從美英經驗看我國國企混改的模式及路徑

文=郝耀鴻 王立金

混合所有制是企業的所有制形式，是由不同所有制經濟按照一定原則實行資本聯合、融合或混合的所有制形式。具體來說，混合所有制是指國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟。

本輪國有企業混合所有制改革中，改革更加深入，“混”只是方法和手段，而“改”才是最終的目標，改的不只是股權結構，而是通過調整不同性質股東的持股比例，要實現對于公司治理結構的實際優化，從而真正推行現代企業制度，提高企業績效。英國、美國作為老牌資本主義國家，在通過對國企進行混合所有制改革后，實現了企業治理結構的優化和國家經濟的有效運行，其混改機制、運行模式等對目前我國進行的國企“混改”不無借鑒之處。

美、英國企混合所有制改革模式

美國國企混改主要做法。美國實行的是聯邦制，各州政府與聯邦政府有明確的權限劃分，因此國企所占比重不大，聯邦政府財力也相對有限，但從混改結果來看，效果卻十分明顯，混改后企業運行良好，混合所有制經濟對美國經濟發展起到了基礎決定性作用，主要做法就是：優先發展、分級實施。集中有限的政府資源重點發展特定行業，將混改重點轉向關系國計民生和高尖端技術領域，具體將企業合作模式分為：公私合營、特別許可、公共職能承擔、工人股份四種。公私合營包括兩種類型，一種是典型的混合所有制企業，比如軍工企業、航空制造業等，這種類型的企業國家投入占主體，如表1所示。

表1 20世紀60年代美國混合所有制企業資產狀況

表2 20世紀80年代英國政府出售國企股份

另外一種是非混合所有制企業，這類公司類似于我國的“公益型企業”，屬于國民經濟不可或缺，投資巨大、周期較長，但利潤較低的行業，對于此類企業，聯邦政府會直接出資或提供貸款，而且在經營過程中還要不斷給予補貼，收益按照股份進行分配。

英國國企混改主要做法。二戰后英國政府實行國家計劃和自由市場相結合，是西方國家“國有化”程度最高的國家之一。20世紀70年代的經濟危機爆發后，英國改變經濟策略，減少政府對國家經濟的直接干預，充分發揮市場作用，主要做法就是：先易后難、逐步推進。分階段對不同類型的國有企業采取不同的轉換方式，1981年至1983年間，英國政府陸續出售了多個國有企業股份，涉及行業逐漸多元化，如表2所示。

第一階段，針對亟需私有化的企業，規模較小且不符合上市條件，政府采用直接出讓股權的方式，國有資本完全退出企業。第二階段，針對自然壟斷性國有企業，規模大、構成雜，采取分解重組、公開上市的方式，引入民間資本，分散股權結構，規定持股人持股比例最高額度為15%，防止壟斷現象出現。第三階段，針對關乎國計民生的企業，例如通信、郵政、水電等國有企業，英國政府采取“中長期特許經營”，將經營管理授權給非國有企業，但政府仍然掌握所有權，到期后仍由政府收回。截至20世紀末期，英國完成50多家公司的混合所有制改革，政府從中受益640億英鎊。

我國國企混改的模式架構

我國國企混改模式涵蓋“兩大基礎、三大保障”。

“兩大基礎”：建立和創新制度建設是國企混改的根本保障，是一切行動的指南，也是混改成功與否的關鍵所在；搭建專業化的運營平臺是國企混改的堅強后盾，以“產、融、研、投”為核心，通過專業化的運營平臺實現國企混改的有序和高效。

“三大保障”：并購重組仍然是本次國企混改的重要實現手段，以國家利益為核心，以市場需求為導向，堅持推進供給側改革，合理整合產業結構；重點扶持新興產業，通過基金管理支持具有領先技術創新能力的新興產業，例如新型農業、環境治理、區塊鏈、物聯網、量子科技、人工智能等，有效促進國企混改的產業調整和轉型升級，助推國企淘汰落后產業、過剩產業等為升級轉型注入活力；社會資本參股進一步激活企業活力，優化公司治理結構，是本次國企混改的一大亮點，也是打破舊格局、開創新局面的必然要求，例如將國有資本引入重要民營企業，引導助推民營企業發展。

我國國企混改的實現路徑

一是實事求是、理論先行。我國自改革開放以來，有一些經濟政策在貫徹執行中，由于缺乏經濟基本理論支撐，在實際運作中會出現相互矛盾的方案。英美國企混改都建立在市場經濟理論基礎上，比如英國在不同時期采用不同地宏觀調控政策和改革措施，都是在基礎經濟學理論指導下進行的，這是保證國企改革中關鍵政策的連貫性和指導性，更是改革成功的基石。

二是分類實施、完善制度。英美國企混合所有制改革中，都不約而同的采用了“分類實施”的方式，沒有一刀切，根據本國企業的實際，結合經濟發展現狀，實行分類、分層策略。此次我國國企混改，把國有企業分為商業類和公益類，商業類國企細化為Ⅰ、Ⅱ類，商業類國企Ⅰ類，即競爭性國有企業；商業類國企Ⅱ類，即和國家安全有關，關系國民經濟命脈的壟斷性國有企業。對三類不同類型的國有企業采取不同的治理方式，不同行業、不同規模、不同地域、不同盈利模式采用不同的混改方案，同時匹配各自不同的政策，堅持因行業而異，進行分類改革。

三是循序漸進、分步推進。英美國企所有制改革都遵循了漸進模式，首先改革競爭性強、高盈利的企業，之后改革壟斷行業、低盈利的企業。遵從先易后難的原則，有所側重、逐步推進，把好的資源做混改，這也是為了吸引和鼓勵更多的民營資本入股。那么在此輪國企混改中，在涉及國計民生的重要核心行業和領域全面推進混改，并不意味一切行業和領域無門檻地混合，2017 年的《政府工作報告》明確指出，“加快推進國企國資改革，深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐”。因此要有針對性地逐漸推進、分步實施。

四是雙向混改、優化結構。在本輪國企混改中，提倡雙向混合，既支持民營資本加入國有企業，也支持國有企業參與民營企業。在進行對國有企業改造的過程中，引入非國有資本，保持國有控股，或者國有參股，完善企業制度和法人治理結構，激發企業活力。例如，壟斷性國有企業，在保證政府絕對控股的前提下，適度推行混合所有制改革；在企業經營中的非壟斷環節，允許符合條件的民營企業參股；屬于涉及國計民生的重要公共產品提供和國家安全行業的企業，則要保證國有獨資，暫時不推行混合所有制改革。

五是權責清晰、政企分開。國有企業混合所有制改革的核心是政企分開下的企業產權明晰，國有企業產權不清晰，政府和企業權限不分，企業的所有權歸屬完全不明確，在這樣的情況下，企業完全缺乏發展的原動力，而且也缺乏責任意識，盈虧都有政府兜著。產權清晰是現代企業能夠健康發展的基本要求，因此，如何重建企業在經營權和所有權分離前提下的內部機制，保證企業績效獲得顯著提高，是此輪混改中的重點。