美軍全球一體化演習(xí)推動聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革

張 策

為應(yīng)對未來戰(zhàn)略環(huán)境復(fù)雜性帶來的新挑戰(zhàn)，美軍開始思考進(jìn)一步推動國防軍隊改革問題。美軍參謀長聯(lián)席會議主席鄧福德將軍強(qiáng)調(diào)，不僅要認(rèn)識到環(huán)境變化的復(fù)雜性，而且要認(rèn)識到環(huán)境變化給聯(lián)合部隊改革帶來的復(fù)雜性。從聯(lián)合部隊發(fā)展角度看，最主要的挑戰(zhàn)是建立一個明確的全球一體化作戰(zhàn)的方法路徑，以提高國防部的戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行能力。

美軍正在創(chuàng)建一個全球一體化演習(xí)架構(gòu)，著重解決戰(zhàn)區(qū)指揮官和高層司令部的整合。盡管這一設(shè)想還有許多局限性，但參謀長聯(lián)席會議提出的全球一體化演習(xí)方案，被認(rèn)為是應(yīng)對當(dāng)今日益復(fù)雜的戰(zhàn)略環(huán)境的一種積極、有效和創(chuàng)新的手段，為未來進(jìn)行必要的戰(zhàn)略規(guī)劃和指揮體制改革提供了全新理念。

在沒有明確的立法授權(quán)和缺乏指揮權(quán)的情況下，參聯(lián)會試圖利用全球一體化演習(xí)來推動聯(lián)合部隊對全球一體化作戰(zhàn)理念的理解。2017年1月12日，鄧福德將軍簽署發(fā)布了《2017—2020聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)》文件，核心是改變了聯(lián)合部隊演習(xí)的重點(diǎn)。

以往參聯(lián)會的訓(xùn)練指導(dǎo)重點(diǎn)在于聯(lián)合部隊自身訓(xùn)練，主要目的是提高各種作戰(zhàn)功能的能力。例如，網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)、目標(biāo)處理、火力打擊、應(yīng)對反介入/區(qū)域拒止體系，以及機(jī)構(gòu)間協(xié)同作戰(zhàn)能力等，而《2017—2020聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)》文件則專注于綜合解決“4+1”威脅面臨的一系列問題，突出跨戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)協(xié)同、高級領(lǐng)導(dǎo)者培養(yǎng)和全球一體化作戰(zhàn)。2016年美國《國家軍事戰(zhàn)略》提出重點(diǎn)應(yīng)對所謂“4+1”威脅，即俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗等4個國家行為體和1個非國家行為體“伊斯蘭國”。此外，在訓(xùn)練指導(dǎo)文件中，鄧福德將軍利用他的訓(xùn)練指導(dǎo)權(quán)力，將聯(lián)合訓(xùn)練需求指向解決戰(zhàn)略環(huán)境復(fù)雜性的問題，實(shí)現(xiàn)其在跨區(qū)域、多領(lǐng)域、多功能環(huán)境下綜合解決“4+1”威脅問題為特征的聯(lián)合訓(xùn)練愿景。

參聯(lián)會提出建立的聯(lián)合訓(xùn)練方式主要體現(xiàn)以下幾個方面基本特征：一是反映戰(zhàn)略環(huán)境及其面臨的挑戰(zhàn)；二是強(qiáng)調(diào)以全球一體化方式綜合解決“4＋1”威脅問題；三是跨越軍事行動范圍；四是有利于聯(lián)合部隊創(chuàng)新。

這些特征和8個相關(guān)的必需要素，為戰(zhàn)區(qū)指揮官應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境挑戰(zhàn)引入了一個新的高度，將現(xiàn)實(shí)世界中解決“4+1”威脅問題的戰(zhàn)略考慮充分融入到他們的訓(xùn)練項目中。為推進(jìn)這一行動導(dǎo)向，聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)文件特別指出：將為聯(lián)合參謀部構(gòu)建一個新的訓(xùn)練項目，以提高他們整合全球活動、資源、戰(zhàn)略和風(fēng)險管理的能力，并為高層領(lǐng)導(dǎo)提供最好的軍事建議。這項計劃將涉及一系列桌面演習(xí)、高級領(lǐng)導(dǎo)人研討會和戰(zhàn)爭兵棋推演等，戰(zhàn)爭兵棋推演作為年度訓(xùn)練終結(jié)活動，將與戰(zhàn)區(qū)司令部第一級演習(xí)課題相關(guān)，使聯(lián)合參謀人員能夠針對內(nèi)部戰(zhàn)略決策和全球行動協(xié)同能力展開訓(xùn)練。

案例研究：美軍聯(lián)合指揮體制的演進(jìn)

在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制發(fā)展歷史上，美國有豐富的經(jīng)驗整合力量結(jié)構(gòu)應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。兩項具有里程碑意義的立法，充分體現(xiàn)了美國對國家安全組織領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行的創(chuàng)新性、迭代式、高效率的改革，從而提高了統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一行動的組織領(lǐng)導(dǎo)能力。第一個案例是1947年《國家安全法》。作為反映第二次世界大戰(zhàn)成功經(jīng)驗的重要成果，并著眼即將到來的冷戰(zhàn)所帶來的挑戰(zhàn)，這一立法重塑了美國國家安全架構(gòu)，為美國今天的國家安全框架奠定了基礎(chǔ)。該法案消除了軍種部的內(nèi)閣等級，使各軍種均受國防部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；法案還確立了戰(zhàn)區(qū)指揮官的權(quán)威和定義，稱為統(tǒng)一指揮；賦予了參聯(lián)會法定地位，使其成為總統(tǒng)、國防部長和國家安全委員會的重要參謀咨詢機(jī)構(gòu)。

第二個案例是1986年《哥德華特-尼克爾斯國防部重組法》，旨在提高武裝力量各軍種之間的互操作性和統(tǒng)一行動能力。進(jìn)一步規(guī)范了軍官管理的聯(lián)合性，建立了一個由高級軍官領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合參謀機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何軍種，只對總統(tǒng)和國防部長負(fù)責(zé)。這一變革性的立法體現(xiàn)美軍在國家安全組織領(lǐng)導(dǎo)體制中精簡和改進(jìn)部隊管理、信息使用和決策機(jī)制的持續(xù)改革，以更好地解決國家安全面性的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)

在《哥德華特-尼科爾斯法案》頒布30多年后的今天，隨著日益復(fù)雜和變化的戰(zhàn)略環(huán)境，重新審視國家安全組織領(lǐng)導(dǎo)體制的呼聲越來越高。參議院軍事委員會主席共和黨參議員麥坎恩和共和黨眾議員索恩伯里表達(dá)了對《哥德華特-尼科爾斯法案》當(dāng)前運(yùn)行狀況的擔(dān)憂。從參議院軍事委員會2016年中期舉行聽證會的情況看，各方面的評論家都關(guān)注于收集對當(dāng)前組織領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行狀況和可能改進(jìn)的信息。聽證會提出了大量的改革建議，包括廢除戰(zhàn)區(qū)司令部和將國防部轉(zhuǎn)化為三大指揮機(jī)構(gòu)（全球打擊、防御和軍事存在），將戰(zhàn)區(qū)司令部轉(zhuǎn)化為基于威脅，而不是基于區(qū)域的司令部。這些建議反映了將國防部組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)從基于區(qū)域轉(zhuǎn)化為基于應(yīng)對威脅的趨向。另外一種建議是保留基于區(qū)域的組織結(jié)構(gòu)，但尋求建立一種機(jī)制，提高全球一體化作戰(zhàn)能力。這種觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，所需要的是“一個組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在思維和行動層面組織指揮全球范圍內(nèi)聯(lián)合行動”。但他們對誰應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)這個組織存在不同的意見，如參聯(lián)會主席、聯(lián)合參謀部戰(zhàn)略計劃和政策部門官員、國防部的文職官員、國防部負(fù)責(zé)政策方面的副部長。所有這些觀點(diǎn)都有一個共同特點(diǎn)：由于沒有先例或經(jīng)驗來判斷提高全球一體化作戰(zhàn)能力的潛力，因此現(xiàn)在迫切需要國防部建立一種機(jī)制來加強(qiáng)全球一體化作戰(zhàn)能力。

全球一體化演習(xí)

為探索加強(qiáng)全球一體化作戰(zhàn)能力的機(jī)制，全球一體化演習(xí)應(yīng)運(yùn)而生。為了貫徹參聯(lián)會主席《2017—2020聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)》，聯(lián)合部隊發(fā)展部部長正在構(gòu)建全球一體化演習(xí)項目。該項目的主要功能是評估和調(diào)整聯(lián)合參謀部工作流程，使之實(shí)現(xiàn)全球一體化，并為高層領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造一種訓(xùn)練環(huán)境，增進(jìn)全球一體化作戰(zhàn)的理解能力和經(jīng)驗，加強(qiáng)他們與戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合參謀部、各軍種、政府和非政府機(jī)構(gòu)、盟國和合作伙伴進(jìn)行有效合作的能力，以應(yīng)對全球一體化作戰(zhàn)和跨區(qū)域、多領(lǐng)域、多功能環(huán)境的威脅。最終理想狀態(tài)是形成高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)制，使聯(lián)合部隊和聯(lián)合參謀部/國防部長辦公室能夠組織實(shí)施快節(jié)奏的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭。

由于全球一體化演習(xí)為戰(zhàn)區(qū)指揮官和最層指揮機(jī)構(gòu)提供了在時間、空間和目的等方面共同評估全球風(fēng)險的環(huán)境，使其能夠?qū)⑺新?lián)合作戰(zhàn)力量資源作為一個整體加以運(yùn)用，從而解決了國家和戰(zhàn)區(qū)兩個主要戰(zhàn)略層面的核心問題。首先，如果聯(lián)合作戰(zhàn)力量資源不能作為整體加以運(yùn)用將制約國防部長和參聯(lián)會主席履行職責(zé)的能力，難以為總統(tǒng)和國家安全委員會提供最好的軍事建議。其次，戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行及時軍事決策的能力，必須通過一些“組織領(lǐng)導(dǎo)體制根本性的改變”來改進(jìn)，否則將難以提高戰(zhàn)略決策效率和及時采取行動。

全球一體化演習(xí)根據(jù)聯(lián)合參謀人員的水平和聯(lián)合力量資源的參與程度構(gòu)設(shè)了兩種不同類型的訓(xùn)練。第一類演習(xí)將涉及聯(lián)合參謀部對事件展開工作，輔助國防部的領(lǐng)導(dǎo)人針對整個政府和整個社會的關(guān)注焦點(diǎn)實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。在演習(xí)中，聯(lián)合參謀部和國防部長辦公室的領(lǐng)導(dǎo)人將是演習(xí)的主要訓(xùn)練對象，與相關(guān)的各級作戰(zhàn)指揮官共同訓(xùn)練。這類演習(xí)將由聯(lián)合參謀部領(lǐng)導(dǎo)，政府和非政府機(jī)構(gòu)高級領(lǐng)導(dǎo)人參與。第二類演習(xí)與之相似，不同的是由戰(zhàn)區(qū)指揮官領(lǐng)導(dǎo)，兩個或兩個以上戰(zhàn)區(qū)司令部和聯(lián)合參謀部作為主要訓(xùn)練對象，重點(diǎn)演練應(yīng)對“4+1”威脅的挑戰(zhàn)。

在這兩類演習(xí)中，聯(lián)合參謀部都是主要的訓(xùn)練對象，而演習(xí)的想定背景構(gòu)設(shè)也盡量與現(xiàn)實(shí)世界戰(zhàn)略和政治環(huán)境狀況相一致，主要涉及跨區(qū)域、多領(lǐng)域、多功能環(huán)境下面臨的“4+1”威脅挑戰(zhàn)。從這些演習(xí)中吸取的經(jīng)驗教訓(xùn)將為參聯(lián)會主席提供實(shí)證參考，從而向國防部長提出實(shí)施全球一體化作戰(zhàn)行動的最佳建議。參聯(lián)會主席希望在不少于1個年度周期推進(jìn)此項改革的基礎(chǔ)上，通過演練在不同階段采取不同強(qiáng)度的軍事行動應(yīng)對不同強(qiáng)度的沖突，建立必要的條件來試驗實(shí)現(xiàn)世界中全球一體化作戰(zhàn)的不同方法。目前的目標(biāo)是在2020財年，在所有（或大多數(shù)）戰(zhàn)區(qū)司令部展開第一類演習(xí)。

在2017年10月進(jìn)行的第一次全球一體化演習(xí)各項工作中吸取了很多經(jīng)驗教訓(xùn)，聯(lián)合參謀部和國防部長辦公室參加了美國北方司令部和戰(zhàn)略司令部聯(lián)合演習(xí)，在工作流程、組織結(jié)構(gòu)和指揮手段方面都展示出巨大挑戰(zhàn)，目前演習(xí)情況正在將軍階層軍官中進(jìn)行審查研討。

局限性

參聯(lián)會提出的全球一體化作戰(zhàn)理念，以現(xiàn)有的演練狀況來看，還存在很大局限性。

第一，目前主要采取的是單一戰(zhàn)區(qū)司令部演練方式，所進(jìn)行的一系列演練科目，主要集中于以下三個方面：主要演練現(xiàn)有戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)計劃或是概念形式的作戰(zhàn)計劃；戰(zhàn)區(qū)司令部參謀工作流程；各軍種要素訓(xùn)練目標(biāo)（通常圍繞作戰(zhàn)行動演練）。雖然對各戰(zhàn)區(qū)司令部來說，這些演練項目并非毫無訓(xùn)練價值，但其演練形式往往缺乏與更高權(quán)威機(jī)構(gòu)或其他密切關(guān)聯(lián)的同級訓(xùn)練對象進(jìn)行關(guān)鍵性交流。這些演練很少涉及多個戰(zhàn)區(qū)司令部共同參與，現(xiàn)實(shí)體制中戰(zhàn)略決策者參與的更少。絕大多數(shù)戰(zhàn)區(qū)司令部演習(xí)僅限于一個單一的戰(zhàn)區(qū)及其軍種組成要素，因此必然無法提供進(jìn)行全球一體化作戰(zhàn)行動演練的機(jī)會。

第二，參與量不夠。一個完整的全球一體化演習(xí)要求參與者脫離自己的工作崗位全程參加演練。這些組織和人員工作都很繁忙，沒有足夠精力既要履行他們的正常崗位職責(zé)，又要參與耗時耗力的演習(xí)。這種挑戰(zhàn)不可避免地會影響演練項目的輻射范圍和節(jié)奏進(jìn)度。全球一體化作戰(zhàn)演習(xí)理想的目標(biāo)是每年舉行一次，包括所有或大多數(shù)的戰(zhàn)區(qū)司令部，與高層機(jī)構(gòu)、合作伙伴和盟國一起共同展開應(yīng)對“4+1”威脅想定演練。

第三，聯(lián)合參謀部在指揮鏈中的地位作用不夠突出。根據(jù)美國法律，參聯(lián)會主席負(fù)責(zé)制定“武裝部隊聯(lián)合訓(xùn)練的政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并組織實(shí)施”。其權(quán)力范圍僅限于聯(lián)合訓(xùn)練，包括在聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)中提出需求。關(guān)于全球一體化作戰(zhàn)，法律規(guī)定，與全球軍事戰(zhàn)略和作戰(zhàn)一體化有關(guān)的事項，參聯(lián)會主席的職責(zé)：一是向總統(tǒng)和國防部長提供關(guān)于正在進(jìn)行軍事行動的建議；二是向國防部長建議必要時在戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部之間分配和轉(zhuǎn)換部隊，以應(yīng)對跨區(qū)域、多領(lǐng)域和多功能的威脅。

另外，參聯(lián)會主席在部署力量實(shí)施全球一體化作戰(zhàn)方面具有關(guān)鍵作用，但他不是決策者。正如鄧福德將軍一再指出的，只有國防部長一個人有權(quán)指揮全球一體化作戰(zhàn)。

未來展望

全球一體化演習(xí)架構(gòu)的局限性不應(yīng)妨礙其價值作用。像任何新概念一樣，它需要必要的時間、空間和迭代來逐步實(shí)現(xiàn)參聯(lián)會主席的意圖。如前所述，美軍充分認(rèn)識到應(yīng)對全球一體化作戰(zhàn)挑戰(zhàn)的重要性，并提出了多種建議。盡管這些應(yīng)對潛在威脅的建議可能是很有見識的，但也存在很大風(fēng)險，因為它們終究未經(jīng)過檢驗。選擇其中一個潛在的建議，并將其納入作戰(zhàn)計劃之中，就類似于在不對作戰(zhàn)方案進(jìn)行分析的情況下將其付諸行動。

任何優(yōu)化聯(lián)合作戰(zhàn)力量結(jié)構(gòu)、地位作用和職責(zé)的改革，沒有經(jīng)過全球一體化演習(xí)進(jìn)行驗證，都是不可取的。由于全球一體化演習(xí)在訓(xùn)練環(huán)境中引入了現(xiàn)實(shí)世界的戰(zhàn)略和作戰(zhàn)方面的挑戰(zhàn)，所吸取的教訓(xùn)不僅將揭示戰(zhàn)區(qū)司令部之間如何相互有效地協(xié)同工作，而且通過多次迭代，創(chuàng)建實(shí)現(xiàn)全球一體化作戰(zhàn)所需要的共享理解、指揮程序和組織結(jié)構(gòu)，以及指揮手段和工具。通過戰(zhàn)略演習(xí)建立起適應(yīng)全球一體化作戰(zhàn)籌劃和行動要求的方法途徑，利用這一轉(zhuǎn)化手段，為聯(lián)合作戰(zhàn)力量改革提供了最佳機(jī)遇。

美軍參聯(lián)會主席鄧福德將軍所建議的全球一體化演習(xí)方案是經(jīng)過慎重考慮提出的有效和創(chuàng)新的手段，以此推動聯(lián)合作戰(zhàn)力量在作戰(zhàn)籌劃和組織結(jié)構(gòu)上的改革，以應(yīng)對當(dāng)今日益復(fù)雜的全球性挑戰(zhàn)。雖然目前的架構(gòu)還存在局限性，但它仍然是一個理想的高級領(lǐng)導(dǎo)實(shí)驗室，以促進(jìn)他們提高必需的指揮能力和創(chuàng)新能力，創(chuàng)建和檢驗在國防部長辦公室參與下的跨戰(zhàn)區(qū)，跨機(jī)構(gòu)間必要的交互組織。由于全球一體化演習(xí)系列項目是在參謀長聯(lián)席會議主席管理下提出的，它需要聯(lián)合參謀部和戰(zhàn)區(qū)指揮官充分認(rèn)可和積極參與，從而重新調(diào)整聯(lián)合部隊。在未來幾年對演習(xí)項目都進(jìn)行了充分規(guī)劃，從時間表上反映了美軍對此方案的積極認(rèn)可。美軍必須要向國會證明，目前尚不需要進(jìn)行另一次組織體制改革的立法，或許一個最佳的解決方案已經(jīng)找到，并正在驗證其效果是否顯著。