關于湖州市農村開展全域土地綜合整治的思考

□ 湖州市國土資源局 朱仲華

近期，圍繞湖州市農村全域土地綜合整治工作，筆者先后到各縣區開展專題調研，并結合實際進行分析研究，形成如下調研報告。

一、基本概念

全域土地綜合整治是指按照山水林田湖草系統治理的理念，進行全域規劃、全域設計、全域整治，對田水林路村進行全要素綜合整治，建成農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態集約高效的美麗國土新格局。相比傳統土地整治模式，全域土地綜合整治有明顯優勢：一是能夠承擔土地整治轉型升級的歷史使命，實現土地整治向規劃管控和空間治理的轉變；二是能夠解決農村用地碎片化、無序化、低效化的問題，提高土地利用效率與效益；三是能夠積極回應基層對土地管理和發展用地及政策的需求，激活寶貴的土地資源要素；四是能夠成為大力推進鄉村振興戰略實施、生態文明建設、城鄉融合發展的重要平臺和政策工具。

二、現實需求

當前的湖州，正站在加快高質量趕超發展的歷史風口，肩負著奮力當好踐行“兩山”理念樣板地、模范生的重大使命。在堅持人與自然和諧共生基本方略、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度的前提下，優化土地利用結構，提高土地利用效率，促進經濟高質量發展、促進生態文明建設、促進民生改善和鄉村振興，開展全域土地綜合整治是重要抓手。

（一）實施鄉村振興的重要平臺

土地是農村最大的資源和最重要的生產要素。開展全域土地綜合整治，就是以土地政策為平臺，以村土地利用規劃編制為基礎，促進“多規融合”在鄉村落地實施，進一步破解農村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地這個寶貴的要素資源，為農村農業生產、村莊建設和產業發展優化空間布局，對各類各業用地實行精準配置，加快構建城鄉要素平等交換體制機制，打通綠水青山轉變為金山銀山的通道。另外，鄉村振興需要有興旺發達的產業作支撐，通過全域土地綜合整治，建立農村三產用地分類管理辦法，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障，可以提升農業產業鏈、價值鏈，激發鄉村內生發展動力。

（二）加強耕地保護的重要手段

一方面，湖州市耕地后備資源目前已嚴重匱乏，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日趨加大，迫切需要通過開展全域土地綜合整治，拓寬補充耕地來源渠道，緩解耕地占補平衡壓力。而且，通過建設性保護，加強農田基礎配套設施和高標準基本農田等工程建設，有利于提高耕地質量和綜合生產能力，構建以耕地為主體的生態景觀格局。另一方面，湖州市農居點散亂化、耕地碎片化問題比較突出，這些都成為制約農業規模化經營的瓶頸。2017年底，湖州市耕地流轉率僅45.36%，全市劃定的180.02萬畝永久基本農田中，共有圖斑115859萬個，每個圖斑平均面積僅15.54畝。開展全域土地綜合整治，能夠整合永久基本農田、零星耕地以及其他宜耕土地資源，提高耕地質量和連片度，并對農地的分區、耕地的基本形態、田塊的主要大小和方向、農地的流轉進行引導，為農業適度規模經營和發展現代農業創造條件，從根本上促進耕地保護。

（三）推動土地利用方式轉變的有效途徑

根據調查，2017年湖州市土地開發強度已經達到16.57%，高于全省4.08個百分點。湖州市建設用地總量大、增速快和利用粗放、效率不高等問題十分突出，已經透支了資源環境容量。從土地利用現狀看，一方面，人均耕地0.85畝，基本與聯合國糧農組織劃定的0.8畝警戒線持平，而且永久基本農田保護率高達81.58%，騰挪余地小；另一方面，農村居民人均建設用地面積大，達到297平方米/人，位居全省前列。在此大背景下，湖州市通過實施農村土地全域綜合整治，推進存量建設用地整治利用，優化用地結構和布局，大有潛力可挖。

（四）優化傳統土地整治模式的必然選擇

傳統的土地整治主要包括宜耕土地開發、建設用地復墾、農用地整理以及耕地的提質改造等。全域土地綜合整治的內容則更為豐富，它以村土地利用規劃編制為契機，對一個行政村或若干個行政村甚至一個鎮的山、水、林、田、湖和村莊統籌實施綜合整治，從而徹底破解過去整治“零敲碎打”、整治與利用“脫鉤”、用地空間制約等問題。湖州市很多補充耕地后備資源圖斑零散分布在房前屋后，必須與農房搬遷相結合才能實施。面對“數量、質量、生態”三位一體的耕地保護新要求和新增建設用地逐年減量、占補平衡要求高的新趨勢，急需走充分挖潛、可持續的全域土地綜合整治之路，統籌農房建設、產業發展、公共服務、公益事業、基礎設施、生態保護等各項用地。

三、實踐基礎

近年來，為提高農村用地效率、優化農村用地結構、促進城鄉統籌發展，湖州市積極開展了農村土地綜合整治工作，先后實施194個農村土地綜合整治項目，在墾造耕地、旱地改水田、高標準農田建設及城鄉建設用地增減掛鉤等土地整治工作中積累了豐富的實踐經驗。結合工作推進，還建立健全了良好的工作機制：2010年市委市政府出臺《關于深入開展農村土地綜合整治工作加快推進社會主義新農村建設的意見》；2013年結合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃，編制了《湖州市農村土地整治規劃（2011-2020年）》，并出臺了《湖州市本級農村土地綜合整治示范項目資金補助暫行辦法》；2015年出臺了《湖州市人民政府關于進一步加強市區墾造耕地管理工作的若干意見》和《關于全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用工作的指導意見》；2017年出臺了《湖州市人民政府關于進一步加強市區耕地占補平衡管理的通知》和《湖州市人民政府辦公室關于進一步加強市區農村土地綜合整治的通知》。

湖州市農村土地綜合整治工作取得顯著成效，一直走在全省前列。一是獲取用地指標。截至目前，獲取補充耕地指標4.21萬畝、城鄉建設用地增減掛鉤指標4.28萬畝（約占全市同期計劃指標的29.4%），占全省18.9%。其中，節余指標2.92萬畝，平均節地率約68%。二是推動耕地保護。通過對散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地復墾和帶開發模式，對田水路林村等進行綜合整治，建成高標準農田3.12萬畝。三是產生經濟效益。產生的城鄉建設用地增減掛鉤指標（4.28萬畝）和補充耕地指標（4.21萬畝），如按現有市場交易價值約214億元，實際投入約150億元，平衡有余。四是改善人居環境。通過農村土地綜合整治項目實施，全市建成社區和新農村120個，建筑面積791.35萬平米，實現9萬多農民居住向社區和中心村集聚，享受就地城鎮化的紅利。如吳興區八里店南片項目對56個自然村進行拆遷復墾，形成紫金橋、永福和移沿山三大社區，保留改建2個歷史文化古村落，改善了2720戶農民的居住環境；在現代農業發展方面，建成了“萬畝稻谷產業園、萬畝果蔬產業園、萬畝特種水產養殖園”三大現代農業產業園；此外，還規劃了占地220畝、建筑面積20萬平方米的標準廠房和5萬平方米商貿用房，為壯大村級集體經濟和農民創業增收留出了空間。

實踐證明，通過大力推進農村土地綜合整治，有效緩解了湖州市統籌城鄉發展過程中的資源要素保障問題，極大地改善了農村人居環境，實現了農業增效農民增收，為經濟社會可持續發展作出了積極貢獻，同時也為湖州市開展全域土地綜合整治工作奠定了良好的實踐基礎。

四、對策建議

通過調研，對湖州市各地上報的17個全域土地綜合整治項目有了近距離接觸，基本掌握了底數。這些項目涉及三縣兩區共17個鄉鎮、57個行政村，整治區域總面積30.27萬畝。這些項目“域”的范圍不一，有一個村、幾個村甚至一個鎮；整治方向不一，資源豐富型重在獲取指標，古村落重在改善發展環境，城市周邊重在城鄉融合，等等。這17個項目目前有10個已完成村級土地利用規劃編制，其余7個在編制中，但規劃都沒有通過審批。總體感覺項目都在推進，但不夠迅速有力。無論是思想認識、規劃編制、資金保障還是工作機制方面，都還存在一定的差距。為加快全市全域土地綜合整治工作有序推進，提出如下工作建議。

（一）提高思想認識

通過宣傳發動，讓全市上下充分認識到，開展全域土地綜合整治是實現由土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計，是解決農村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是基層對土地管理和發展用地及政策需求、渴望的積極回應，是對“千村示范、萬村整治”的繼承和發展，是實施鄉村振興戰略的重要平臺，是推動城鄉融合發展的有效途徑，是推進生態文明建設的重要舉措。在實際工作中，要堅決防止“片面追求新增建設用地指標”“大拆大建、建新不拆舊”“政府大規模負債”“引入社會資本建別墅大院和私人會館”等不良傾向，讓全域土地綜合整治始終走在促進鄉村振興、助推趕超發展的正道上。

（二）突出規劃引領

要強化“多規融合”和規劃引導，以村土地利用規劃編制為基礎，做好與整治區域內的生態規劃、農業發展規劃、美麗鄉村規劃、村莊布點規劃、道路、水利專項規劃等各專項規劃的銜接，按照控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量的要求，促進土地資源要素有序流動，提升土地節約集約利用水平。要充分盤活利用農村存量建設用地，優化各類各業用地布局，合理安排新增與存量用地供給結構和方向，有效保障美麗鄉村建設、農村新產業新業態和一二三產融合發展用地。規劃編制還要立足當地實際，注重保持農村風貌和本地特色，保留傳統的農耕文化和民俗文化的積極元素，促進人地和諧發展。

（三）強化政策配套

開展全域土地綜合整治，資金保障十分重要。要根據全域土地綜合整治需要，進一步整合涉農工程項目支持，優先將農村生態環境整治、農業兩區建設、美麗鄉村建設、一二三產業融合發展、交通水利設施等涉農項目，安排在全域土地綜合整治范圍內立項，系統整合國土資源、農業、林業、環境、交通、水利等相關部門資源，提高推進農村土地綜合整治資金和政策保障能力，實行統一規劃、統一立項、統一施工、分別驗收。要堅持政府主導和市場化運作相結合，進一步拓寬與國家政策性銀行的戰略合作，同時積極鼓勵引入社會資本投資，多渠道加強資金保障，減輕財政壓力。

（四）聚焦工作推進

全域土地綜合整治工作是一項復雜的系統工程，政策性強，涉及面廣，難度大，必須構建“黨委領導、政府負責、部門協調、公眾參與、上下聯動”的工作格局，以縣區政府為主導，國土資源部門負責提供政策平臺和業務指導，其他相關部門共同參與，合力推進全域土地綜合整治實施。同時，全市面上要加快出臺《關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程行動方案》，明確相關考核辦法，全面推進該項工作。當前，要緊盯前期申報的17個項目實施進度，爭取今年底初顯成效，發揮示范引領作用，為湖州市全面開展全域土地綜合整治工作積累經驗。在具體工作中，要堅持群眾主體地位，凝聚群眾智慧，充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體作用，尊重和保障農民的知情權、參與權、監督權和收益權，調動農民的積極性和主動性，確保全域土地綜合整治工作順利推進。