歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的實踐及其啟示

謝勇才

(華中科技大學社會學院,湖北武漢430074)

1 研究緣起

海外勞工離開了生于斯長于斯的原籍國,在異國他鄉謀生和發展,必然會遭遇諸多困境,其中一個不容忽視的困境就是社會保障問題。在屬地原則或者國籍原則下,海外勞工的社會保障面臨諸多困境,主要包括社會保障雙重繳費、社會保障雙重缺失以及社會保障待遇支付障礙等,導致其社會保障權益受損嚴重。針對這一問題,國際上通行的做法是開展海外勞工社會保障權益國際協調[1],海外勞工的原籍國和東道國進行談判,締結社會保障國際協定,設立共同的標準和規則來協調雙方的社會保障制度,相對合理地承擔和分享海外勞工社會保障的責任與利益,以有效維護海外勞工的社會保障權益。

作為全球勞動力資源最豐富的國家,我國勞動者的境外就業前景廣闊,尤其是伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進,我國的勞務輸出數量頗具規模且與日俱增。根據商務部的統計數據,2017年年末我國在外各類勞務人員97.9萬人,累計派出各類勞務人員902.2萬人,他們分布在全球190個國家和地區[2]。顯然,我國海外勞工的社會保障也會面臨諸多困境,而且隨著勞務輸出規模的不斷擴大,這一問題愈發凸顯。于是,我國政府自20世紀90年代末開始關注海外勞工社會保障權益國際協調問題,尋求與一些國家進行談判,先后與德國、韓國等12國簽署社會保障雙邊協定,取得了一些成績。然而,這些社會保障協定所能惠及的勞動者數量僅占我國海外勞工的小部分。如表1所示,2010—2016年,在12個締約國就業的勞動者數量僅占我國境外勞動者總量的25.9%、28.1%、24.7%、20.1%、18.0%、17.1%和17.0%。換言之,即使現有的社會保障協定可以惠及在締約國就業的每一位我國勞動者,我國也有超過80%的海外勞工的社會保障權益尚未得到有效維護,迫切需要引起重視。

表1 2010—2016年在12個締約國就業的我國勞動者數量 單位:人、%

(續表1)

歐盟在一體化的過程中也曾遭遇海外勞工社會保障問題。為了建立統一的共同市場,促進歐洲經濟一體化,實現勞動者的自由流動至關重要。然而,要實現勞動者的跨國流動,就必須保證勞動者原有的社會保障關系能夠在新就業國得以承認和延續[3],否則其流動積極性會嚴重受挫。為此,歐盟采取了海外勞工社會保障權益國際協調的做法,不僅有效維護了跨國勞動者的社會保障權益,實現了勞動者的自由流動,而且逐步建立了全球最先進、最完善的海外勞工社會保障權益國際協調機制[4]。毫無疑問,海外勞工社會保障權益國際協調對于維護我國海外勞工的社會保障權益也具有重要意義。因此,剖析歐盟推動海外勞工社會保障權益國際協調的主要實踐,總結其有益經驗,對于完善我國海外勞工社會保障權益國際協調具有重要借鑒意義。

2 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的背景

隨著歐洲一體化進程的逐步推進,越來越多的勞動者跨境就業,由于逾越了民族國家的界限,他們的社會保障往往會遭遇諸多困境,不僅導致他們的社會保障權益受損嚴重,而且大大削弱了其流動意愿。值得贊賞的是,歐共體的創建者們很早就意識到社會保障會對跨國勞動者的自由流動造成阻礙,必須妥善解決。譬如,《羅馬條約》著重強調:“理事會針對委員會的提案應采取一致行動,在社會保障領域采取保證勞動者遷徙自由的必要措施。”[5]95對此,當時歐共體主要有兩種選擇[6]35-47:一是趨同(Harmonization),歐共體制定統一的社會保障法律,創建統一的制度安排,讓勞動者在統一的制度內自由流動;二是協調(Coordination),歐共體在不改變成員國現有制度安排的前提下,制定統一的社會保障協調原則與規范,以確保成員國的“個體行為”不會損害跨國勞動者的社會保障權益。經過激烈博弈后,歐共體最終選擇了“協調”的方式,即各成員國在恪守統一的社會保障協調原則和規范的基礎上,仍然可以自主決定本國社會保障制度的覆蓋人群和待遇支付等關鍵問題。顯然,這是歐共體深思熟慮后的理性選擇。

第一,歐共體尚不具備實現社會政策一體化的政治條件。實現社會保障政策一體化,創建統一的社會保障制度來取代各成員國現有的制度安排,要求歐共體具備超國家的權能,能夠獨立自主地進行管轄和決策。然而,一直以來社會政策都是歐共體缺乏權能的領域,各成員國始終將其視為內政,不允許歐共體干涉和染指[7]25。自創建伊始,歐共體在社會政策領域奉行的就是“一致通過”原則,成員國擁有“一票否決”權。盡管之后的《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》將“有效多數”表決機制拓展至勞動者健康與安全等社會政策領域[8]16,但是在社會保障和稅收等方面,成員國依然享有“一票否決”權。

第二,各成員國的社會保障制度和經濟社會發展水平存在差異。不僅各民族國家的創建時間早于歐共體,而且大多數歐洲國家在二戰前后就建立了相對完善的社會保障制度。一方面,各成員國的社會保障制度存在差異,如六大創始國在制度模式和待遇給付等方面存在一定的差異,法國、德國和意大利屬于保守主義福利國家,而荷蘭和比利時更像是社會民主主義福利國家,而且在中東石油危機爆發后,許多福利國家財政吃緊,被迫進行福利體系改革,各國改革的內容和程度也存在不同程度的差異。另一方面,各成員國的經濟社會發展水平存在差異,如六大創始國在生產效率和就業市場等領域發展不平衡,德、法的經濟社會發展水平要相對高于其他四國。此外,隨著歐盟的東擴南拓,各成員國的經濟社會發展水平差距進一步拉大,必然會羈絆歐洲社會政策的一體化進程。

3 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的法律體系

經過半個世紀的發展,歐盟逐步建立了以基礎條約為根本、二級立法為核心和判例法為補充的獨具特色的社會保障協調法律體系,為解決歐盟跨國勞動者的社會保障問題提供了強有力的法律保障。

3.1 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的基本法律

基礎條約位于歐盟法律位階體系的最頂端,具有至高無上的法律地位與效力,是歐盟創制其他法律的依據和來源,主要由各成員國簽署的各類條約、補充條約以及法案構成,譬如《巴黎條約》和《里斯本條約》等。這些基礎條約大致可以分為五類:一是創建歐共體(歐盟)的條約;二是發展歐共體(歐盟)組織結構的條約;三是第一類條約的補充條約;四是適用于新入盟成員國的條約;五是上述四類條約的附件[9]。它們對歐盟海外勞工社會保障權益國際協調作出了原則性規定,為這一領域的立法與執行奠定了基礎。譬如,《歐洲共同體條約》第42條著重提出:“歐洲理事會和議會應當按照普通立法程序,在社會保障領域采取有助于勞動者自由流動所必需的措施。”[10]70

3.2 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的核心法律

對于海外勞工社會保障權益國際協調問題,分散于基礎條約之中的相關條款只提供了原則性規定,并沒有具體的實施細則,剛性有余而彈性不足,可操作性不強。于是,歐盟出臺了許多二級法律,海外勞工社會保障權益國際協調領域主要是條例和相應的實施條例,簡稱“社會保障協調法令”。迄今為止,社會保障協調法令主要經歷了三代。

第一代是《歐共體3/1958號條例》和《歐共體4/1958號條例》。為解除社會保障對跨國勞動者自由流動帶來的羈絆,1958年9月25日,歐共體委員會制定了《歐共體3/1958號條例》,并出臺了實施條例《歐共體4/1958號條例》,二者皆從1959年元旦起生效。自此,第一代社會保障協調法令誕生,各成員國之前簽署的社會保障國際協定開始退居次要地位,起補充作用。1959—1972年,盡管第一代社會保障協調法令先后修訂了14次,但是它們仍然有效維護了許多跨國勞動者的社會保障權益。

第二代是《歐共體1408/71號條例》和《歐共體574/72號實施條例》。為了彌補第一代社會保障協調法令的不足,1971年歐共體委員會先后制定了《歐共體1408/71號條例》和《歐共體574/72號實施條例》,自1972年10月1日起生效。自1972年至2010年,第二代社會保障協調法令不僅完全取代了各成員國之前締結的社會保障國際協定[11],而且解決了社會保障協調的主要原則、適用范圍和待遇支付等關鍵問題,在歐盟海外勞工社會保障權益國際協調領域產生了深遠影響。

第三代是《歐盟883/2004號條例》和《歐盟987/2009號實施條例》。由于各種新情況的不斷出現,使得第二代社會保障協調法令頻繁修訂,據統計,自1972年實施以來,它們共修訂了39次[12],導致其內容越來越繁雜,可操作性大為削弱,運行成本顯著提升,飽受詬病。于是,歐盟理事會制定了《歐盟883/2004號條例》和《歐盟987/2009號實施條例》,于2010年5月1日開始生效。事實上,第三代社會保障協調法令沿襲了第二代社會保障協調法令的大部分內容[13],主要原則和重要規定基本不變,只是進行了一定程度的整合,使其更加現代化和連貫化。具體說來,主要是在以下方面有所發展:一是覆蓋人群擴展至第三國公民;二是引入了退休前救濟項目;三是簡化和修訂了一些重要條款。

3.3 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的補充法律

隨著跨國勞動者的規模越來越大,流動頻率愈來愈高,出現了許多始料未及的新情況和新問題,無論是基礎條約還是社會保障協調法令都疲于應付。于是,1952年組建的歐洲法院在處理這些問題上發揮了關鍵作用,對社會保障協調法令的發展與完善產生了重要影響[14]。因為歐洲法院的重要使命是監督歐盟法律在各成員國的實施情況,為此,歐洲法院不僅要負責解釋歐盟法律在執行過程中出現的問題,而且要判決海外勞工社會保障領域產生的糾紛。自應時而生以來,歐洲法院已經判決了超過600件與海外勞工社會保障權益保護相關的案件[15]。這些判決結果一旦生效就成為各成員國必須恪守的判例法,對社會保障協調法令起著重要的補充作用。換言之,判例法的重要使命就是彌補歐盟基礎法律的不足。

4 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋范圍

從歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋范圍來看,無論是覆蓋空間,還是覆蓋人群,抑或是覆蓋項目,都是一個日漸拓展的過程。

4.1 覆蓋空間

從1959年元旦到1972年9月底,第一代社會保障協調法令只適用于六大創始國,因為直到1973年歐盟才有第一次擴大。從1972年10月1日至2010年5月1日,伴隨著歐盟的六次擴大,第二代社會保障協調法令的覆蓋空間不斷擴大,不僅適用于27個成員國,而且根據《歐洲經濟區協議》和《歐盟瑞士協議》,也適用于挪威、冰島、列支敦士登和瑞士四國[16]。2010年5月1日,隨著克羅地亞的加入,第三代社會保障協調法令的覆蓋空間再次擴大。顯然,歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋空間逐步延伸。

4.2 覆蓋人群

自1959年元旦至1972年9月底,第一代社會保障協調法令主要覆蓋歐盟跨國勞動者及其家屬。與之不同,第二代社會保障協調法令的覆蓋人群逐步擴展至自雇職業者、公務員和學生,最后延伸至部分第三國公民。不過,第三國公民要想被惠及,必須滿足兩個條件:一是在歐盟境內合法居住;二是至少要在成員國之間存在跨境情況[17]。類似地,第三代社會保障協調法令的覆蓋人群亦有所擴展,不僅適用于成員國公民,而且適用于第三國公民。換言之,歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋人群不斷拓展。

4.3 覆蓋項目

第一代社會保障協調法令主要覆蓋的是養老和工傷等項目。與此不同,第二代社會保障協調法令幾乎覆蓋了《社會保障最低標準公約》規定的疾病津貼、生育和產假津貼、病殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、工傷和職業病津貼、死亡撫恤、失業津貼以及家庭津貼等大多數福利項目。同時,第三代社會保障協調法令的覆蓋項目又有所擴展,引入了退休前救濟項目。不過,社會救助和戰爭受害者福利被明確排除在外[18]。可見,歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋項目日漸增多。

5 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調機制

為有效維護跨國勞動者的社會保障權益,歐盟社會保障協調法令不僅明確了社會保障權益國際協調的基本原則和操作辦法,而且規定了社會保障待遇的發放程序,以保證跨國勞動者享有的社會保障待遇不會低于始終在一國就業的人員。

5.1 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的基本原則

歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的基本原則主要有五項,即非歧視原則、唯一國原則、工作地原則、積聚原則和福利可輸出原則[19]。

一是非歧視原則。非歧視原則亦稱國民待遇原則,是最基本且最重要的一項原則。跨國勞動者只要參加了某成員國的社會保障計劃,就應當與國民享有同樣的待遇,以防止成員國厚此薄彼。非歧視性原則不僅禁止直接歧視,也禁止間接歧視[20]。直接歧視主要表現在對本國公民和他國公民設置不同的規則,譬如本國勞動者繳費10年就可以領取養老金,而外籍勞動者必須繳費更長年限。間接歧視主要體現在某項規定從表面上看是中立的,但實際上卻主要惠及本國公民,而不惠及外籍公民,譬如規定領取養老金必須滿足最低居住年限。換言之,各成員國不得基于任何原因對跨國勞動者進行區別對待,損害他們的社會保障權益。當然,跨國勞動者必須履行相應的義務,主要是繳納社會保障稅(費)。非歧視原則是普惠性原則,適用于所有的福利項目。

二是唯一國原則。在同一時段內,跨國勞動者只能適用于某一成員國的社會保障法律,被該國的社會保障制度所覆蓋。此時,無論跨國勞動者的就業行為發生在多少個成員國境內,都只能納入一國的社會保障計劃。由于各國社會保障制度的參保資格存在較大差異,使得跨國勞動者可能遭遇社會保障雙重繳費或者社會保障雙重缺失問題[21]。為此,社會保障協調法令引入了唯一國原則。不過,這并非意味著跨國勞動者此生只能被一國的社會保障制度所覆蓋,而是在同一時期內只能被納入一國的社會保障計劃。唯一國原則亦是普惠性原則,適用于所有的福利項目。

三是工作地原則。盡管唯一國原則規定跨國勞動者在同一時段內只能被納入一國的社會保障計劃,但是,此時他/她應該被納入哪國的社會保障計劃呢?唯一國原則并未明確。于是,社會保障協調法令規定了工作地原則,無論跨國勞動者是否居住在就業國,都必須根據工作地參保。不過,在瞬息萬變的就業市場上,難免會出現同一時段內勞動者在兩國甚至多國就業的情況。對此,社會保障協調法令作出了特別規定[22]:(1)受雇于同一雇主,但在不同成員國就業的勞動者,如果他/她有相當一部分工作量(至少是25%)是在居住國完成,那么適用于居住國的法律,反之,則適用于雇主公司注冊所在地的法律;(2)被多個雇主或者在不同成員國設立公司的雇主雇用的跨國勞動者,如果他/她有相當一部分工作量是在居住國完成,那么他/她將被納入居住國的社會保障計劃,否則,就被納入雇主公司登記所在地的社會保障計劃;(3)跨國勞動者為同一雇主在兩國甚至多國就業,且雇主的公司在非歐盟境內注冊,那么其將被納入居住國的社會保障計劃。

四是積聚原則。當事國在審查跨國勞動者是否滿足社會保障待遇領取資格時,必須將申領者在其他成員國獲得的參保期限合并計算,以使其獲得合理的社會保障待遇。由于許多國家規定了社會保障待遇的最低領取資格,使得曾在兩國或多國就業的跨國勞動者在申領社會保障待遇時,可能會遭遇社會保障待遇支付障礙,即其在某國或多國的參保年限無法滿足對象國社會保障待遇的最低領取條件。因此,社會保障協調法令推出了積聚原則。積聚原則主要適用于老年和殘障等項目,不適用于工傷和職業病等項目[23]。

五是福利可輸出原則。當跨國勞動者滿足社會保障待遇領取資格,向當事國申領社會保障待遇時,待遇的給付與其是否居住在支付國無關。只要跨國勞動者達到了某國社會保障待遇的領取條件,其社會保障待遇就應當兌現,不得以任何理由和方式進行克扣、拖欠或者拒付。實際上,許多國家規定社會保障待遇只能支付給本國境內的申請者。然而,跨國勞動者的職業生涯可能發生在兩國甚至多國境內,當他/她申領社會保障待遇時,可能居住在其他國家,此時他/她就有可能喪失部分甚至是大部分社會保障待遇。為此,社會保障協調法令引入了福利可輸出原則。這一原則主要適用于老年、殘障和遺屬等長期福利項目[24]。

5.2 歐盟海外勞工社會保障權益國際協調的具體操作方法

上述基本原則只是框架性規定,可操作性有限。于是,社會保障協調法令針對不同的福利項目設計了不同的操作方法。為詳細了解這些操作方法,本部分內容以養老保險為例進行剖析。

一是暫時凍結。當跨國勞動者更換就業地所在國家時,其在原就業地所在國的養老保險繳費記錄將被保留,既不會轉移到新就業地所在國,也不會很快兌現,更不會被無故剝奪,而是被“暫時凍結”,不過它將被繼續投資和獲益。當跨國勞動者退休后,這些繳費記錄會被轉換成養老金支付給當事人。事實上,這就是保留繳費記錄而不轉移社保基金,不僅可以為跨國勞動者及其新就業地所在國提供便利,而且易于被原就業地所在國接受,從而減少海外勞工社會保障權益國際協調的阻力。

二是分別支付。倘若跨國勞動者在某成員國的參保時間超過一年,那么當他/她達到該國的法定退休年齡后,就會獲得一份養老金。譬如,某跨國勞動者在捷克和波蘭的參保時間都超過一年,那么當他/她達到法定退休年齡后,就會分別獲得兩國的養老金待遇。

三是最后接管。如前所述,跨國勞動者只有在某成員國的參保時間超過一年,才能獲得養老金待遇。少于一年的參保時間怎么處理?為此,社會保障協調法令引入了最后接管規定,對于跨國勞動者少于一年的參保時間,由最后的就業國負責接管。譬如,比爾先后在丹麥和捷克就業,參保時間分別為10個月和30年,然后在捷克退休,那么他在丹麥的參保時間將由捷克接管。

四是累計計算。由于許多國家規定了養老金待遇的最低領取條件,使得部分跨國勞動者可能無法獲得某些成員國的養老金領取資格。于是,社會保障協調法令采取了參保時間累計計算措施,當跨國勞動者在某國的參保時間小于最低參保年限時,可以將他/她在其他成員國的參保時間合并計算,以幫助其獲得合理的養老金待遇。譬如,杰克在荷蘭和德國的參保時間分別為25年和4年,此時他只滿足荷蘭的養老金領取資格,于是在核算養老金待遇時,應當將他在兩國的參保時間合并計算,以使其獲得合理的養老金待遇。

五是按比例支付。當跨國勞動者在某成員國的養老保險參保時間低于最低參保年限時,可以將/她他在其他成員國的參保時間累計計算。此時跨國勞動者的養老金如何支付呢?為此,社會保障協調法令規定按比例支付,即跨國勞動者的養老金由相關國家共同支付,支付方法是根據當事人在各國的參保時間按比例支付。譬如,湯姆先后在瑞士、芬蘭和波蘭就業,參保時間分別為10年、15年和5年,那么其累計參保年限為30年。于是,當他退休后申領養老金待遇時,瑞士先計算出假設他的30年參保時間都發生在本國應當獲得的養老金總額P瑞,然后按照他的實際參保時間(10年)計算出實際支付的養老金數額,具體核算方法為:Q瑞=(10/10+15+5)*P瑞;同理,芬蘭和波蘭實際支付的養老金數額分別為:Q芬=(15/10+15+5)*P芬、Q波=(5/10+15+5)*P波。湯姆最終獲得的養老金總額為:Q=Q瑞+Q芬+Q波=(10/10+15+5)*P瑞+(15/10+15+5)*P芬+(5/10+15+5)*P波。于是,按比例支付方法的核算公式可以表示為:Q=∑Tn*Pn/∑Tn=(T1*P1+T2*P2+…+Tn*Pn)/T1+T2+…+Tn。其中,Q為最終獲得的養老金總額,T為在不同國家的參保年限,P為不同國家假設參保人的參保年限都發生在本國時計算出的養老金數額。顯然,按比例支付不僅讓當事國承擔了相應的責任,而且使跨國勞動者獲得了合理的社會保障待遇,兼顧了各方利益,體現了公平理念。

5.3 歐盟海外勞工社會保障待遇的發放程序

雖然通過上述基本原則和操作方法,確定了跨國勞動者的實際養老金待遇,但是養老金的發放仍需經過一系列程序(見圖1)。

首先,當事人提出申請。當跨國勞動者達到法定退休年齡想要領取養老金時,必須向最后就業地所在國的社會保險經辦機構提出申請并提交材料,且有義務提供其在整個職業生涯內的就業和參保情況。

其次,最后就業地所在國匯總信息。最后就業地所在國的社會保險經辦機構在收到申請材料后,全面收集并記錄申請人的姓名、出生年月、性別、社保卡號以及銀行賬戶等信息,并將這些信息會同申請者的申請材料一起轉發給其他參保國家。隨后,收到信息的參保國家及時反饋當事人在本國的就業和參保情況。然后,最后就業地所在國進行信息匯總,并向所有參保國家提供申請者完整的參保記錄。

圖1 歐盟海外勞工養老金待遇發放流程

再次,各參保國家分配養老金支付數額。各參保國家根據申請者的參保記錄,核算出申請者在本國享有的養老金待遇,即假設申請者的全部參保期限都發生在本國時,申請者能夠從本國領取的養老金總額,然后根據按比例支付方法核算出其可以領取的實際養老金數額。

然后,各參保國家比較支付程序。由于有些跨國勞動者的參保時間較長,可能滿足全額養老金的領取條件,倘若仍按比例支付的話,其合法權益會嚴重受損。于是,為了公平起見,各參保國家既要計算本國應當支付的實際養老金數額,也要計算只考慮申請者在本國參保時所能領取的養老金數額,然后進行對比,向其支付數額更大的那項,待遇就高不就低。譬如,露西在法國和芬蘭的參保時間分別為42年和3年,此時她滿足領取法國全額養老金所需的繳費年限(41.5年)[25],倘若是按比例支付,那么法國支付的養老金僅為全額養老金的93.3%,她將會遭受較大損失。因此,此時法國應當向她支付全額養老金,芬蘭向其支付的養老金數額則為Q芬=(3/42+3)*P芬。

最后,各參保國家發放養老金。經過上述步驟后,根據跨國勞動者提供的銀行賬戶,各參保國家向其支付養老金待遇。此時,無論申請者居住在哪里,各參保國家都應當按時足額地向其發放養老金,不得以任何理由和方式拖欠、克扣或者拒付。

6 對中國海外勞工社會保障權益國際協調的主要啟示

盡管我國政府自20世紀90年代末就啟動了海外勞工社會保障權益國際協調事宜,并先后與12國締結了社會保障雙邊協定,然而,這些協定所能惠及的勞動者數量非常有限,且存在知曉率不高和執行效果有限等諸多困境[26],難以有效維護大多數海外勞工的合法權益。作為海外勞工社會保障權益國際協調領域的典型代表,歐盟推動海外勞工社會保障權益國際協調的主要實踐,至少可以為我國提供以下啟示。

6.1 增強政府對海外勞工社會保障權益保護的重視程度

由于海外勞工社會保障權益國際協調主要發生在國與國之間,不僅涉及社會保障雙邊談判,而且涉及社會保障雙邊協定的簽署、實施與修訂,唯有各國政府才擁有權能開展這項事宜。換言之,政府重視與否在很大程度上決定著海外勞工社會保障權益國際協調的發展進程。自創建伊始,歐盟就對這一問題頗為重視,認識到勞動者在各成員國境內自由流動期間,其社會保障權益將會不可避免地受損,并采取了制定社會保障協調法令等一系列措施,有效維護了跨國勞動者的社會保障權益。反觀我國的情況可以發現,盡管我國政府自20世紀90年代末就開始關注海外勞工社會保障權益保護問題,開始進行社會保障雙邊談判,但是由于重視程度不夠,談判進程相對緩慢且成效有限,使得我國大多數海外勞工的社會保障權益尚未得到有效保護。因此,為有效維護大多數海外勞工的社會保障權益,我國政府應當加強對海外勞工社會保障權益保護的重視程度,不僅要充分認識到維護海外勞工社會保障權益是全面建成覆蓋全民的社會保障體系的重要一環,而且應當采取有效措施推動海外勞工社會保障權益國際協調。

6.2 加強海外勞工社會保障權益國際協調的法律保障

當前,與我國海外勞工社會保障權益國際協調有關的法律法規相對不足,只有國務院頒布的《對外勞務合作管理條例》和《對外承包工程管理條例》以及商務部等部委發布的一些規章制度,而且這些行政法規和部門規章重點關注的是對外勞務合作的規范與管理,對于海外勞工社會保障權益保護問題涉及較少。在此情形下,歐盟建立以基礎條約、社會保障協調法令以及判例法為基礎的海外勞工社會保障權益國際協調法律體系的措施就可以借鑒。為此,我國應當加快海外勞工社會保障權益保護領域的法制建設,不斷豐富各層次的法律法規,讓海外勞工社會保障權益國際協調有法可依。具而言之,首先,應當在《社會保險法》《勞動法》以及《勞動合同法》等相關法律中增加海外勞工社會保障權益保護方面的章節條款;其次,完善《對外勞務合作管理條例》等行政法規和規章制度,增加海外勞工社會保障權益保護方面的內容,待時機成熟時可以由國務院出臺《海外勞工權益保護條例》;最后,根據海外勞工社會保障權益國際協調過程中出現的新情況、新問題和新矛盾,及時有效地做出相應的調整。

6.3 建立科學的海外勞工社會保障權益國際協調機制

根據歐盟的經驗,海外勞工社會保障權益國際協調是一個系統工程,除完善海外勞工社會保障權益國際協調領域的法律法規外,還要建立科學的海外勞工社會保障權益國際協調機制。歐盟社會保障協調法令不僅明確了海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋范圍、主要原則和操作辦法,而且規定了社會保障待遇的發放程序,有效地維護了跨國勞動者的社會保障權益。雖然我國開展海外勞工社會保障權益國際協調已有20年的時間,但仍然處于初步發展階段[27],尚未建立海外勞工社會保障權益國際協調機制,這是導致我國海外勞工社會保障權益國際協調進程緩慢的重要原因之一。因此,參照歐盟的經驗,我國應當盡快建立科學的海外勞工社會保障權益國際協調機制,不僅要合理設置海外勞工社會保障權益國際協調的主管部門和協管部門,而且要明確海外勞工社會保障權益國際協調的覆蓋范圍、主要原則以及操作辦法等,以實現海外勞工社會保障權益國際協調的健康發展。

6.4 海外勞工社會保障權益國際協調應當兼顧公平

海外勞工社會保障權益國際協調的實質就是要改變業已形成的不公平的海外勞工社會保障責任與利益分配格局[28],使相關國家相對合理地承擔和分享海外勞工社會保障的責任與利益。歐盟在開展海外勞工社會保障權益國際協調的過程中,無論是非歧視、積聚和福利可輸出等基本原則,還是最后接管、分別支付和按比例支付等具體做法,抑或是相關國家比較支付程序等步驟,都較好地體現了公平理念,使得海外勞工社會保障的責任與利益在各成員國之間實現了相對合理的承擔和分享。我國作為全球重要的海外勞工輸出國之一,在與其他國家開展海外勞工社會保障權益國際協調時,也必須追求和遵循公平原則,與相關國家公平合理地承擔和分享海外勞工社會保障的責任與利益,以促進海外勞工社會保障權益國際協調的良性發展。