污水處理項目建設的綠色金融支持模式及改進建議

近年來，針對污水處理設施建設資金需求量大、時間緊的困難，邵陽市堅持多元化融資，積極探索綠色金融支持模式，快速推進了城市污水處理設施建設，取得了較好的生態效益和社會效益。但由于受經濟效益低及管理體制滯后等因素影響，該市污水處理項目建設仍存在融資方式單一、矛盾多、風險大等問題。

一、綠色金融促進污水處理項目建設快速推進

(一)污水處理項目建設完成及資金籌集到位情況

目前，邵陽市已建成并運營使用的污水處理項目有8個，3個在建項目預計2010年底可以建成運行，另外還有一個擬建項目。

截至2010年5月末，邵陽市污水處理項目建設共完成投資11.72億元，配套建設污水收集管網160公里，其中清污分流管道105公里，截污主干管道55公里，管網完成率80%。項目籌資總額及資金來源詳見下表。

(二)主要融資方式及特點

從上表可以看出，邵陽市污水處理項目建設融資方式多種多樣，主要包括省以獎代補、中央國債資金、銀行貸款、BOT引資等。其中，39.8%來源于銀行貸款，24.0%來源于BOT模式引資，14.5%來源于收取污水處理費，企業自籌資金占8.2%。

1、自籌資金占比少。該市8個項目總投資11.72億元，而企業自籌資金只有0.96億元，僅占總投資的8.2%。據對部分污水處理廠的調查，這0.96億元中，還有50%左右的資金都是來源于銀行貸款。

2、銀行貸款占大頭。該市8個污水項目共向國家開發銀行貸款2.11億元，占總投資的18.0%;向商業銀行貸款2.56億元，占21.8%，這兩項共占總投資的39.8%。此外，2.81億元的BOT引資款項中，有1.2億元來自商業銀行貸款，加上自籌資金中0.47億元商業銀行貸款，故實際上，金融信貸已占整個籌資總額的54.1%。

3、項目融資以BOT模式為主。據調查，邵陽市已建成的8個污水處理項目都是以BOT模式引資，最終由法人公司負責“污水處理廠”項目建設及運行管理。根據污水處理能力，給予30-50年的特許經營權，以征收污水處理費回收投資收益。這種方式為私人資本參與污水處理項目建設開辟了渠道，同時能夠加快污水處理廠的建設。邵陽市8個污水項目共引資2.81億元，占總投資的24.0%。由于資金投入較大，因此這些中標法人公司又都以公司的名義向銀行貸款。如邵東縣污水處理廠是由湖南四通投資有限公司負責污水處理廠區建設，共投資0.47億元，該公司于2009年9月以污水處理費收入為還款來源，向縣農行貸款0.45億元，占一期投資額的95.7%。武岡市污水處理廠的中標商對廠區建設總投資0.42億元中，有1000萬元是工行的信用證貸款。

(三)綠色金融支持模式所取得的主要成效

一是環境效益。目前邵陽市已經建成運行的8家污水處理廠，日處理污水能力達32萬噸，基本可以處理全市生產生活所排放的污水;據測算，8家污水處理廠每年可以減少COD排放約2.8萬噸，處理后的污水均達到了國家一級排放標準;建成后的污水處理廠惠及轄區內9縣3區的320萬人口。據隆回縣環保部門初步統計和預測，該縣污水處理廠項目建成運行后，城鎮生活污水處理率由2009年初的30%提高到目前的70%，每年可消減BOD5排放約1697噸，消減COD排放約3504噸，消減SS排放約2630噸。

二是社會效益。污水處理項目的建成無疑提高了城區基礎設施水平，對保護轄區內江、河流域的生態環境、預防各種傳染疾病、提高居民生活質量、改善經營投資環境、發展工農業生產以及城市的可持續發展發揮了重要的保障和促進作用。

二、污水處理項目建設融資中存在的問題

(一)地方財力薄弱，償債風險加大。除企業自籌和BOT引資資金外，邵陽市污水處理項目投資額達7.95億元，其中省以獎代補及中央國債資金投入僅1.4億元，占投資總額12.0%，其余41.4%的建設資金4.83億元均由地方財政負擔，每年光利息支出就要2000余萬元，因此以后還本付息將成為地方政府財政支出上的一大負擔，并將會明顯加劇地方財政赤字及償債壓力。截至2010年末，該市政府融資平臺的融資余額已達32.19億元，政府性債務余額已超過當地可支配財力的1.5倍，超過當地一般預算收入的0.8倍。可見，相對薄弱的地方財力，將會導致該市污水處理項目建設融資款項存在較大的償還風險。

如隆回縣負責污水處理項目建設的“隆回縣城市建設投資公司”融資余額達2.4億元，占該縣整個政府性債務的53.5%。該公司融資全部來源于銀行貸款，其中包括國家開發銀行1.857億元(以縣財政擔保和省財政統承統貸)，農發行4600萬(以土地使用權作抵押)，農行920萬(以縣政府辦公大院土地使用權作抵押，屬于無效抵押貸款)。到目前為止，該公司2.4億元融資余額中，不良貸款920萬，占比3.8%，拖欠利息170萬元。

(二)管理體制滯后，企業運作艱難。調查發現，由于管理職能不清，部門分工不明，污水處理未完全按照產業化、市場化運作，致使項目建成后無法正常有效運轉。一是收費標準偏低位且到位難，無法有效支撐企業運營。目前該市污水處理費標準僅為0.79元每噸，遠低于污水處理平均成本1.6-1.9元每噸。同時，由于污水處理費都是由自來水公司代征，資金難以及時到位。如隆回縣自2009年3月由該縣自來水公司代征污水處理費以來，所征收款項260萬元至今未到達污水處理廠相關帳戶。收費機制的不健全直接導致污水處理廠運營經費短缺，難以正常發揮治污功能。二是配套設施建設滯后，污水納管處理量偏少。由于未堅持“雨水與污水并重、管網與廠站同步;污水處理與污泥處置并舉、污水處理與污水再生利用齊步”的原則，城市供水、排水、污水處理、污泥處置和再生水設施的建設與發展無法統籌安排。而且部分城區污水未能納管處理，又造成污水處理廠整體設備利用率低的問題。如武岡市原設計日處理城市污水3萬噸的建設規模至今還只達到1.5萬噸，僅占設計能力的50%，因而無法產生應有的經濟效益。

(三)銀行信貸意愿趨淡，融資渠道狹窄。由于城市污水管網投資巨大、資本沉淀性強、建設周期長，銀行普遍不愿介入。而縣城和中小城鎮污水垃圾處理設施過于分散、規模小、運營成本高、投資回收慢以及運營企業主體發育欠成熟，商業性銀行大多不敢輕易涉足。據調查統計，該市2.56億元的商業銀行貸款，基本都是以市級財政擔保、政府保證、公用事業局參與的多重形式下發放的，轄內商業銀行直接支持的意愿都不強。即使采取BOT融資模式由社會資本來投資建設，銀行信貸支持也極為謹慎。如隆回縣華茂污水處理有限公司通過BOT模式獲取“污水處理廠”項目的建設及運行資格后，由于公司沒有其它主業，因此僅獲得了城市信用社一家金融機構的800萬元信貸支持，而且此筆貸款是以公司價值1000萬元的房地產及污水處理收費權作抵押擔保，實際等同于傳統資產抵押貸款，與真正意義上的BOT融資模式相去甚遠。

(四)設計尚存缺陷，后續問題突出。由于經驗不足、設計不科學或制度不健全，相關部門對污水處理項目建設運行后污水處理量的保障程度、污水處理費定價標準和征收，以及特許經營期滿后項目移交等方面缺乏法律層次上的明確規定，因此導致BOT融資模式操作性不強，法律效力較低。如征收部門無法解決欠費、逃費、拒繳等問題;污水處理費的征收標準未達到污水處理設施建設和運營的基本需要;運營方與政府及其他管理部門在涉及雙方利益時可能出現矛盾糾紛;在項目移交時，政府和項目公司有可能出現政府拖欠污水處理費或污水廠喪失處污能力等現象，最終導致項目的環保效能不足或經濟效益無法實現等系列問題。

三、改進建議

(一)規范地方政府融資，建立風險補償機制。有關部門應對地方政府債務問題從法律層面予以明確限定，杜絕地方政府及財政部門的越權擔保及違法擔保行為，控制地方政府融資欲望。關鍵要加緊建立并完善地方政府投融資責任制度，對地方政府融資平臺設定合理的負債率水平，使地方政府的債務規模與財力相匹配。作為金融機構必須對政府融資平臺貸款進行全面清理核實，嚴格把好政府融資平臺貸款審批關，不斷加強和完善政府融資平臺風險防控工作，并提前做好足夠的風險撥備，以應對可能出現的呆壞賬損失。

(二)完善污水收費體系，保障項目高效運行。《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》明文規定，“各地政府在調整城市供水價格和污水處理費標準時，要優先將污水處理費的征收標準調整到保本微利的水平，滿足污水處理設施建設和運營的需要”，故各級政府在制定污水處理費征收標準時要按照“成本+合理企業利潤+國家稅收”的定價原則，逐步將污水處理費調整到合理水平。同時，鑒于中小城鎮居民特別是中西部地區居民收入水平較低、收費政策難以一步到位的實際，建議由上級財政來承擔污水處理運營費用，東部地區可由省市兩級財政承擔，中西部地區則需要中央政府給予補貼。除此之外還須根據當地財政水平和支付能力，對收費不足以支撐建設運營的項目公司進行部分補貼。

(三)健全完善激勵政策，推進產業化市場化。針對目前城市污水處理行業處于產業化、市場化初期，投資缺口巨大;同時鑒于污水處理的公益屬性及污水收費體制不健全，市場化體制不能完全支撐污水處理產業的良性循環的現狀，積極探索，全面改革我國現行污水處理的投資體制、建設體制和運行管理體制，進一步放寬市場準入，引入市場競爭機制，加強和完善激勵政策，制定落實稅費減免優惠政策，強化政府補貼和引導，從體制和機制上激活污水處理行業，確保污水處理產業實現預定的環保效益、經濟效益和社會效益。

(四)探索多元化融資方式，大力發展“綠色信貸”。為解決污水處理項目建設資金短缺難題，國家金融主管部門要根據當前污水處理項目融資實際，研究出臺系列金融扶持政策，指導督促各金融機構尤其是各政策性銀行積極創新金融產品，切實加大“綠色信貸”投放。同時國家主管部門應加大投融資改革，創新融資方式途徑，除引導地方政府、項目公司采取BOT模式外，還應嘗試開展TOT(移交-運營-移交)、BT、租賃等融資模式。另外，加快推進污水處理項目建設投融資改革，放寬地方債券、企業債券的發行門檻，積極吸引國外資本、民間資本及其它社會資金投入污水處理產業開發建設。

(作者單位:中國人民銀行邵陽市中心支行)