澳大利亞進入后特恩布爾時代

慕小明

2018年8月24日，澳大利亞總理特恩布爾宣布辭去總理職務(wù)，由澳原財政部長莫里森接任。3年前，特恩布爾在自由黨內(nèi)部選舉中擊敗時任黨首及總理托尼·阿博特，出任黨首并接任政府總理一職。未想3年之后，特恩布爾也以同樣的方式黯然離職。

安全與防務(wù)政策：強化美澳同盟下的“自主國防”

自1951年9月1日簽署《澳新美安全條約》以來，美澳同盟機制一直被視為澳大利亞安全與防務(wù)政策的“基石”。澳大利亞歷屆政府均把美澳同盟機制作為其防務(wù)政策的壓艙石，積極歡迎并支持美國在亞太地區(qū)安全穩(wěn)定上發(fā)揮的關(guān)鍵作用。

特恩布爾2015年9月15日上臺后，澳大利亞的安全與外交政策開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。在主要威脅的判斷上，特恩布爾在就任之初就曾公開表示，“我們需要確保的是，中國的崛起以不破壞地區(qū)安全與相對和諧的方式進行”。這樣直白的表述，在近年來的歷任澳總理中都較為少見。

相比“親美派”阿博特，特恩布爾有意在防務(wù)上降低對美國的依賴，強調(diào)獨立自主的重要性。他認為，亞太地區(qū)安全形勢日益復(fù)雜，澳大利亞必須加緊向“自主防務(wù)”轉(zhuǎn)型，實施以自力更生為基礎(chǔ)的“前沿防御”國防政策，不斷提升獨立應(yīng)對各種復(fù)雜挑戰(zhàn)的能力。澳大利亞將重點加強作戰(zhàn)力量的獨立性和主動性，提高軍隊的快速反應(yīng)、聯(lián)合作戰(zhàn)以及應(yīng)對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域威脅的能力，優(yōu)化軍種結(jié)構(gòu)和推進武器裝備的更新升級。

2016年2月25日，特恩布爾政府發(fā)布澳大利亞第3部《國防白皮書》，提出在未來10年內(nèi)大幅增加國防開支，國防預(yù)算從2016財年的245億美元上升到2025財年的446億美元，使國防開支占比在2020年達到GDP的2%。白皮書稱，大幅提升軍費是為了應(yīng)對本地區(qū)安全形勢的變化，尤其是中國的軍力發(fā)展。

白皮書提出，除了維持88億美元“固定國防預(yù)算增長”外，未來還將額外追加215億美元用于裝備采購項目，增購9艘護衛(wèi)艦和12艘近海巡邏艦，將潛艇由6艘增加至12艘，并增加F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機的采購數(shù)量；加強對軍事情報的監(jiān)視和偵察，增強太空戰(zhàn)、電子戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的能力，建立現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)；全面升級澳大利亞國防基礎(chǔ)設(shè)施，軍隊由5.8萬擴編至6.3萬。

在此背景下，2017年5月澳大利亞發(fā)布《海軍造艦計劃》，提出投資890億澳元（約合660億美元）建造12艘潛艇、9艘護衛(wèi)艦和12艘近海巡邏艦，振興澳大利亞的艦船工業(yè)。其中的9艘護衛(wèi)艦和12艘潛艇已分別授權(quán)英國和法國軍工企業(yè)建造。

特恩布爾任內(nèi)，美澳兩國在澳北達爾文基地增加部署美軍，以及部署B(yǎng)-1B戰(zhàn)略轟炸機和空中加油機等方面取得顯著進展。澳大利亞還在位于印度洋的科科斯群島擴建機場，部署了從美國引進的P-8A海神反潛巡邏機。科科斯群島遠離澳本土，但距南海海上通道非常近，其用意不言自明。2018年6月，澳大利亞又斥資51億美元購買6架美國MQ-4C人魚海神戰(zhàn)略無人偵察機，成為繼美國之后第2個裝備該型無人機的國家。MQ-4C人魚海神戰(zhàn)略無人偵察機將與P-8A海神反潛巡邏機搭配作戰(zhàn)，進一步增強澳對周邊的戰(zhàn)略偵察和監(jiān)視能力。

外交政策：“基于規(guī)則的秩序”的“焦慮”

2017年11月，特恩布爾政府發(fā)布了題為《機遇、安全與實力》新版澳大利亞外交白皮書。在特恩布爾任內(nèi)，“基于規(guī)則的秩序”主導(dǎo)了澳大利亞的外交思維，而這種秩序顯然是“基于美國”的秩序。特恩布爾的緊密追隨者—澳外長畢曉普表示，全球秩序會繼續(xù)源于實力，美國的強大實力依然是“基于規(guī)則的秩序”的必要支撐。在白皮書中，直接提到“基于規(guī)則的秩序”有12次，“規(guī)則”42次，“國際法”22次，“價值觀”17次。

白皮書指出，“中國正在挑戰(zhàn)美國的地位”，這是近10年來澳大利亞外交和國防白皮書中首次出現(xiàn)這樣的戰(zhàn)略判斷，也標志著特恩布爾政府外交政策正式轉(zhuǎn)向。白皮書前言提到，“廣度和幅度上史無前例的變化，是我們這個時代的主基調(diào)”。白皮書稱，“亞洲經(jīng)濟增長持續(xù)塑造著我們的戰(zhàn)略環(huán)境”，這是對包括中國在內(nèi)亞洲國家經(jīng)濟崛起之影響力的一個基本判斷。正如特恩布爾在2017年6月“香格里拉對話”上所言，“新勢力的快速崛起，不論是現(xiàn)代中國還是古代雅典，都會造成焦慮”。在這份100多頁的白皮書中，充斥著對中國快速崛起的“不適”與“焦慮”。焦慮，反映了特恩布爾主政期間澳大利亞政經(jīng)界對其外部戰(zhàn)略環(huán)境的真實認知。

特朗普“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念，使澳大利亞對美國在南太平洋影響力可能的“退場”產(chǎn)生了“被拋棄的擔憂”，更是加劇了特恩布爾政府對中國崛起的焦慮。為此白皮書呼吁，沒有美國經(jīng)濟和安全的強勢介入，權(quán)力從西方向東方的轉(zhuǎn)移將更快。白皮書稱，按購買力平價計算，2016年中國與美國GDP分別為21.4萬億美元和18.6萬億美元。2030年，中國GDP（42.4萬億美元）將幾乎是美國（24.0萬億美元）的兩倍。

中國自2008年以來已是澳大利亞第一大貿(mào)易伙伴。特恩布爾政府既重視與中國的經(jīng)濟關(guān)系，希望分享中國發(fā)展的機遇。同時，特恩布爾政府又不愿放棄美澳同盟這個安全基石，仍以過時的冷戰(zhàn)思維和偏執(zhí)心態(tài)防范中國的正常發(fā)展，其對華心態(tài)的失衡以及外交自主的缺乏，使得中澳關(guān)系在近年來受到嚴重挫折。

2017年12月，特恩布爾公開稱“澳大利亞人民站起來了”，指責中國影響力“干預(yù)”澳大利亞政治，澳大利亞人應(yīng)該“捍衛(wèi)”自己的主權(quán)。澳大利亞自由黨籍參議員、退役將軍莫蘭甚至稱，“除非打一場全面戰(zhàn)爭，否則中國人不會被逐出南海”。針對所謂中國在澳影響力的增強以及中國在南海維權(quán)力度的強化，特恩布爾政府對中國在瓜達爾卡納爾島投資提議表示“擔憂”，并警告太平洋島國瓦努阿圖不要簽署任何允許中國在當?shù)亟ㄔ焖^“永久性軍事設(shè)施”的協(xié)議。就在下臺的前一天，特恩布爾政府還宣布禁止中國華為公司參與澳大利亞5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，令中澳關(guān)系再受打擊。

負面資產(chǎn)：“遏制”沖動難以短期消除

澳大利亞的安全與外交政策不太可能隨著特恩布爾的離職發(fā)生重大變化，短期內(nèi)其對澳中關(guān)系的負面影響將繼續(xù)存在。

特恩布爾政府以反對軍事威脅和外來干涉之名在南太平洋地區(qū)遏制中國的舉動，已經(jīng)得到鄰國新西蘭的響應(yīng)。新西蘭近期發(fā)布的新版《戰(zhàn)略國防政策聲明》，首次寫入了“中國威脅論”內(nèi)容。在這份40頁的報告中，“中國”一共出現(xiàn)了33次。新西蘭國防部長羅恩·馬克罕見地點名批評中國的南海政策，對“越來越自信的中國”在南太平洋地區(qū)日益增長的影響力表示擔憂。這與新西蘭政府一直避免批評中國的姿態(tài)大相徑庭。《戰(zhàn)略國防政策聲明》還提出，如果對澳大利亞發(fā)動直接軍事攻擊，新西蘭將作出回應(yīng)。

新西蘭還宣布斥資16億美元從美國訂購4架P-8A海神反潛巡邏機，以執(zhí)行海上監(jiān)控等任務(wù)。這意味著，新西蘭將成為該機型在澳大利亞、印度、挪威和英國之后的第5個出口國，在美軍極為重視的印度洋-太平洋地區(qū)構(gòu)筑起P-8A海神反潛巡邏機的巡邏監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)。作為“五眼聯(lián)盟”的成員國和美國的盟友，新西蘭這筆數(shù)十年來最大規(guī)模的軍購，不僅得到了一款能夠與美軍軍事情報監(jiān)視體系連通的信息平臺，而且將“聯(lián)動”澳大利亞，積極配合美國“維護太平洋海上安全”的地緣戰(zhàn)略，在南太平洋遏制中國。

澳大利亞和新西蘭還計劃與其他太平洋島國簽署一項范圍更為廣泛的安全協(xié)議。據(jù)《澳大利亞人報》7月6日報道稱，這項涉及國防、法律和秩序、人道主義援助和救災(zāi)等方面的協(xié)議，將于9月5日在瑙魯召開的太平洋島國年度會議上簽署。而協(xié)議的目的，很可能在于限制俄羅斯和中國等非簽署國在該地區(qū)的介入。

而接任總理一職的斯科特·莫里森，則是特恩布爾政府的財政部長，也是其親密盟友。擔任部長期間，屬于黨內(nèi)保守派的莫里森既主張加強與中國的經(jīng)濟接觸，也以國家安全和保護主義為由反對中國投資。2016年，時任財政部長莫里森以未詳細說明的國家安全為由，反對將新南威爾士電力供應(yīng)商澳大利亞電力公司出售給中國國家電網(wǎng)公司和香港上市公司長江基建集團。莫里森還負責制定了《反外國干涉法》，導(dǎo)致澳中關(guān)系緊張。正是短暫擔任代理內(nèi)政部長的莫里森，宣布中國電信公司華為公司不得參與澳大利亞5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

有澳洲媒體評論稱，“莫里森對外交事務(wù)沒有表現(xiàn)出特別的興趣，在處理澳大利亞與主要大國之間關(guān)系時，他被認為是一個現(xiàn)實主義者”。因而，莫里森或?qū)⒀永m(xù)特恩布爾政府時期的強硬政策，其對華政策不會發(fā)生太大轉(zhuǎn)變。