“監管沙盒”機制對我國金融創新監管的影響

盧瑤瑤，趙華偉，2（教授）

一、引言

隨著我國經濟的轉型升級，傳統的金融服務體系已無法滿足經濟社會發展對金融的需求，因此黨的十九大報告中指出，要深化金融體制改革，大力開展金融創新，通過創新金融產品、金融服務模式和金融服務流程，使金融服務更加高效和透明。然而，金融創新必須處理好創新與風險之間的關系，如果過度強調創新而監管缺位，則會造成金融風險乃至金融危機的發生。因此，我國可以借鑒國外的“監管沙盒”機制，在鼓勵金融創新的同時，將風險限制在可控范圍之內，以促進金融創新的良性可控發展。

“監管沙盒”是一種金融創新監管的試驗場所，能夠為金融機構解決信息不對稱等問題及降低合規風險提供明確的政策導向，從而促進金融創新和金融監管的互聯互通。我國政府已經認識到“監管沙盒”的積極意義，并于2018年4月在工業和信息化部隆重召開由監管沙盒促進會主辦的“監管沙盒應用閉門研討會”，從科學技術、法律法規和金融監管等角度討論了“監管沙盒”的運作機理與應用場景，并探討了如何利用監管科技（RegTech）來識別和衡量金融科技帶來的新型金融創新風險。

二、“監管沙盒”的運行機制分析

近年來，以金融科技為驅動的金融創新得到了快速發展，有效提高了金融資源的配置效率。但是，由信息技術風險和操作風險所帶來的金融系統性、周期性風險也更加復雜和隱蔽，金融監管部門迫切需要在金融創新和風險防范之間達成一種平衡。而“監管沙盒”正是實現這一平衡的有力手段，能對提升金融創新效率、防范金融風險發揮重要作用。

（一）“監管沙盒”的內涵

2015年3月，英國金融行為監管局（FCA）意識到金融科技產業對經濟社會的發展具有重要的推動作用，因此提出了“監管沙盒（Regulatory Sandbox）”這一概念。所謂“監管沙盒”，主要是指在保障消費者權益的前提下，放松現行監管規則的約束，為金融創新企業提供一個“安全空間”，依據“監管沙盒”的測試原則來測試新金融產品的安全性和準確性，實現金融創新和金融監管的雙贏。

（二）“監管沙盒”的運行模式

1.確定測試主體?！氨O管沙盒”主要以金融科技企業為測試主體，以測試的方式預見并化解技術創新給傳統金融行業帶來的風險。各個國家和地區為鼓勵和支持金融創新，均以放寬對測試主體的要求來激發金融科技企業的創新積極性。金融科技企業能否使用“監管沙盒”進行測試主要從以下四點來判斷：①金融科技企業是否有測試積極性；②金融創新產品是否有利于金融業的發展；③金融創新是否為消費者和投資者帶來了便利；④測試目的是否明確[1]。

2.選擇測試項目。不同國家和地區都把測試的必要性和充分性作為選擇測試項目的標準。測試的必要性是指該創新項目除“監管沙盒”外，無法通過其他方式進行測試。測試的充分性是指測試具有理論和現實意義：一方面，通過測試可以傳達金融監管新思維，改善傳統監管互動性差的缺點；另一方面，通過測試可以平衡監管者、企業和消費者之間的利益關系，建立良好的合作機制。

3.進入測試。當監管機構確定參與測試的主體與測試的項目后，被測試企業將進入測試流程[2]（見右圖）。“監管沙盒”測試流程包括以下三個階段：

（1）申請階段。首先，監管機構公布測試申請流程和審核標準；然后，金融科技企業依據監管部門的規章制度、測試的目標和基本原則提出測試申請，監管機構收到申請后依照審核標準進行審核；最后若審核通過，則監管機構和申請主體約定測試日期和測試方案，并幫助申請主體制定市場規劃，若審核不通過，則測試結束。

（2）測試階段。監管機構要持續監測測試進程，若測試過程安全有效，則與測試主體約定測試結束日期；若出現影響金融穩定、損害消費者或投資者合法權益的情況，則測試結束。

（3）評估階段。測試結束后，申請主體按照創新產品的測試情況，向監管機構提交測試總結，若測試結果達到“監管沙盒”測試的目標和評估標準，申請企業可制定發展戰略，進行大范圍的市場推廣；反之，則測試結束。

“監管沙盤”測試流程圖

（三）“監管沙盒”機制的作用

1.有利于進一步消除監管壁壘。一方面，“監管沙盒”憑借新的監管理念可消除監管隔閡，重新衡量政府與市場的關系，既能促進金融創新，又能防控金融風險，既能提高金融監管的有效性，又能為金融創新提供寬松的金融環境；另一方面，在“沙盒”內，金融科技企業可及時分析消費者和監管者的反饋信息，以此幫助金融科技企業有效防范創新帶來的風險，為今后拓寬金融市場積累經驗。

2.有利于進一步保護金融消費者?！氨O管沙盒”的測試過程要更加注重對金融消費者權益的保護[3]，主要體現在以下三個方面：一是測試機構應如實告知項目的測試時間、潛在的風險以及風險補償機制；二是測試機構能確保消費者及時了解項目測試情況；三是積極促進金融科技產品投向市場，不斷提高金融科技企業的服務質量和服務水平，為消費者提供更優質的產品和服務。

3.有利于進一步增強信息共享?！氨O管沙盒”測試的項目涉及支付清算、投融資管理和保險等領域，通過測試可以加強各領域統計數據的交流，實現信息共享。同時，監管機構以測試企業的反饋信息為基礎，建立風險預警管理機制，強化風險防范，提升監管的有效性、準確性。另外，創新企業和監管部門應構建良好的溝通機制，通過信息共享不斷完善監管體系，使金融創新更加合規化。

三、不同國家和地區“監管沙盒”政策分析

2015年以來，世界范圍內已有英國、美國、新加坡、加拿大及我國香港地區等實施了“監管沙盒”機制，通過這一監管措施，這些國家和地區營造了本地良好的金融發展環境，健全和完善了現行的金融監管體系，促進了金融創新和金融發展。

（一）“監管沙盒”的實施情況

本文以英國、新加坡和我國香港地區為例，梳理、分析和比較了三者在監管主體、審核標準、監管力度、應用領域以及與現行監管之間的關系等方面的異同（詳見上表），以此為我國“監管沙盒”的發展和應用提供參考和借鑒。

不同國家和地區的“監管沙盒”實施情況

（二）“監管沙盒”的實施特點

通過以上對英國、新加坡和我國香港地區“監管沙盒”的政策比較，可知三者在“監管沙盒”的具體實施上有相似之處，但因各自政府政策、金融環境和預期目標的不同，也各有其特點。

1.英國。近年來，英國金融科技產業迅速發展，截至2015年，從事金融科技工作的人數達7萬人，產業規模超過290億英鎊。為實現金融科技創新和金融監管的對接，FCA于2016年5月推行了“監管沙盒”制度。英國“監管沙盒”自推行以來，采取定期集中測試的方式且具有嚴格的篩選標準，截至2017年10月累計共接收146個項目申請，并對其中44個項目進行了測試。參與測試的主體既有HSBC、Nimbla等大型金融機構，也有Nextday、Property Limited、Swave等金融科技初創企業，涵蓋了投資管理、支付清算、市場基礎設施、融資等領域。經過3～6個月的測試，FCA允許測試通過的金融創新產品投放到金融市場，同時，也會根據測試過程中出現的監管空白及時完善“監管沙盒”測試流程，不斷提高監管深度、加大監管力度。

2.新加坡。為推進“智慧國家”建設、引導金融科技產業健康發展，新加坡金融管理局（MAS）于2016年6月提出建立“監管沙盒”機制，同年11月頒布《FinTech監管沙盒指南》[5]，確定了監管的目標和原則。與英國不同，新加坡采用逐個審批的方式選擇測試項目，沒有測試時間限制，管理方式更具靈活性，但以保險領域為主，適用范圍相對有限。2017年5月新加坡開始了第一個項目——PolicyPal Pte Ltd.的測試，該測試項目是利用手機APP臉部辨識技術認證客戶身份，并通過人工智能匯總單個客戶的保單并計算保費。與傳統的保險公司相比，這種模式既豐富了保險公司的產品種類，也為消費者提供了更加便捷、高效的服務，實現了金融科技企業和傳統保險公司的雙贏。

3.我國香港地區。2016年9月，香港金融管理局（HKMA）為鼓勵銀行業的金融創新，推出了針對本地銀行的“監管沙盒”機制，在其允許業務范圍內采取逐個審批的方式選擇測試項目，旨在對銀行系統內的金融科技創新產品放松監管規則，實行彈性監管[1]。HKMA在測試中推出了虛擬銀行、快速支付系統和開放API等措施，在提升金融服務效率的同時實現了金融創新和消費者權益保護的平衡，這有利于銀行在真實可控的環境下收集客戶反饋的信息，以便在產品推廣前對產品和服務信息做出適當調整。

四、“監管沙盒”機制在我國應用的可行性

因大數據、云計算及區塊鏈等信息技術滲透到金融領域，我國的金融體系呈現出去中心、網絡化、智能化的特點，而現行的監管制度已經無法滿足新時代金融監管的要求。而且，我國已經基本具備了實行“監管沙盒”的條件，因此，應考慮建立中國式“監管沙盒”，其可行性有三點：

（一）具有良好的開展基礎

首先，以金融科技為代表的金融創新正在迅速發展，監管部門已經意識到監管創新的重要性，這為“監管沙盒”機制的實施提供了有益“土壤”；其次，我國金融監管體制實行宏觀審慎的監管方式，這與“監管沙盒”機制存在相似之處，使金融創新的監管具備了政策基礎；再次，金融監管機構對“監管沙盒”模式持支持態度，這更加有助于今后監管工作的開展。

（二）是防范風險的需要

我國金融科技實現了信息技術和金融業的結合，這對推進國家普惠金融戰略、促進金融資源的高效配置起到了重要作用。但伴隨著金融科技的發展，監管機構對風險的監管相對滯后，容易造成虛假操作、交易信息不安全。為防止金融科技創新監管工作一放就亂、一亂就抓、一抓就死，我國可吸取國外實施“監管沙盒”的經驗，對金融創新加強信用管理，實施動態監管。

（三）可作為現行法律法規的重要補充

金融監管的合規合法是金融創新的必要保障。但法律法規存在滯后性，我國當前尚未形成針對金融創新進行有效監管的法律法規。在我國混業經營的大背景下，金融創新風險和金融監管之間的矛盾將日益突出，而“監管沙盒”機制可以在新產品測試期限內降低某些監管規則和法律框架的要求，在相對寬松的金融環境下探索風險防范的最佳途徑，對法律法規的不完善之處作出重要補充。

五、“監管沙盒”機制存在的風險

“監管沙盒”作為一種具有前瞻性和綜合性的金融創新監管方式，促進了金融創新的精細化，使監管流程更加公開、透明。但“監管沙盒”并不是全能的金融創新監管框架，“沙盒”理念在金融創新的背景下也存在潛在風險，具體表現為以下幾個方面：

（一）測試失敗時后果嚴重

使用“監管沙盒”測試，需要大量人力物力的支持，這給測試企業帶來了高昂的測試成本。當測試失敗時，一方面，“沙盒”測試機構無法彌補參與測試的金融科技企業或其他市場參與者的損失；另一方面，較長的測試周期也貽誤了金融創新產品進入市場的最佳時機，最終會影響監管部門的聲譽，并降低消費者對金融市場的信任。

（二）無法確保測試過程的公正性

“監管沙盒”仍處在應用探索階段，測試技術發展不成熟，且缺乏嚴格的監管標準。另外，監管者缺乏清晰的角色定位和足夠的預見性，這不免會導致測試過程中非法行為的出現，無法保障測試主體篩選的公平性和測試過程的公開性。

（三）無法保證測試結果的真實性

雖然“監管沙盒”為金融監管提供了一個“安全空間”，但現實中的金融投資者都是非理性的，“監管沙盒”放寬了監管約束，使得測試環境無法模擬真實的交易環境，導致金融科技企業在推廣金融產品時會低估市場風險。另外，在對測試結果評估時可能存在權力尋租現象，從而造成市場的不公平競爭。

六、利用“監管沙盒”機制創新金融監管方式的建議

隨著現代信息技術與金融的深度融合，原有的監管體制無法實現創新和監管之間的平衡，如何在有效防范風險的同時實現金融創新是我國金融監管面臨的重要時代課題。因此，我國金融監管者應提高其預見性和前瞻性，汲取國外“監管沙盒”機制的實施經驗[6]，結合我國實際，積極開展對“監管沙盒”機制的探索。

（一）轉變金融創新監管理念

面對金融產品的層出不窮，如何更好地服務于消費者和投資者是我國金融監管機構改革的方向和著力點，建立“監管沙盒”機制則是轉變我國金融創新監管理念的有效途徑[3]。首先，它使監管部門變被動監管為主動監管，以主動引導的思維整合金融市場資源，發揮“監管沙盒”的最大效用，使監管創新和金融創新協同發展；其次，混業經營是金融發展的必然趨勢，金融業各監管部門難以形成合力以實現有效監管，因此需要監管科技的介入，變機構監管為功能監管；最后，我國“監管沙盒”機制引入原則導向型理念，以監管的目標和準則引導金融科技創新的發展趨向，為金融創新提供更大的發展空間和更穩定的金融環境。

（二）創新金融監管模式

我國目前的金融監管主要通過數據統計來防控風險，而金融科技創新具有多層次、多樣化、變化快的特點，這造成了金融監管的監管錯位、監管空白和多重監管等問題[7]。因此，監管者應將金融和信息技術相結合，發揮比較優勢，加深對金融科技創新的認識，提高風險管理意識。通過建立以“監管沙盒”為操作主體的長效監管機制，積極鼓勵金融科技創新企業加入“沙盒”，監管者可根據不同企業的實際情況實行“區別監管”，測試完成后根據評估結果提出針對性的建議。通過“監管沙盒”機制對項目的測試，在驗證監管方式有效的同時，密切關注測試項目存在的問題，根據事態的發展狀況實現實時監管，降低監管中的不確定性。

（三）協調與現行金融監管體制的關系

在金融創新頻繁的時代，現行的金融監管體系在面臨金融市場競爭加劇、金融產品更新換代快等問題時，容易出現監管滯后和監管不協調的情況。一方面，利用“監管沙盒”，可根據實際情況制定申請人和監管產品的監管標準，明確監管職責，避免分業監管體制中的監管套利；另一方面，“監管沙盒”可依托金融科技手段，通過對數據的統計和分析，動態調整金融監管手段，提高監管者制定政策的針對性，改變固有的輕“事前”監管，重“事中事后”監管的弊病。由于“監管沙盒”對金融創新的創新性監管在一定程度上會對現行金融監管體制提出更高的要求，所以監管者要協調兩者之間的矛盾，積極提升監管對金融市場發展的助推作用。

（四）探索跨行業、跨地區的監管合作機制

依托信息技術的金融創新在很大程度上突破了原有行業和地域的限制，然而在監管模式上，各國各地區只是公布了與金融創新相關的一些研究報告，尚未對其形成統一的監管模式，因此加強跨行業和跨地區的交叉性監管合作尤為重要。在金融創新全球化的背景下，各國各地區的銀行、保險和證券的監管部門均面臨如何創新金融監管的難題，所以我國的金融監管部門應與其他國家或地區的監管部門加強聯系，共同構建“監管沙盒”機制，分享監管經驗，加強彼此間的交流與合作，提高金融監管的協調性和一致性，形成跨市場、跨行業和跨區域的聯合監管[8]，以共享金融科技創新的成果。此外，金融監管部門可借鑒經濟自貿區的建設經驗，成立“監管沙盒”試驗區，充分發揮金融行業協會、中介機構等社會主體的積極性，合理配置社會資源，推動社會協同共治，提升監管合力。

七、總結

伴隨著金融與科技的互相融合，“監管沙盒”機制通過運用現代信息技術實現對金融創新的彈性監管，彌補了傳統監管模式的不足，降低了監管成本，提高了監管效率，真正實現了金融創新帶來的社會價值。但隨著金融市場形態的日益變化，實踐中“監管沙盒”在給人們帶來便利的同時也存在很多的局限性，監管信息安全和法律問題尚未得到有效解決，所以“監管沙盒”機制還需要進一步完善和發展。挑戰與機遇并存，“監管沙盒”機制必將引領金融監管的潮頭，促進金融創新的健康發展。