財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)※

龐 偉 孫玉棟

內(nèi)容提要：該文通過(guò)建立空間杜賓面板模型，分析了1998-2016年我國(guó)30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)。根據(jù)模型結(jié)果，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政支出效率會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，但鄰近地區(qū)的財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)增加卻能提高本地區(qū)的財(cái)政支出效率。地方政府晉升激勵(lì)指數(shù)對(duì)財(cái)政支出效率的影響并不顯著，而人均外商直接投資指數(shù)對(duì)區(qū)域內(nèi)財(cái)政支出效率能表現(xiàn)出顯著積極的改善作用，但政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)削弱這種正面影響。由于直接效應(yīng)和間接效應(yīng)影響程度的差異，外商直接投資通過(guò)政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)表現(xiàn)出“馬太效應(yīng)”，即外資較多的地區(qū)財(cái)政支出效率越高，因而會(huì)得到更多的外商直接投資。最后，根據(jù)得到的研究結(jié)果和分析結(jié)論，該文提出了對(duì)應(yīng)的政策建議。

一、 文獻(xiàn)綜述與理論框架

十九大報(bào)告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”一般來(lái)說(shuō)，公共治理制度被采納以及成功運(yùn)轉(zhuǎn)的可能性都與制度環(huán)境有關(guān)(李文釗、蔡長(zhǎng)昆，2012)。當(dāng)前我國(guó)中央政府以財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)的方式影響地方履行政府職能(傅強(qiáng)、朱浩，2013)，在這樣的制度環(huán)境中，地方政府預(yù)算績(jī)效管理制度也就會(huì)受到這兩方面的影響。而全面實(shí)施績(jī)效管理對(duì)提高財(cái)政支出使用效益具有十分重要的意義，因此本文將重點(diǎn)分析財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府財(cái)政支出效率的影響。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政支出所取得的各種效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩部分(叢樹(shù)海，1993)，因此，財(cái)政支出效率也應(yīng)該從這兩方面進(jìn)行改善。在我國(guó)特有的官員“政治錦標(biāo)賽”體制下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核指標(biāo)著重于GDP(周黎安，2007)，因而地方政府相比于改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，更關(guān)心資源配置和經(jīng)濟(jì)績(jī)效(周業(yè)安，2009)。這種對(duì)“政治晉升”的需求，會(huì)使地方官員通過(guò)提高財(cái)政支出效率換來(lái)更大程度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以此獲得上級(jí)政府的提拔。Qian和Weingast(1996)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可以促進(jìn)地方政府之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，從而提高資源配置效率。王立國(guó)和張洪偉(2013)通過(guò)構(gòu)建財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)程度越高，或者專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越多，地方政府單位投資的產(chǎn)出越高，經(jīng)濟(jì)性投資效率越高。但是財(cái)政分權(quán)使得地方政府擁有一定的自由處置權(quán)，在信息不對(duì)稱的前提下，可能地方官員更加依賴裙帶關(guān)系，加劇地方腐敗(周業(yè)安，2009)，而地方腐敗案件的高發(fā)又會(huì)顯著地降低地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率(王立國(guó)、張洪偉，2013)。此外，由于晉升職位的有限，晉升錦標(biāo)賽具有“贏家通吃”和“零和博弈”的特征，使得地方官員在注重本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，會(huì)盡量避免本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給其他參與競(jìng)爭(zhēng)的官員所在地區(qū)帶來(lái)正的外部性(張晏、龔六堂，2005)。從整體來(lái)看，地方政府之間這種博弈會(huì)使得區(qū)域財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效率無(wú)法達(dá)到最大化。

Oates(1972)分權(quán)定理認(rèn)為，相對(duì)于中央政府，地方政府更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。因此在地方政府能夠和中央政府提供同樣的公共產(chǎn)品的前提下，由地方政府提供則效率會(huì)更高。平新喬和白潔(2006)的研究說(shuō)明我國(guó)財(cái)政分權(quán)背景下的財(cái)政激勵(lì)使得地方政府增加在教育、衛(wèi)生、應(yīng)急管理和公路建設(shè)等方面的公共支出。另一方面，傅勇(2010)認(rèn)為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付能夠有效地改善非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給。但Oates(1999)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付的“蠅拍效應(yīng)”(Flypaper Effect)其實(shí)是一種假象，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付資金的使用效率高度依賴信息收集和傳遞的準(zhǔn)確性，而中國(guó)行政級(jí)次多、地方政府體量龐大，信息在傳遞過(guò)程中失真的可能性相應(yīng)增大(郭慶旺、呂冰洋，2013)。此外，過(guò)重的支出責(zé)任和事權(quán)財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配使得地方政府嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付資金，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，由于轉(zhuǎn)移支付中福利性支出外溢性較高，并且對(duì)政治晉升的影響較小，因而地方政府并不會(huì)重視這部分財(cái)政資金的使用效率，最終導(dǎo)致難以有效地改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量(龐偉、孫玉棟，2017)。

圖1 財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的影響機(jī)制注：1. 資料來(lái)源：作者自制。2. 圖中虛線表示財(cái)政分權(quán)與政府競(jìng)爭(zhēng)分別對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共產(chǎn)品供給的消極影響。

總結(jié)已有的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多從支出責(zé)任、財(cái)政自主度和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政分權(quán)的角度，探討和分析了對(duì)財(cái)政支出效率的積極與消極影響。但府際競(jìng)爭(zhēng)，特別是橫向的政府競(jìng)爭(zhēng)，既會(huì)受到財(cái)政分權(quán)的影響，積極提高財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效率，也會(huì)受到政治晉升制度的影響，阻礙和限制當(dāng)?shù)毓卜?wù)的改善。并且，由于公共產(chǎn)品與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外溢性，財(cái)政分權(quán)與橫向政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)存在空間溢出效應(yīng)，因而這兩種制度就會(huì)對(duì)區(qū)域間的財(cái)政支出效率產(chǎn)生影響。本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)和梳理財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的影響路徑，并利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，研究分析我國(guó)財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)。

二、 變量選取與研究方法

1.變量選取

(1) 被解釋變量。由于本文所研究的財(cái)政支出效率包括經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率兩部分，會(huì)涉及多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。而采用多階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)對(duì)決策單元進(jìn)行效率評(píng)價(jià)時(shí)，過(guò)多的投入產(chǎn)出指標(biāo)將會(huì)導(dǎo)致過(guò)多的有效單元，使得評(píng)價(jià)結(jié)果失真(陳曉玲、李小慶，2012)。因此，本文的DEA模型以各地方政府一般公共預(yù)算支出作為投入指標(biāo)，將當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民可支配收入(純收入)分別作為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的產(chǎn)出指標(biāo)，并將計(jì)算得到技術(shù)效率值，作為地方政府財(cái)政支出的效率值。

(2) 解釋變量。財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。由于在衡量晉升激勵(lì)指標(biāo)時(shí)，會(huì)涉及財(cái)政自主度指標(biāo)，因此本文的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)僅使用收入指標(biāo)和支出指標(biāo)兩類(lèi)。根據(jù)馬拴友和于紅霞(2003)的研究，本文中財(cái)政分權(quán)收入指標(biāo)為各地方政府得到的中央補(bǔ)助額占地方政府的財(cái)政收入的比重，用rev表示。根據(jù)張晏和龔六堂(2005)的研究，本文中財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)為各省預(yù)算內(nèi)人均本級(jí)財(cái)政支出/中央預(yù)算內(nèi)人均本級(jí)財(cái)政支出，用exp表示。

政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)。政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)也分為兩方面：一是根據(jù)錢(qián)先航等(2011)的研究，構(gòu)造了一個(gè)以GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政盈余與失業(yè)率為基礎(chǔ)的官員晉升激勵(lì)指數(shù)gre。當(dāng)某省區(qū)的GDP增長(zhǎng)率或財(cái)政盈余小于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時(shí)，則賦值為1，反之賦值為0；當(dāng)某省區(qū)的失業(yè)率大于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時(shí)，則賦值為1，反之賦值為0。該指標(biāo)的取值范圍在0-3之間，分值越高代表晉升激勵(lì)程度越大，地方政府相互之間競(jìng)爭(zhēng)的傾向越強(qiáng)。二是人均實(shí)際利用外商直接投資可以表示地方政府的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度(張軍等，2007)，因此，本文按照構(gòu)建晉升激勵(lì)指數(shù)的方法，計(jì)算了人均實(shí)際利用外商直接投資的競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)fp，當(dāng)某省區(qū)的人均實(shí)際利用外商直接投資小于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時(shí)，則賦值為1，反之賦值為0。

(3) 控制變量。考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度直接關(guān)系到地方的財(cái)政收入，進(jìn)而影響到政府行為，因此財(cái)政支出效率就會(huì)受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)變量的影響。基于此，本文將地區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額linv、居民消費(fèi)水平增長(zhǎng)率consz和地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率gdpz作為模型的控制變量。

表1 變量的名稱、定義和數(shù)據(jù)來(lái)源

2.樣本選擇和數(shù)據(jù)采集

考慮到缺失值因素的影響，本文剔除了西藏自治區(qū)，即研究了1998-2016年30個(gè)省份財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)。選取1998年作為起始研究年份的原因是1998年我國(guó)公共財(cái)政基本框架思路及相關(guān)原則被中央決策層正式肯定和明確[注]在1998年12月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理李嵐清代表國(guó)務(wù)院首次提出了我國(guó)建立公共財(cái)政基本框架的思路及相關(guān)原則。這標(biāo)志著公共財(cái)政作為財(cái)政改革的目標(biāo)模式被中央決策層正式肯定和明確。。表2給出了各變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

3.研究方法與模型設(shè)定

根據(jù)對(duì)“空間”的體現(xiàn)方法不同，空間面板模型主要分成三種：空間滯后面板模型、空間誤差面板模型、空間杜賓面板模型。根據(jù)Anselin(1991)提出的判別準(zhǔn)則，比較空間滯后模型或者空間誤差模型的LM和穩(wěn)健LM檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量值，可以判斷哪個(gè)模型更為合理。而由于空間杜賓模型是空間滯后模型和空間誤差模型的一般形式，在不能忽略空間滯后解釋變量的情況，空間杜賓模型更為合適(Le Sage & Pace，2009)。因此，按照公式(1)，本文將建立空間杜賓面板模型分析財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)對(duì)區(qū)域間政府財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)。

表2 各變量描述性統(tǒng)計(jì)

(1)

其中i，j，t分別表示地區(qū)i，j和時(shí)間t，ρ和θ分別表示被解釋變量和解釋變量的空間滯后系數(shù)，Wi j為n×n維基于地理距離的空間權(quán)重矩陣W中的i行j列元素。yi t為被解釋變量，xi t為解釋變量，β為解釋變量對(duì)被解釋變量的影響系數(shù)，εi t表示獨(dú)立且同分布的隨機(jī)誤差項(xiàng)，μi、λt分別表示個(gè)體效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)。

三、 模型結(jié)果分析

1.地方政府財(cái)政支出效率空間自相關(guān)檢驗(yàn)

圖2 2000-2016年我國(guó)地方政府財(cái)政支出效率全局Moran’I值資料來(lái)源：作者自制。

如圖2所示，本文通過(guò)計(jì)算得到我國(guó)30個(gè)省、市和自治區(qū)財(cái)政支出效率的Moran’s I 值。可以看出隨著我國(guó)公共財(cái)政框架的建立和逐步完善，地方政府財(cái)政支出效率Moran’s I的空間正相關(guān)性逐漸增長(zhǎng)，2001年到2016年大都保持在0.21-0.31的范圍內(nèi)，且均能通過(guò)5%的顯著性水平檢驗(yàn)，說(shuō)明我國(guó)地方政府財(cái)政支出效率確實(shí)存在顯著的空間自相關(guān)性，因而需要采用空間計(jì)量方法，引入空間權(quán)重矩陣，消除空間效應(yīng)帶來(lái)的估計(jì)誤差。

2.模型的選擇

為避免序列異方差對(duì)模型估計(jì)結(jié)果的影響，本文建立的面板模型均采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。如表3所示，本文使用過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)(overidentification test)判斷使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤固定效應(yīng)與隨機(jī)效應(yīng)的優(yōu)劣，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在1%的顯著性水平下拒絕隨機(jī)效應(yīng)。因此，本文的面板模型選擇穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的時(shí)間與空間雙重固定效應(yīng)。

表3 面板模型的過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)、LM檢驗(yàn)和Wald檢驗(yàn)

注：***、**、*分別表示在1%、5%和10%顯著性水平下拒絕原假設(shè)。下同。

表3中非面板固定效應(yīng)模型空間滯后模型的LM lag值和穩(wěn)健LM檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量在1%的顯著性水平下都要大于空間誤差模型的統(tǒng)計(jì)值，說(shuō)明空間滯后解釋變量的空間相關(guān)性占主導(dǎo)地位，因此可以認(rèn)為空間滯后模型更為合理。而空間杜賓模型的Wald_spatial_lag值和Wald_spatial_error值在5%的顯著性水平下拒絕空間杜賓模型可以簡(jiǎn)化為空間滯后模型或者空間誤差模型的假設(shè)。因此，本文將選擇空間杜賓固定效應(yīng)面板模型分析因變量與自變量之間的關(guān)系。

3.模型結(jié)果

(1) 財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)本地區(qū)財(cái)政支出效率的影響。從表4中模型(1)(2)的非空間面板模型和模型(3)(4)(5)的空間杜賓面板模型的結(jié)果可以看出，在5%的顯著性水平下，財(cái)政分權(quán)對(duì)本地的政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生負(fù)向影響，并且財(cái)政收入分權(quán)的影響程度遠(yuǎn)大于支出分權(quán)，即隨著財(cái)政分權(quán)收入指標(biāo)和支出指標(biāo)的減少，地方政府的支出效率會(huì)有所改善。從財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的計(jì)算公式來(lái)看，中央對(duì)地方的補(bǔ)助和地方人均財(cái)政支出的增加，地方的一般公共預(yù)算收入和中央人均財(cái)政支出的減少，都不利于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出效率的提高。

表4 財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)

注：1. 括號(hào)中數(shù)字為標(biāo)準(zhǔn)誤，Adj-R2表示調(diào)整擬合系數(shù)，LogL為對(duì)數(shù)似然值。2. 表中省略了控制變量的空間滯后項(xiàng)。

一般性轉(zhuǎn)移支付中還設(shè)立了許多具有明確使用用途指向的專(zhuān)項(xiàng)資金，如基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付等。轉(zhuǎn)移支付種類(lèi)的過(guò)多過(guò)雜會(huì)需要更多的行政管理費(fèi)用，增加交易成本。此外，由于轉(zhuǎn)移支付管理制度的不完善，“跑部錢(qián)進(jìn)”、項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，再加上新《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算公開(kāi)環(huán)節(jié)的操作并未細(xì)化，使得難以全面了解各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的資金使用情況，最終造成轉(zhuǎn)移支付資金管理的低效率。

而財(cái)政分權(quán)收入指標(biāo)越高，說(shuō)明地方所獲得轉(zhuǎn)移支付越多，地方本身的財(cái)政收入所占比重越低。由于地方政府本級(jí)財(cái)政收入受到相應(yīng)法律法規(guī)的約束，因而規(guī)模的增長(zhǎng)會(huì)受到一定的限制。而在預(yù)算軟約束的前提下，中央維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)，會(huì)使得地方能夠在轉(zhuǎn)移支付上不斷討價(jià)還價(jià)。盡管轉(zhuǎn)移支付有很大一部分是限定了資金的用途，地方政府僅僅作為中央轉(zhuǎn)移支付資金的中轉(zhuǎn)站，這就難以激勵(lì)地方政府提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。另外，當(dāng)前盡管中央通過(guò)調(diào)整增值稅分享比例[注]國(guó)發(fā)〔2016〕26號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案的通知》中提到，自2016年5月1日起地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。暫時(shí)保障了地方既有財(cái)力，但在簡(jiǎn)并稅率等一系列減稅政策之下，地方所分享的增值稅收入并不一定能持續(xù)維持地方財(cái)政支出的剛性增長(zhǎng)。加上我國(guó)地方稅體系尚未健全完善，財(cái)產(chǎn)稅占地方政府本級(jí)收入比重增長(zhǎng)緩慢，地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入增速受到一定的影響。按照中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付額確定的方法，地方的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的減少會(huì)增加所獲得的均衡性轉(zhuǎn)移支付額[注]財(cái)預(yù)〔2017〕51號(hào)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)2017年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法的通知》確定某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎(jiǎng)勵(lì)資金+農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)補(bǔ)資金。。因此，未來(lái)一段時(shí)期由于缺乏主體稅種會(huì)造成中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的增加，這在一定程度上會(huì)限制地方政府財(cái)政支出使用效率的提高。

在5%的顯著性水平下，地方政府的晉升激勵(lì)指數(shù)難以對(duì)財(cái)政支出效率產(chǎn)生影響。從模型(5)的控制變量可以看出，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速能顯著影響財(cái)政支出使用效率，而財(cái)政分權(quán)指標(biāo)結(jié)果又可以說(shuō)明財(cái)政盈余率也能產(chǎn)生同樣的影響，因此晉升激勵(lì)指數(shù)的影響不顯著的原因可能歸咎于所使用的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的指標(biāo)。從歷年的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù)多年變化幅度不大，這是由于相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)方法只將到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)登記的、符合失業(yè)條件的人員統(tǒng)計(jì)為失業(yè)，沒(méi)有登記的未就業(yè)人員不統(tǒng)計(jì)為失業(yè)，這樣就造成數(shù)據(jù)不能反映社會(huì)的真實(shí)情況，因而地方官員也就缺乏激勵(lì)去降低失業(yè)率。

另一方面，人均外商直接投資指數(shù)fp能對(duì)其產(chǎn)生顯著的正向作用。這是因?yàn)橥馍讨苯油顿Y能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在晉升錦標(biāo)賽的體制下，獲得越多的外商直接投資就意味著更高的經(jīng)濟(jì)增速，地方官員能夠獲得政治晉升的可能性越大，因而地方政府就會(huì)對(duì)招商引資產(chǎn)生激勵(lì)。要吸引更多的外商直接投資，地方政府可以通過(guò)增加預(yù)期收益和改善投資環(huán)境兩個(gè)角度入手。資本是逐利的，外商直接投資總是會(huì)流向收益率更高的地區(qū)，而當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增速就成為衡量的指標(biāo)之一。此外，創(chuàng)造公平規(guī)范營(yíng)商環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，能夠有效降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)而提高投資報(bào)酬率。因此，地方政府為獲得更多的外商直接投資，就會(huì)最大程度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善公共服務(wù)供給效率，因此財(cái)政資金的支出效率會(huì)有所提升。

圖3 2009-2016年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)及其占比注：1. 資料來(lái)源：EPS數(shù)據(jù)庫(kù);2. 各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付比重對(duì)應(yīng)主坐標(biāo)軸，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)產(chǎn)稅收入與地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入的比例對(duì)應(yīng)次坐標(biāo)軸。

(2) 財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)。從表5中空間杜賓模型的結(jié)果可知，財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)變量的空間滯后項(xiàng)表現(xiàn)出顯著的正向影響。當(dāng)解釋變量存在顯著的空間滯后項(xiàng)時(shí)，個(gè)體之間通過(guò)空間等因素的聯(lián)系，解釋變量對(duì)被解釋變量會(huì)表現(xiàn)出直接和間接影響，因此不能直接通過(guò)解釋變量的回歸系數(shù)及其顯著程度來(lái)判斷對(duì)被解釋變量的影響(Le Sage & Pace，2009)。由于表5中財(cái)政分權(quán)收入指標(biāo)的顯著性并不穩(wěn)定，因此本文僅計(jì)算支出指標(biāo)和人均外商直接投資指數(shù)對(duì)區(qū)域財(cái)政支出效率的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)，如表5所示。

表5的結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)的直接效應(yīng)系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政支出效率仍表現(xiàn)出顯著的消極影響，而間接效應(yīng)系數(shù)為正，說(shuō)明鄰近省份財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)的增加能夠提高本地財(cái)政支出效率，并且這種正向作用的強(qiáng)度遠(yuǎn)大于本省財(cái)政支出責(zé)任增加所導(dǎo)致的負(fù)面作用強(qiáng)度。當(dāng)前財(cái)政投入的公共服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)地方政府承擔(dān)了過(guò)多的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。再加上自有財(cái)政收入占比較少、轉(zhuǎn)移支付依賴性較強(qiáng)以及缺乏改善公共服務(wù)激勵(lì)等多方面因素的影響，這種中央與地方之間在支出責(zé)任上的縱向不平衡降低了本地區(qū)財(cái)政資金在社會(huì)效益產(chǎn)出方面的使用效率。而當(dāng)鄰近省份增加人均財(cái)政支出后，當(dāng)?shù)卦谖土糇趧?dòng)力方面的優(yōu)勢(shì)就會(huì)減弱，人口就會(huì)通過(guò)“用腳投票”的方式向公共服務(wù)質(zhì)量更高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好的地區(qū)轉(zhuǎn)移，最終的結(jié)果將會(huì)大幅限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)快速增長(zhǎng)。為了避免這一局面的發(fā)生，當(dāng)?shù)卣谟邢薜目芍湄?cái)政資金的基礎(chǔ)上，只能通過(guò)最大化產(chǎn)出、提高資金使用效率的方式獲得競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。

表5 財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)

人均外商直接投資指數(shù)fp對(duì)改善當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出效率有積極的作用，并且間接效應(yīng)表現(xiàn)出相同的影響，即鄰近省份的fp能夠提高本地區(qū)的支出效率。由于外商直接投資的資金是有限的，本地區(qū)招商引資的結(jié)果必定是其他地區(qū)外商投資的減少。因此，要獲得更多外商直接投資持續(xù)穩(wěn)定的輸入，當(dāng)?shù)鼐托枰斜容^優(yōu)勢(shì)。根據(jù)之前的分析，在未獲得投資之前，當(dāng)?shù)匦枰ㄟ^(guò)提高有限的財(cái)政資金使用效率的方式獲得可觀的經(jīng)濟(jì)增速和優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境以吸引外商投資。而在獲得投資資金之后，由于“GDP考核體系”的影響，防止其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)的追趕，并且能夠使得外商投資獲得滿意的收益，當(dāng)?shù)卣畷?huì)“被迫”繼續(xù)提高財(cái)政支出效率，以獲得更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而能夠在與已投資的外企保持穩(wěn)定的合作關(guān)系的基礎(chǔ)上吸引更多的外資。盡管人均外商直接投資的作用是積極的，但由于各地方政府會(huì)通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)等方式吸引更多的外商投資，導(dǎo)致fp會(huì)更傾向于減少而非增加，因此政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)削弱人均外商直接投資指數(shù)fp對(duì)提高本地財(cái)政支出效率的積極影響。此外，從fp的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)系數(shù)來(lái)看，地區(qū)間對(duì)外商投資的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。當(dāng)某地的人均外商直接投資大于鄰近地區(qū)時(shí)，間接效應(yīng)的影響占主導(dǎo)地位，反之，直接效應(yīng)占主導(dǎo)地位。由于間接效應(yīng)的影響系數(shù)遠(yuǎn)大于直接效應(yīng)，因此對(duì)于獲得外商直接投資較多的地區(qū)財(cái)政支出的效率改善程度越高，進(jìn)而可以獲得更高的增速和更好的投資環(huán)境，最終又獲得更多的投資，形成一個(gè)循環(huán)。這也可以部分解釋當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的原因。

四、 政策建議

本文通過(guò)建立空間杜賓面板模型，分析了1998-2016年我國(guó)30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出效率的空間效應(yīng)影響。根據(jù)模型結(jié)果，雖然財(cái)政收入分權(quán)的空間效應(yīng)并不顯著，但財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出效率表現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)，而鄰近地區(qū)的這一指標(biāo)的增加卻能提高本地區(qū)的財(cái)政支出效率。總的來(lái)看，當(dāng)某地獲得的轉(zhuǎn)移支付增加、地方本級(jí)的財(cái)政收入減少或者人均財(cái)政支出增加時(shí)，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出效率會(huì)有所惡化，不過(guò)鄰近地區(qū)人均財(cái)政支出的增加會(huì)“倒逼”當(dāng)?shù)卣岣哂邢薜呢?cái)政資金的使用效率，以獲得更大的產(chǎn)出。

此外，地方政府晉升激勵(lì)指數(shù)對(duì)財(cái)政支出效率的影響并不顯著。但人均外商直接投資指數(shù)對(duì)區(qū)域內(nèi)財(cái)政支出效率能表現(xiàn)出顯著積極的改善作用。由于各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果是使得地方政府的fp向更小值改變，因此政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)削弱外商直接投資對(duì)提高財(cái)政支出效率的正面影響。同時(shí)，由于直接效應(yīng)和間接效應(yīng)影響程度的差異，政府競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)造成外商直接投資的“馬太效應(yīng)”，即外商投資較多的地區(qū)會(huì)更多地受到鄰近地區(qū)的影響，財(cái)政支出效率的改善幅度更大，從而獲得更高的經(jīng)濟(jì)增速和更好的投資環(huán)境，進(jìn)而獲得更多的外商投資。

根據(jù)得到的研究結(jié)果和分析結(jié)論，本文提出以下四點(diǎn)政策建議。

1.加入更多社會(huì)指標(biāo)，完善地方官員晉升激勵(lì)考核體系

優(yōu)化城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)方法，使其能夠反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效率。建立公共服務(wù)居民參與監(jiān)督機(jī)制，積極鼓勵(lì)居民參與到當(dāng)?shù)氐恼?jī)效評(píng)價(jià)中。由中央通過(guò)政府采購(gòu)的方式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)地方政府滿意度調(diào)查報(bào)告，并將社會(huì)評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果賦予一定權(quán)重，納入到對(duì)地方官員的政治晉升體系中，以此約束和引導(dǎo)地方政府行為。

2.加快推進(jìn)中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，健全地方稅體系

明確公共服務(wù)供給政府與市場(chǎng)的邊界，建立負(fù)面清單制度，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本作為供給主體參與到改善公共服務(wù)供給水平中來(lái)。制定基本公共服務(wù)保障國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和明確中央和地方共同承擔(dān)公共服務(wù)的事權(quán)與和支出責(zé)任。另外，結(jié)合土地出讓金制度的調(diào)整，對(duì)房屋保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，按照房屋的評(píng)估值計(jì)征，使新的房地產(chǎn)稅成為地方的主體稅種。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，明確轉(zhuǎn)移支付的程序、標(biāo)準(zhǔn)和信息透明等問(wèn)題。同時(shí)優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目資金，用以加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品的供給。

3.加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)，推進(jìn)地方部門(mén)預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理

盡快出臺(tái)《預(yù)算法實(shí)施條例》，明確政府部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程度和程序。其中，地方政府各個(gè)部門(mén)的預(yù)算應(yīng)細(xì)化到二級(jí)單位，預(yù)算需要公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)涉及預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行到?jīng)Q算的各個(gè)環(huán)節(jié)和項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、資金分配、預(yù)算調(diào)整、考核結(jié)果等。加強(qiáng)地方政府部門(mén)預(yù)算全過(guò)程績(jī)效管理，事前設(shè)立和細(xì)化不同政府部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)，事中建立預(yù)算績(jī)效跟蹤制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題，事后落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。

4.減少外資準(zhǔn)入限制，促進(jìn)外商投資增長(zhǎng)

建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，進(jìn)一步放寬自貿(mào)區(qū)外商投資的范圍。通過(guò)總結(jié)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)外開(kāi)放范圍，通過(guò)遞延納稅、稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外國(guó)投資者對(duì)加工貿(mào)易、城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的投資，促進(jìn)外資向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。完善外商投資環(huán)境，保障外商投資企業(yè)享有準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。盡快出臺(tái)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》，促進(jìn)外資研發(fā)投入。