完善PPP項目財政承受能力論證編制的思考

■/劉雙柳 徐順青 陳 鵬 高 軍 逯元堂

一、引言

2014年以來，在國家政策支持和引導下，越來越多的項目采用PPP模式實施。根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）要求，涉及到政府付費或政府補貼的項目，應在項目識別階段開展財政承受能力（以下簡稱財承）論證。根據財政部相關報告，對6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末的財承報告數據分析顯示，2015-2045年間，需要從一般公共預算中安排的支出責任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。隨著PPP模式的推廣，地方開展財承論證實踐中存在的一些問題也凸顯出來，2017年11月，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），對財政承受能力論證程序不符合規定的、以及尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的項目予以清退出庫；2018年4月，財政部印發《于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號），要求規范開展財政承受能力論證，不得突破10%紅線新上項目。

開展PPP項目財承論證是保障項目合同履行、規范財政支出管理、防控中長期財政風險的關鍵，國內學者從不同角度對財承論證開展了研究。張納新、布秉秀、郝震冬結合具體PPP項目對財承論證內容、程序、方法及結論進行了案例研究。任祥運在開展一般公共預算支出預測研究時，提出應根據最新年度財政支出數額動態調整PPP項目財承測算。王麗慧認為簡化程序，由財政部門統一論證，有助于進一步完善PPP項目財承論證。本研究依托參與PPP項目的實踐經驗，對財承論證編制過程中存在的問題進行了梳理，并提出相應的建議，以期為PPP項目財承實踐提供參考。

二、PPP項目財承論證的基本內容

財承論證是通過識別、測算PPP項目中政府方的財政支出責任，對政府的財政可承受能力進行真實反映，為項目的運行提供可行性依據，為財政預算管理提供理論數據參考。財承論證程序包括責任識別、支出測算、能力評估和信息披露，其重點和難點在于支出責任識別與測算，范圍包括股權投資、運營補貼、風險承擔及配套投入等。其中，根據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任；依據建設成本、運營成本和利潤水平，測算政府運營補貼支出責任；依據比例法、情景分析法或概率分析法，測算需要政府方承擔的風險支出責任；依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任。

三、PPP實踐中財承論證存在的問題

（一）支出責任測算指標選用隨機性較大

在PPP項目財承測算中，應用較為普遍的指標包括財務內部收益率、投資收益率、合理利潤率、年利率等四類，其中財務內部收益率為動態指標，考慮了資金的時間價值，其余三類為靜態指標，不考慮時間成本。受限于認識上的差異或其他因素影響，同一政府管轄區的同類PPP項目或不同PPP咨詢機構對于所提供服務的同類PPP項目，使用的收益率指標不盡相同；即使選取指標相同，指標取值也有所不同，“因人而異”現象突出。如測算政府付費時，有的采用財金〔2015〕21號公式（1），有的采用年金公式（2）；對于折現率取值，有的采用貸款基準利率，也有的采用地方政府債券收益率。

式（1）中，n代表折現年數；財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。

式（2）中，A為年度可用性服務費，i為年利率，P為項目建設總投資，n為運營補貼周期。

不同的財務測算方法導致測算結果差異性很大。假設某PPP項目總投資75200萬元（含建設期利息），合作期20年（建設期2年，運營期18年），合理利潤率取值7%，年度折現率取值5%，年利率取值7%，分別采用兩種方式進行計算。采用公式（1）時，項目公司運營期第一年收入為4694萬元，并逐年遞增，運營期最后一年收入為10758萬元，年均收入7336萬元；采用公式（2）時，項目公司每年收入一樣，均為7476萬元；同樣采用公式1，折現率取值4%時，項目公司運營期第一年收入為4649萬元，最后一年為9056萬元，年均收入6624萬元。

（二）財承10%限額統計口徑不盡相同

財金〔2015〕21號規定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。《預算法》第七條指出：地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付。財承論證實踐中，一般公共預算支出的統計口徑有的涵蓋《預算法》的四種支出類型，有的僅以地方本級支出作為統計基數。

PPP項目支出責任中，采用政府性基金預算支出的部分是否列入10%的限額范圍也存在爭議。有的觀點認為，全部預算支出（含一般公共預算、基金預算等）均應納入10%考慮；也有觀點認為，“10%比例限制的口徑是，每一年度地區全部PPP項目需要從一般公共預算中安排的支出，占一般公共預算的比例不超過10%，這一比例僅限于需要從一般公共預算中安排的支出，并不包括政府性基金預算，以及政府以土地、實物資產、無形資產等投入的部分。這些政府支出責任需要識別和全面把握，但不受10%比例限制。”對于第二種觀點，目前尚未明確納入相關主管部門的規范性文件中。財政部PPP中心在2018年5月份發布的一篇財承分析專報中指出，“292個項目擬從政府性基金預算、車購稅補助、國開行貸款、農發行貸款等非一般公共預算渠道安排支出，共計1.1萬億元，個別項目支出責任甚至全部從政府性基金預算列支，有以此規避10%限額約束之嫌。”財政部的專報中也未明確指出采用一般公共預算以外渠道列支是否合理合規。

（三）一般公共預算支出預測結果不統一

對于一般公共預算支出預測，根據財金〔2015〕21號，“未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。”實踐中，同一地區不同PPP項目由不同咨詢機構提供服務時，對當地一般公共預算支出增長率的預測各不相同，某地已開展的4個PPP項目中，對同一年份一般公共預算支出增長率的預測從6%到12%不等，導致財承論證中分母差異過大，準確性存疑。財政支出計劃安排一般遵循收支平衡、略有結余原則，目前我國經濟增長速度穩中放緩，在進行預測時，單純依靠往年相對較高的平均增長率進行預測也會導致一定偏差。

（四）同期進行的項目獨立論證協調性差

PPP項目財承論證均獨立進行，在對全部支出責任進行識別時，對同期開展的擬實施項目支出責任容易出現遺漏；另外一種情況是由于項目同處于前期方案編制階段，有的項目邊界條件尚未完全確定，即使匯總了支出數據，但邊界條件確定或修改后未能及時更新，也會出現匯總數據不準確的情況，進而影響全部項目財承論證結果。如某市污水處理廠項目開展財承論證過程中，對4個已實施項目和其它項目投資額共計1.46億元進行論證，而該市公開發布的33個PPP項目總投資為343億元，兩者之間差距懸殊。

四、合理編制PPP項目財承論證的具體建議

（一）提高財務測算指標選擇的合理性

PPP項目合作期長達十到三十年，采用投資回報率、合理利潤率、年利率等靜態指標不能很好地體現資金的時間成本。對于政府方而言，如果項目融資風險和利率風險由社會資本方承擔，適合選用項目投資內部收益率指標，僅側重于考察項目本身的盈利性，政府方不承擔項目債務籌措、擔保以及償還等責任，以便充分發揮社會資本方的資金運作能力，自由決定項目融資方案、資金安排等。實踐中即使政府方要求采用靜態指標進行支出責任的測算，社會資本一般也會根據靜態指標值進行現金流分析，計算財務內部收益率指標，并據此判斷項目是否值得投資。無論是采用財金〔2015〕21號文公式、年金公式或是根據內部收益率倒推政府每年支出責任，測算指標取值變動會對測算結果造成較大影響，其中財金〔2015〕21號文公式有財政部的政策文件為依據，更容易被主管部門認可。采用該公式時，可針對建設期和運營期分別設置合理利率；公式里年度折現率概念區別于財務管理中的折現率概念，后者是折算到當前年度，前者是折算到未來運營年度，更類似于年利率的概念。建議由地方財政部門統一本級PPP項目合理利潤率和年度折現率取值，盡可能減少財承編制單位和編制人員經驗判斷導致的差異性。

（二）規范一般公共預算支出預測方法

一般公共預算支出受經濟發展水平、經濟體制、政府經濟干預政策、政局穩定性、人文背景、財政管理體制等多重因素影響。PPP項目本級的一般公共預算支出預測是影響財承測算準確性的關鍵指標，建議地方財政部門統籌管理本級一般公共預算支出預測，采用統一的測算方法和統計口徑進行預測，作為當年PPP項目財承論證編制依據，同時為調整往期PPP項目支出責任提供參照基礎。進行支出預測時，不宜簡單地僅參照近幾年的平均增長率，還應充分考慮地方財政及經濟發展整體格局等因素，以保障預測結果合理科學。

（三）建立PPP項目的協調論證機制

建議地方財政部門建立和完善本地區PPP項目名錄，為財承論證的合理編制提供依據。建立相應的協調機制和聯系人制度，對于同期推進的擬實施項目，在開展財承論證過程中加強溝通和協調，及時同步最新的支出責任數據，調整財政承受能力支出測算，避免超出一般公共預算支出10%的紅線。當同期推進的項目財承接近或超過10%的紅線時，優先推進項目成熟度高、與地區重大規劃目標指標銜接、改善民生迫切、現金流好的項目，而非單純的以“先來后到”的方式決定實施哪個項目。