推進養(yǎng)老金改革。雖然養(yǎng)老金委員會提出了很好的政策建議,但是這些建議的最終采納和改革決斷的做出必須是政府。因此,堅強的政策執(zhí)行力是順利推動養(yǎng)老金改革的政治保障。

英國的改革經(jīng)驗對中國養(yǎng)老金改革具有重要借鑒意義。目前,我國養(yǎng)老保險改革處在攻堅階段,該領域的很多重大問題尚存較大爭議。這些爭議可以概括為認知之爭、利益之爭、觀念之爭和意氣之爭。認知之爭的根源在于養(yǎng)老保險制度的復雜性。利益之爭的根源在于不同群體的利益訴求不一樣。觀念之爭的根源在于福利理念的差異,其中也夾雜著認知差異和利益之爭。意氣之爭則屬于另一個層面的爭論,個人化和情緒化的特征較為明顯。因此,針對上述爭議的內(nèi)容,解決爭議的核心手段還是通過提高認知和進行廣泛協(xié)商實現(xiàn)利益協(xié)調。

第一,中國養(yǎng)老保險的很多基本問題還需要學理上深入探討,不斷深化認知。例如,中國養(yǎng)老保險制度最顯著的特征是統(tǒng)賬結合,而對該制度模式的認知還有待提高。從養(yǎng)老金類型學的角度分析,統(tǒng)賬結合制度不屬于單一的養(yǎng)老金計劃,而是由兩個計劃組合而成的,其中社會統(tǒng)籌部分屬于DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制,而個人賬戶部分屬于DC型完全積累制。正如一些學者指出的那樣,統(tǒng)賬結合制度是“兩項制度而非一項制度,是混合而非結合”[20]30,不是一個全新的制度模式,沒有太多的創(chuàng)新性。之所以在現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險制度中加入個人賬戶,其目的主要有兩個:一是實現(xiàn)資金積累;二是實現(xiàn)基金自我平衡,最終能夠應對人口老齡化風險。但是,在實際運行過程中,這兩個目的都沒有實現(xiàn)。首先,從實際運行效果來看,由于個人賬戶部分沒有做實,采取了空賬運營模式,個人賬戶實際上變成了名義賬戶制,積累資金的目的沒有實現(xiàn)。因此,無論是統(tǒng)籌賬戶還是個人賬戶,都采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制,資金的積累程度取決于整個養(yǎng)老基金的結余程度,而不是個人賬戶的積累程度。其次,在實際運行過程中,由于計發(fā)系數(shù)設計不科學、個人賬戶余額可以繼承等規(guī)定,使得個人賬戶出現(xiàn)雙重財務風險而無法實現(xiàn)自我平衡:長壽者需要統(tǒng)籌賬戶補貼發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金,而短壽者的個人賬戶基金余額被繼承人領走,無法在整個制度內(nèi)調劑使用。由此可見,個人賬戶的實際運行結果完全背離了設計初衷。認清個人賬戶的本質和實際運行情況后可以發(fā)現(xiàn),養(yǎng)老保險個人賬戶改革迫在眉睫,在改革過程中,可以放棄個人賬戶的積累功能,強化個人賬戶的記賬功能,根據(jù)精算原則調整個人賬戶計發(fā)系數(shù),實施個人賬戶年金化發(fā)放,加強繳費與待遇之間的精算聯(lián)系,消除個人賬戶實際運行中的財務風險。

第二,中國養(yǎng)老保險改革需要協(xié)調多層次的利益沖突。養(yǎng)老金改革本質上是利益調整的過程。改革成功的關鍵是能夠在長期利益和短期利益、全局利益和局部利益之間做出正確的取舍。我國養(yǎng)老保險改革既要考慮勞動者的養(yǎng)老金權益,也要考慮到企業(yè)的養(yǎng)老繳費負擔;既要考慮中央政府的財政責任,也要考慮地方政府的行政管理能力;既要考慮眼前急迫的問題,也要考慮將來的長效機制。例如,提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次是當前我國養(yǎng)老保險改革的一個關鍵問題。我國政府歷來重視該問題,黨的十四屆三中全會就提出要逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,但是目前尚未完全實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。可見推進該項改革十分困難,其中最大的難點就是無法有效協(xié)調利益沖突。這種利益沖突首先表現(xiàn)在不同統(tǒng)籌地區(qū)基金結余差距較大,結余資金較多的地區(qū)不愿意參加統(tǒng)籌,而出現(xiàn)基金赤字的地區(qū)積極要求參加統(tǒng)籌。基金結余差異反映的是不同統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老負擔不均衡的問題,具體表現(xiàn)在制度撫養(yǎng)比的差異和繳費率的差異等方面。養(yǎng)老負擔不均衡的問題既有歷史遺留原因,也有經(jīng)濟發(fā)展和人口流動的原因。除此之外,提高統(tǒng)籌層次還涉及中央政府和地方政府財權和事權的劃分問題。養(yǎng)老保險的財權涉及中央政府的財政補貼和地方政府的保費征繳,事權涉及中央政府宏觀政策的制定和地方政府政策的落實執(zhí)行。而養(yǎng)老保險保費征繳又涉及到勞動部門和稅務部門的雙重征繳體制。因此,提高統(tǒng)籌層次涉及到錯綜復雜的利益糾葛和體制制約,這需要在多個層面實現(xiàn)利益協(xié)調才能夠真正提高統(tǒng)籌層次。要想真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,首先需要在降低企業(yè)繳費的基礎上執(zhí)行全國統(tǒng)一繳費率,消除各個地區(qū)通過競相降低繳費率實現(xiàn)制度套利的空間。其次,養(yǎng)老保險費征繳和發(fā)放實現(xiàn)全國垂直管理,脫離與地方政府關系,將養(yǎng)老保險基金結余上交給中央政府的同時也將地方政府養(yǎng)老保險的財政責任上交給中央政府,將養(yǎng)老保險的事權和財權完全交給中央政府。最后,簡化養(yǎng)老金制度,協(xié)調“三支柱”的待遇水平搭配,穩(wěn)步提高退休年齡,從頂層設計和制度整體設計出發(fā),從根本上增強養(yǎng)老保險的可持續(xù)性,為中央政府承擔完全責任創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第三,中國養(yǎng)老保險改革仍然需要加強政策執(zhí)行力。推進養(yǎng)老保險改革需要建立共識。同時,養(yǎng)老保險改革也需要政治決斷力和政策執(zhí)行力。由于中國養(yǎng)老保險制度建立時間晚、歷史遺留問題多、外部社會經(jīng)濟環(huán)境變化迅速,這使得養(yǎng)老保險存在的問題復雜,改革頭緒較多。因此,在改革過程中難免會多方權衡,在改革順序上分清輕重緩急。例如,我國早在2008年就出臺了事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點改革方案,但是此后進展不大,直到2015年機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革才正式實施。在此過程中,2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險開始試點,2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險開始試點,這些重大改革措施彌補了養(yǎng)老保險覆蓋面的制度缺口,使得中國養(yǎng)老保險基本上實現(xiàn)了制度全覆蓋。可見,機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的緊迫性是排在“制度全覆蓋”之后的,因為首先需要解決待遇“有無”的問題,然后再解決待遇“高低”并軌的問題。現(xiàn)在我國養(yǎng)老保險制度的“制度全覆蓋”目標已經(jīng)完成,城鎮(zhèn)職工和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)并軌,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)統(tǒng)籌,改革難度較小的輔助性改革措施都已經(jīng)實施。因此目前的改革重點就是集中精力解決職工基本養(yǎng)老保險長期以來懸而未決的關鍵難點。目前,最緊迫和最艱巨的任務就是改革統(tǒng)賬結合制度和提高統(tǒng)籌層次。拖延會使得養(yǎng)老金問題不斷積累,矛盾不斷激化,而改革難度將會越來越大。因此,養(yǎng)老金改革同樣需要在科學認知和利益協(xié)調的基礎上建立共識,在共識的基礎上還需要政策決策者做出果斷決策,增強政策執(zhí)行力,推進養(yǎng)老金改革。