基于“精細化”理論的基層行政改革模式研究

(中共銅陵市委黨校 安徽 銅陵 244000)

基層行政管理改革是當前行政管理改革的重點和難點，在改革當中面臨的問題比較多，尤其是在鄉鎮經濟快速發展的情況下，基層行政管理中面臨的問題和挑戰越來越多，在新時期的基層行政管理改革當中，在改革當中如何處理縣鄉、鎮之間的行政管理關系，充分發揮鄉鎮基層行政管理作用，需要對基層行政改革進行科學的、全面的籌劃。精細化管理已經開始在我國一些地方政府所屬部門的管理改革當中應用，但還沒有在基層行政改革當中全面應用，本文就在這一背景之下，運用精細化管理理論，針對基層行政改革進行分析。

1.當前基層行政改革存在的弊端

1.1 行政管理改革的內容不明顯

在當前的基層行政管理改革當中，最突出的一個問題就是缺乏明確的改革目標，在改革當中縣鄉（鎮）政府應該如何如何定義自己的職責，到底應該建立一個什么樣的基層政府，這些在之前的改革當中并沒有明確的體現出來。雖然，黨中央提出了建設社會主義服務型政府的改革目標的，但是究竟基層政府如何才能成為服務型政府，政府在服務型政府當中的職權、責任是什么等并不明顯，改革缺乏科學的理論指導，沒有形成具體的、科學的行政管理模式，其結果就是不同地區改革的內容不同、成效不同，相同的是改革都沒有真正的達到社會主義服務型政府的目標。

1.2 行政管理流程缺乏科學設計

基層行政管理效率低的一個重要表現就是工作流程設計不合理，在一些基層單位當中之所以存在辦事難的問題，主要是因為流程設計不符合群眾的需要。比如說某地房產局要求申請廉租房、移民搬遷房等工作過程中，要去申請人必須到派出所開具戶籍證明，并且認定戶口本不能證明戶籍。可以看出這一工作流程是非常不合理的，戶口本本身就是戶籍的證明，如果說它不能證據申請人的戶籍，那么派出所一個證明就能證明嗎？如果這樣，戶口本制度就沒有存在的必要性。可以看出，基層政府在工作當中流程不合理、流程復雜等已經成為制約行政管理效率的主要問題，也是基層行政管理改革中必須解決的一個問題。

2.基層行政管理精細化改革模式的內容與流程再造

2.1 基層行政管理精細化改革模式的內容

精細化管理的特征是全面性，要將精細化管理思想貫徹到基層政府的所有管理機構和管理活動當中，在改革當中必須先構建起“精細化”基層行政改革模式的內容，結合我國基層行政管理的特點及精細化管理思想，構建起“精細化”基層行政改革模式的內容體系如下（表 1）。

基層政府在應用精細化管理理論進行改革的過程中，要分階段、分步驟的進行，改革不是一蹴而就的，基層行政改革目標是從管理型政府向服務型政府轉變，這是一個權力重新設計和分配的過程，在這一過程中制度構建是一個關鍵，思想上的轉變是另一個關鍵，在推動改革進行的過程中，也要推動思想上的轉變。①

2.2 基層行政機關精細化改革當中的流程再造

基層行政管理的核心是流程控制，流程控制來源于企業管理，一般將流程控制分為定義、測量、分析、改善和控制五個階段。基層行政機關在改革當中，需要對行政管理流程進行完善，就需要對這五個階段進行改進和完善。

第一，流程定義，就是對各項行政管理服務工作進行定義，然后制定章程、計劃、流程焦點，確定階段性及最終的流程控制目標，在基層行政管理改革當中，面臨的最大的問題就是思想上的轉變，傳統行政管理思想是制約基層政府行政管理改革主要原因，在思想教育當中可以采用“頭腦風暴法”、“客戶之聲法”，實現行政管理人員思想的轉變。

第二，流程測量，日本著名的管理學家狩野紀昭博士針對以流程測量提出了卡諾分析的建議，卡諾分析主要是分析客戶需求，通過管理服務更好的滿足客戶要求，假如說將精細化管理改革作為對象，那么流程控制測量的三個部分就是基本要求、可變要求、潛在要求，其中基本要求是指基層行政機關工作的基本程序；②可變要求是基層行政機關日常工作當中一些特殊情況的處理；潛在要求是指雖然沒有出現這種需求，但是伴隨著社會發展可能出現的需求。

第三，流程分析，主要針對已經初步設施的項目進行分析和判斷其效率、價值，提高管理效率要求在改革當中必須摒棄效率低的組織活動環節，在改革當中可以將本單位的所有工作流程展現出來，形成一個直觀的流程圖，然后要求不同層級、不同職務、不同崗位和專家、學者對每一個流程進行評價，減少中間的不必要的環節，對各個流程進行進一步的完善，使流程環節更少、效率更高。

總之，在社會主義服務型政府建設的大背景之下，基層政府在行政管理當中的“粗放模式”已經不適應當前社會發展的需要，尤其是在強調政府服務功能提升的情況下，政府的公共服務必須覆蓋社會發展的方方面面，服務越細致、服務的實效性也就越高。在這種情況下，必然要求地方政府在行政管理改革當中運用精細化理論，對政府的職能、權力、流程等進行重新設計或完善，這是一個長期的過程，改革當中會出現很多問題和挑戰，改革同時也需要妥善處理這些問題。其中，“強鎮擴權”的實施、縣鄉（鎮）權力矛盾尤為關鍵，解決這些問題需要運用精細化管理理論，科學確定縣鄉（鎮）之間的權力范圍，對改革以后的權力運行進行科學、全面的監督，以確保權力暢通運行。